Questions and answers
On this page, SKGO publishes answers from the SKGO Expert Service to questions received from local administrations about the functioning of local self-government and the responsibilities of cities and municipalities.
Da li se pojmovi definišu odlukom ili se definicije isključivo preuzimaju iz zakona iz kog proističe propis na lokalnom nivou?
Zakonom definisani pojmovi koji se koriste i u propisu JLS, doslovno se preuzimaju iz zakona, ali se osim tih pojmova, mogu definisti i drugi pojmovi koji se koriste u tom lokalnom propisu a nisu definisani zakonom.
Lokalnim propisom ne bi trebalo na drugačiji način definisati pojmove već definisane zakonom, odnosno ne treba im davati drugačije značenje od onog koji je utvrđen zakonom na osnovu koga se taj propis donosi.
Predlog odluke koje je utvrdilo gradsko veće ima tehničku grešku u kucanju tako što je omaškom napisano da se menja čl. 35, a treba da se menja čl. 45. Na koji način se ispravlja ta tehnička greška? Amandmanom ili može posebnim zaključkom gradskog veća koji je onda sastavni deo materijala koji se upućuje odbornicima na razmatranje i usvajanje?
Pravilo je da se utvrđeni predlog opšteg akta koji je dostavljen skupštini na usvajanje, može menjati samo putem amandmana, a postupak odlučivanja skupštine po podnetom amandmanu uređuje se poslovnikom skupštine JLS.
Modelom poslovnika skupštine opštine SKGO.pdf, predviđeno je, između ostalog, da se predlog za promenu člana predloga opšteg akta kojim se ispravljaju očigledne, odnosno štamparske greške na koje u toku sednice skupštine ukaže odbornik ili nadležno radno telo skupštine, ne podnosi u formi amandmana i predlagač akta ga može odmah prihvatiti u kom slučaju postaje sastavni deo opšteg akta. Takođe, predviđeno je da, ukoliko predlagač akta podnese amandman na akt čiji je predlagač, amandman postaje sastavni deo predloga akta i o njemu se Skupština posebno ne izjašnjava.
Mišljenja smo da u navedenom slučaju opštinsko/gradsko veće treba da podnese amandman na taj član predloga opšteg akta radi ispravljanja očigledne greške, u kom slučaju on postaje sastavni deo predloga opšteg akta o čemu se skupština posebno ne izjašnjava.
Članom 60. stav 4. Zakona o javnoj svojini je propisano da se način korišćenja prevoznih sredstava u svojini AP i JLS uređuje propisom autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave. Da li navedeni akt može da se donese u formi pravilnika?
Zakon o komunalnoj miliciji je propisao da su JLS dužne su da izvrše odgovarajuću promenu naziva, boje uniforme i oznaka. Imajući u vidu poslove komunalne milicije (vršenje kontrole nad primenom zakona i drugih propisa i opštih akata iz oblasti komunalne i drugih delatnosti iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave...) koji je najbrži i najednostavniji način da se izvrši usklađivanje svih odluka JLS koje je donela skupština grada u delu koji se odnosi na „Komunalno-policijske poslove“. Da li se vrši izmena svake odluke pojedinačno (usklađivanje sa opštim aktima više pravne snage odnosno sa Zakonom o komunalnoj miliciji bez obaveštavanja javnosti da je otpočet rad na pripremi izmene odluke i bez sprovođenja javne rasprave) ili je moguće jednom odlukom izvršiti izmenu svih odluka kojima se uređuju komunalno-policijski poslovi tako da glasi "poslovi komunalne milicije", a umesto reči komunalni policajac da stoji komunalni miliconar (u odgovarajućem padežu)?
Povodom postavljenog pitanja koje se odnosi na način usaglašavanja lokalnih propisa sa Zakonom o komunalnoj miliciji, napominjemo sledeće:
Prvo, kada se menja naziv propisa zbog promene zakonskog naziva službe o kojoj se propis donosi, kao što je ovde slučaj, onda takvu promenu nije moguće sprovesti izmenama i dopunama, već se mora doneti novi propis u celini (ne menjati naziv važeće odluke o komunalnoj policiji putem izmena i dopuna te odluke, već se mora doneti nova odluka o komunalnoj miliciji).
Drugo, odgovarajuće propise koji sadrže i odredbe o komunalno policijskom nadzoru, trebalo bi usklađivati sa ovim zakonom i novom odlukom o komunalnoj miliciji, putem izmena i dopuna tih propisa. Ukoliko se vrši izmena tih propisa samo radi usklađivanja naziva ovog organa sa pomenutim zakonom, nije potrebno obaveštavanje javnosti da je otpočeo rad na pripremi izmena tih propisa, niti se mora spovoditi javna rasprava o nacrtu propisa kojim se ta promena vrši, čak i ako je sprovođenje javne rasprave predviđeno za taj propis koji se na ovaj način menja. Takođe, promene tih propisa ne bi trebalo vršiti samo radi terminološkog usaglašavanja sa zakonom, već se te promene mogu vršiti u sklopu drugih promena propisa.
Dakle, smatramo da treba doneti novu odluku o komunalnoj miliciji i novi propis kojim se uređuje izgled i boja uniforme i oznaka komunalnog milicionera, a da je moguće uskladiti ostale odluke koje sadrže odredbe o komunalno policijskom nadzoru kasnije, u postupku izmena i dopuna tih odluka. Ne preporučujemo da se jednom odlukom izvrši usklađivanje svih pomenutih odluka (takva praksa ranije se primenjivala samo kod promene iznosa novčanih kazni).
Da li su javne rasprave obavezne u postupku izrade odluke, i kada je predlagač opštinsko veće?
Članom 11. stav 2. ZLS predviđeno je da se statutom JLS, između ostalog, uređuje sprovođenje obaveznog postupka javne rasprave prilikom pripreme statuta, budžeta (u delu planiranja investicija), strateških planova razvoja, utvrđivanja stope izvornih prihoda, prostornih i urbanističkih planova, kao i drugih opštih akata na osnovu predloga kvalifikovanog broja građana ili trećine odbornika. Saglasno toj zakonskoj odredbi, statutom vaše JLS trebalo bi da bude predviđena obaveza sprovođenja javne rasprave o nacrtima opštih akata određenih zakonom i statutom i uređen način njenog sprovođenja. Pitanje poštovanja, odnosno primene tih zakonskih i statutarnih odredaba u vašoj JLS nije predmet ovog vebinara i o tome se ne možemo izjašnjavati.
Napominjemo da je u sklopu aktivnosti SKGO, 2018. godine izrađen Model Statuta opštine 2018.pdf i Model odluke o javnim raspravama.docx, kojima su uređena pitanja koja se odnose na sprovođenje javne rasprave u postupku izrade propisa i drugih opštih akata JLS, koji bi mogli da pomognu u izradi odgovarajućih akata u vašoj JLS (ukoliko nisu doneti) i sprovođenju javne rasprave.
Da li može JLS obrazovati Komisiju za propise čiji članovi će biti imanovani na mandatni period od četiri godine, a u čijem sastavu će biti zaposleni iz opštinske uprave i pravnici. Njihova nadležnost bi bila izrada propisa i drugih akata JLS?
Ako se misli na komisiju za propise kao stalno radno telo skupštine, njen mandat, zadaci, broj i sastav članova i druga pitanja od značaja za rad, uređuju se poslovnikom skupštine. Zadatak ove komisije nije izrada propisa, već razmatranje predloga propisa koje donosi skupština i davanje mišljenja skupštini o njihovoj usklađenosti sa Ustavom, zakonom, statutom i drugim propisima. Po pravilu, ovo radno telo čine odbornici i građani, a imenuju se na mandatni period od četiri godine.
Ako se misli na radno telo (radnu grupu) za izradu određene odluke, rešenjem o obrazovanju tog radnog tela trebalo bi utvrditi: naziv radnog tela, cilj obrazovanja, zadatke, broj članova i sastav, rok za izvršenje zadatka, način obezbeđivanja uslova za rad i način obavljanja stručnih i administrativno-tehničkih poslova za potrebe tog radnog tela. U tom radnom telu trebalo bi da pored zaposlenih koji rade na odgovarajućim poslovima u oblasti koja se normira, budu i druga lica (predstavnici inspekcije koja će vršiti inspekcijski nadzor nad primenom te odluke, predstavnici javnih preduzeća, odnosno službi na koje se propis odnosi, zaposleni sa iskustvom na normativnim poslovima i druga lica u zavisnosti od složenosti i prirode odnosa koji se uređuju). Ovakva radna tela se na obrazuju na mandatni period od četiri godine, već se obrazuju po potrebi, za izvršenje određenog zadatka (rok za izvršenje zadatka se određuje aktom o obrazovanju).
Da li bi članovi radnog tela na izradi propisa i drugih akata trebalo da imaju naknadu za rad u radnoj grupi?
Pitanje naknade za rad u radnim telima koja se obrazuju radi izrade određenog lokalnog propisa, u nadležnosti je svake JLS. Ne postoji jedinstven stav i praksa JLS po ovom pitanju, tako da svaka JLS postupa u skladu sa svojim propisima i praksom.
Aktom o obrazovanju radnog tela trebalo bi, između ostalog, odrediti da li članovi radnog tela imaju ili nemaju pravo na naknadu za rad u radnom telu, pri čemu treba imati u vidu prvenstveno složenost propisa koji se priprema i vreme potrebno za pripremu, kao i druge okolnosti koje utiču na stepen angažovanja članova, posebno onih koji nisu zaposleni u upravi.
Koje su ostale odluke za koje treba obavestiti javnost?
Prema članu 68. stav 4. Zakona o lokalnoj samoupravi, nadležni organ opštine je dužan da na internet prezentaciji opštine, odnosno na drugi primeren način, obavesti javnost da je otpočeo rad na pripremi propisa koje donosi skupština (ova obaveza se odnosi i na grad). Dakle, u pitanju je zakonska obaveza koja se mora poštovati, a odnosi se na sve propise. Budući da uprava priprema propise koje donosi skupština, ova obaveza se odnosi prvenstveno na upravu.
Napominjemo da primer ovog obaveštenja možete naći u Priručniku za izradu propisa lokalne samouprave.pdf, iz kojeg se vidi forma i sadržina obaveštenja.
Ukoliko je određen zakon naveo da JLS ima određene nadležnosti za sprovođenje istog, ali nije isključivo naveo da se procedura definiše na lokalu, na koji način JLS definiše proceduru za sprovođenje istog zakona (npr. Zakon o registru prostornih jedinica i adresnom registru)?
Zakonom o lokalnoj samoupravi (član 93. Zakona), predviđeno je da skupština JLS odlučuje o nazivima ulica, trgova, gradskih četvrti i drugih delova naseljenih mesta na svojoj teritoriji, uz prethodnu saglasnost ministarstva nadležnog za poslove lokalne samouprave. Budući da je određivanje naziva ulica posao iz izvorne nadležnosti JLS, JLS su donele svoje odluke o određivanju naziva ulica kojima su uredile način i postupak za određivanje naziva ulica.
Zakonom o registru prostornih jedinica i adresnom registru („Službeni glasnik RS“, broj 9/20), utvrđena je nadležnost JLS za odlučivanje o nazivima ulica u skladu se ZLS, kao i konkretne obaveze JLS u pogledu određivanja naziva ulica i održavanja uličnog sistema. Obaveze JLS utvrđene ovim zakonom, izvršavaju se neposrednom primenom odredaba tog zakona.
Ukoliko se imaju nedoumice i poteškoće u izvršavanju zakonom utvrđenih obaveza, preporučujemo obraćanje ministarstvu nadležnom za poslove građevinarstva koje vrši nadzor nad primenom ovog zakona, radi dobijanja mišljenja o načinu primene tih odredaba.
Da li JLS može doneti opšti akt koji definiše sprovođenje određenih procedura na lokalnom nivou na osnovu zakona koji nije iskljičivo naveo da je JLS u obavezi da isti izradi?
Ovlašćenje JLS za donošenje odgovarajućeg opšteg akta za sprovođenje zakona (u ovom slučaju uputstva), mora na izričit način da bude sadržano u tom zakonu. Takav akt postaje deo državnog prava, objavljuje se u „Službenom glasniku RS“, priprema se po posebnoj, zakonom predviđenoj proceduri, a donosi ga skupština JLS.
Idealno bi bilo da se ovlašćenje formuliše tako da je jasno da se radi o poverenom poslu, uz istovremeno preciziranje pitanja koja se tim aktom mogu urediti. Ukoliko to nije slučaj, zakonitost tako donetog akta mogla bi biti osporena. Međutim, ako iz konteksta tog zakona proizlazi potreba da JLS svojim aktom uredi sprovođenje zakonom predviđenih procedura, trebalo bi kontaktirati nadležno ministarstvo radi razjašnjenja sporne situacije i, eventualno, inicirati izmenu tog zakona kako bi se taj nedostatak otklonio.
Da li je ispravno da se prilikom donošenja rešenja o imenovanju direktora javnih ustanova piše da stupa na snagu danom donošenja a biće objavlljeno u službenom glasniku?
Rešenje o imenovanju direktora ustanove je konkretan, pojedinačni akt koji ne stupa na snagu, a njegovo objavljivanje ima za cilj samo obaveštavanje javnosti o njegovoj sadržini.
Zbog toga rešenjem ne treba predvideti da stupa na snagu danom donošenja (a da će biti objavljeno u lokalnom službenom glasilu), već treba da sadrži određenje, kao poslednju tačku u tom rešenju, da se rešenje objavljuje u lokalnom službenom glasilu (naravno, ako je to, kao obaveza ili mogućnost, predviđeno odgovarajućim propisom JLS).
Da li može Osnivački akt o osnivanju javne ustanove da stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u službenom glasniku opštine?