Questions and answers
On this page, SKGO publishes answers from the SKGO Expert Service to questions received from local administrations about the functioning of local self-government and the responsibilities of cities and municipalities.
Kako obavezati inspekcijske organe da rade svoj posao i da li se u slučaju izvršenja rešenja o uklanjanju - rušenju objekta može primeniti čl. 198. Zakona o opštem upravnom postupku, pa nadalje izricanje novčane kazne, ako izvršenje preko drugog lica nije moguće ili nije pogodno da se postigne svrha izvršenja?
Zakonom o opštem upravnom postupku ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016 i 95/2018 - autentično tumačenje) je članom 193. stav 1. propisano da izvršenje rešenja sprovodi organ koji je doneo prvostepeno rešenje i to po izdatom rešenju o izvršenju.
Troškove izvršenja snosi izvršenik, o čemu se po završetku izvršenja donosi dopunsko rešenje, kako je to propisano članom 196. stav 5. ovog zakona.
Kada su u pitanju rešenja građevinskih inspektora, ona se prinudno sprovode preko drugih lica, jer se izvršenikova obaveza sastoji od radnje koju može preduzeti i drugo lice, što je u skladu sa odredbom člana 197. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku.
Članom 197. stav 2. ZUP-a je propisano da organ koji sprovodi izvršenje rešenjem može naložiti izvršeniku da položi iznos koji je potreban za podmirenje troškova izvršenja, a da se obračun naknadno sačini.
Zakonom o planiranju i izgradnji ("Sl. glasnik RS", br. 72/2009, 81/2009 - ispr., 64/2010 - odluka US, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - odluka US, 50/2013 - odluka US, 98/2013 - odluka US, 132/2014, 145/2014, 83/2018, 31/2019, 37/2019 - dr. zakon i 9/2020) je članom 171, koji se odnosi na sva rešenja o uklanjanju objekta, odnosno njegovog dela, doneta na osnovu ovog zakona, takođe, propisano da troškovi izvršenja inspekcijskog rešenja padaju na teret izvršenika. Ovim članom propisano je i to da će se, ako izvršenik sam ne sprovede izvršenje rešenja o uklanjanju objekta, odnosno njegovog dela, rešenje izvršiti preko privrednog društva, odnosno drugog pravnog lica ili preduzetnika, u skladu sa ovim zakonom, a na teret izvršenika. Troškovi izvršenja inspekcijskog rešenja padaju na teret budžeta nadležnog organa, do naplate od izvršenika.
Zakon o planiranju i izgradnji je dao mogućnost i zainteresovanim licima da, ukoliko nadležni organ nema potrebna sredstva za izvršenje inspekcijskog rešenja, mogu obezbediti troškove izvršenja do naplate od strane izvršnog dužnika.
Ukoliko organ nadležan za sprovođenje upravnog izvršenja i pored svega ovoga odbija da sprovede izvršenje rešenja donetog u prvom stepenu, zainteresovana stranka se može obratiti i drugim institucijama nadležnim za zaštitu prava građana i vršenje nadzora nad radom organa nadležnog za vršenje poslova građevinske inspekcije, kao što je Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, Zaštitnik građana, Poverenik za informacije od javnog značaja i tražiti sprovođenje prvostepenog rešenja ili informacije o tome da li su potraživana sredstva za sprovođenje upravnog izvršenja, koliki iznos je potraživan, za sprovođenje kojih izvršenja, da li je pokrenut i sproveden postupak javne nabavke za zaključivanje ugovora sa drugim licem preko koga se sprovodi izvršenje, da li je napravljen i objavljen Program uklanjanja objekata, kako je sačinjen, na osnovu kojih parametara je napravljena selekcija prvostepenih rešenja koja će biti prinudno sprovedena.
Da li isti obrađivač izrađuje Prostorni plan opštine i Izveštaj o strateškoj proceni uticaja Prostornog plana na životnu sredinu? Koja je najčešća praksa?
Postupak izrade planskih dokumenata (u konkretnom slučaju Prostornog plana jedinice lokalne samouprave) vodi nadležno odeljenje za poslove urbanizma. Odabir obrađivača planskog dokumenta vrši se u postupku javne nabavke u skladu sa zakonom, osim ako je JLS osnivač javnog preduzeća koje je registrovano za izradu planske dokumentacije i postoji prethodno doneta Odluka Skupštine JLS kojom se poslovi izrade planskih dokumenata poveravaju predmetnom preduzeću.
Postupak izrade Strateške procene uticaja Prostornog plana JLS na životnu sredinu vodi nadležno odeljenja za zaštitu životne sredine. Odabir obrađivača navedenog dokumenta vrši se u postupku posebne javne nabavke ili kao posebna partija u javnoj nabavci planskog dokumenta. Optimalno je da se predmetne nabavke realizuju odvojeno kako bi se postigla veća konkurentnost potencijalnih obrađivača u postupku nabavke, ali je i česta praksa da izradu Strateških procena planskih dokumenata na životnu sredinu realizuju ista planerska preduzeća koja su izradila i planski dokument.
Shodno navedenom, JLS se može opredeliti za jedan od navedena dva pristupa, a preporučujemo da to ipak budu dva odvojena postupka.
Da li na teritoriji jedne JLS može de se poveri komunalna delatnost ali tako da je obavlja više javnih komunalnih preduzeća za određena naseljena mesta?
Zakon o komunalnim delatnostima ne razrađuje pitanje i ne određuje koliko je na nivou određene JLS potrebno osnovati ili angažovati komunalnih preduzeća ili drugih vršilca da bi se zadovoljile potrebe građana i drugih korisnika. U tom smislu, što se tiče ovog propisa, nema formalnih smetnji da određenu komunalnu delatnost obavlja više komunalnih preduzeća.
Međutim, počevši od 2016. godine kada je donet novi Zakon o javnim preduzećima, nije dozvoljeno da se na teritoriji jedne JLS u slučaju da već postoji preduzeće kome je povereno obavljanje neke od delatnosti od opšteg interesa, za obavljanje te iste delatnosti osniva novo preduzeće.
Prema članu 14. stav 2. Zakona o javnim preduzećima osnivač ne može osnovati drugo javno preduzeće ili društvo kapitala iz člana 3. stav 2. tač. 1) i 2) ovog zakona za obavljanje iste delatnosti od opšteg interesa, osim u slučajevima realizacije projekata javno-privatnog partnerstva, u smislu zakona kojim se uređuje javno-privatno partnerstvo i koncesije.
Dakle, po trenutno važećim propisima, nije dozvoljeno osnivanje novih JKP koja bi obavljala delatnost samo na delu teritorije. Među ukupno 350 javnih komunalnih preduzeća u Srbiji, trenutno je samo nešto manje od 40 JKP koja jednu ili više komunalnih delatnosti obavljaju na teritoriji jednog naselja (mesne zajednice) . Osnivač ovih preduzeća, kao i u slučaju preduzeća koja rade na celoj teritoriji JLS, može da bude samo i jedino JLS, a većina lokalnih samouprava kod kojih su „seoska“ komunalna preduzeća zatečena, razmišlja i planira, ne osnivanje novih, već da ta preduzeća na neki način ukrupni. Kod nekih je to ukrupnjavanje i urađeno, tako što su seoska preduzeća pripojena komunalnom preduzeću iz centralnog naselja.
Da li su javnim komunalnim preduzećima, koja su osnovana za obavljanje pretežne delatnosti snabdevanjem vodom za piće, a pri tome su im pre stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama zakona o komunalnim delatnostima („Sl. glasnik RS“, broj 104/2016), Odlukom skupštine opštine i ugovorom o poveravanju direktno povere komunalne upravljanje pijacama, održavanja čistoće na površinama javne namene, održavanje javnih zelenih površina, održavanje ulica i puteva, upravljanje grobljima i sahranjivanje, prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda, od kojih se održavanje javnih zelenih površina, održavanje čistoće na površinama javne namene, održavanje ulica i puteva i prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda finansiraju iz budžeta jedinice lokalne samouprave, a upravljanje grobljima i sahranjivanje i upravljanje pijacama se finansira u celosti ili delimično naplatom naknade od korisnika usluga, poverene u skladu sa Zakonom?
Poveravanje se trenutno vrši po proceduri i po postupku definisanom u članu 9. Zakona o komunalnim delatnostima po kome kada se radi o poveravanju komunalne delatnosti javnom komunalnom preduzeću, nije nužno da se donosi posebna odluka ili da se sačinjava ugovor o poveravanju. Međutim, kako su pomenute delatnosti u vašem slučaju poveravane komunalnom preduzeću ranije (pre poslednjih izmena i dopuna Zakona iz 2016. godine), pretpostavljamo da je osnov za donošenje odluka bio član 11. tada važećeg Zakona o komunalnim delatnostima koji je u drugom stavu propisao da se poveravanje vrši bilo odlukom, bilo ugovorom o poveravanju.
U slučaju da te delatnosti obavlja javno komunalno preduzeće, način na koji se one finansiraju, bez uticaja je na sam oblik poveravanja. Kako ispravno navodite, od 6 komunalnih delatnosti koje ste uz vodosnabdevanje poverili vašem komunalnom preduzeću, tri delatnosti (održavanja čistoće na površinama javne namene, održavanje javnih zelenih površina, održavanje ulica i puteva) obzirom da kod njih nije moguće utvrditi krajnjeg korisnika, finansiraju se iz lokalnog budžeta, dok se preostale tri delatnosti (upravljanje pijacama, upravljanje grobljima i sahranjivanje, prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda) finansiraju iz cena usluga. Način na koji se koja delatnost finansira, jedino bi bio bitan u slučaju da kod neke od ovih delatnosti planirate da uspostavite neki oblik javno-privarnog partnerstva gde jedino aranžmani kod delatnosti koje imaju identifikovanog krajnjeg korisnika mogu imati elemente koncesije, a što je od uticaja na ukupne ugovorne odnose sa privatnim partnerom i elemente javnog ugovora koji se po završenoj proceduri sa njim sklapa.
Da li se odredbe čl.27k Zakona o budžetskom sistemu primenjuju na javna komunalna preduzeća koja se ne finansiraju iz budžeta, a gde je osnivač JLS?
Odredbe Zakona o budžetskom sistemu primenjuju se na sve korisnike javnih sredstava, osim ukoliko je u specifičnom članu navedeno izuzeće.
U skladu sa članom 2. Zakona, korisnici javnih sredstava su i javna preduzeća osnovana od strane Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti, pravna lica osnovana od strane tih javnih preduzeća, pravna lica nad kojima Republika Srbija, odnosno lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, druga pravna lica u kojima javna sredstva čine više od 50% ukupnih prihoda ostvarenih u prethodnoj poslovnoj godini.
Shodno tome odredbe člana 27k. se primenjuju i na sva javna komunalna preduzeća.
Da li je shodno Zakonu o ozakonjenu objekata moguće ozakoniti samo poslovni prostor (lokal) koji se nalazi u stambeno-poslovnoj zgradi (zgrada za kolektivno stanovanje), ukoliko za celokupnu zgradu nije izdata građevinska ni upotrebna dozvola niti je objekat ozakonjen u celini ili je potrebno ozakoniti celokupan objekat sa svim posebnim delovima?
Smatramo da nije moguće ozakoniti samo posebni deo u zgradi sa više poslovnih delova za koju nije izdata građevinska dozvola. Ovo mišljenje se oslanja na odredbe člana 34. Zakona o ozakonjenju objekata:
Kada je predmet ozakonjenja stambena ili stambeno poslovna zgrada koja se sastoji od više posebnih fizičkih delova (stanova, poslovnog prostora, garaža i dr.) za koju se ne može utvrditi investitor, ali postoje podneti zahtevi za ozakonjenje posebnih delova u skladu sa ovim zakonom, nadležni organ donosi rešenje o ozakonjenju stambene zgrade, koje obavezno sadrži specifikaciju svih posebnih delova zgrade.
Po pravnosnažnosti rešenja iz stava 9. ovog člana, nadležni organ rešava po zahtevima za ozakonjenje posebnih delova zgrade.
Dakle, potrebno je doneti rešenje o ozakonjenju za stambeno-poslovni objekat kao celinu, sa specifikacijom svih posebnih delova, a zatim rešavati po zahtevima za ozakonjenje posebnih delova (pri čemu će svaki od vlasnika posebnih delova platiti taksu srazmernu površini svog posebnog dela).
Da li je nadležni organ u obavezi da organu nadležnom za poslove državnog premera i katastra dostavlja i potvrdu o prijavi radova za objekte za koje je izdato rešenje po članu 145. Zakona sa Idejnim projektom, analogno svemu gore navedenom ili se ovo odnosi isključivo za objekte za koje se izdaje rešenje o građevinskoj dozvoli?
Prema članu 148. stav 3. Zakona o planiranju i izgradnji (u daljem tekstu: ZPI) propisano je da “Odmah po prijemu uredne prijave, organ koji je izdao građevinsku dozvolu, po službenoj dužnosti, dostavlja organu nadležnom za poslove državnog premera i katastra pravnosnažno rešenje o građevinskoj dozvoli, potvrdu o prijavi radova i izvod iz projekta sa grafičkim prilozima i specifikacijom posebnih delova, u cilju upisa predbeležbe objekta u izgradnji.
Prema članu 145. ZPI, stav 8. “Pravnosnažno rešenje iz stava 5. ovog člana, za objekte koji se u skladu sa odredbama zakona kojim se uređuje upis u javnu knjigu o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima mogu upisati u javnu evidenciju, kao i za promenu namene objekta, odnosno dela objekta bez izvođenja radova, predstavlja osnov za upis u javnu knjigu o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima, a ako je za predmetni objekat, odnosno izvođenje radova izdata i upotrebna dozvola po zahtevu investitora, osnov za upis u javnu knjigu predstavlja pravnosnažno rešenje iz stava 3. ovog člana i pravnosnažno rešenje o upotrebnoj dozvoli.”
Prema članu 31. stav 4. tačka 2. “Po potvrđivanju prijave radova, nadležni organ bez odlaganja dostavlja organu nadležnom za poslove državnog premera i katastra pravnosnažno rešenje o građevinskoj dozvoli, potvrdu o prijavi radova i izvod iz projekta sa grafičkim prilozima i specifikacijom posebnih delova, radi predbeležbe objekta, odnosno posebnih delova objekta u izgradnji, osim ako je ta predbeležba već izvršena po zahtevu stranke u fazi nakon izdavanja građevinske dozvole.”
Prema svemu navedenom, ZPI omogućava upis u javnu knjigu o evidenciji nepokretnosti na osnovu pravosnažnog rešenja o odobrenju izdatog po članu 145. ZPI, ali ne navodi eksplicitno obavezu nadležnog organa da to rešenje dostavi po službenohj dužnosti organu nadležnom za poslove državnog premera i katastra, pa to pravo stranka može ostvariti na sopstveni zahtev, za one objekte koji se, u skladu sa odredbama zakona kojim se uređuje upis u javnu knjigu o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima, mogu upisati u javnu evidenciju.
Da li može da se ozakoni pet stambenih objekata na dve katastarske parcele ako planskim dokumentom nije predviđena izgradnja više od dva stambena objekta na jednoj katastarskoj parceli?
Članom 8. Zakona o ozakonjenju objekata propisano je da predmet ozakonjenja može biti objekat koji se može uskladiti sa važećim planskim dokumentom u pogledu namene i spratnosti objekta. Isto pitanje uređuje i član 29. Zakona.
To znači da se od urbanističkih uslova predviđenih planom, prilikom ozakonjenja, primenjuje samo namena površina i predviđena spratnost. Ostali planski parametri (udaljenje od granice parcele, građevinska linija, pravila u pogledu parkiranja, indeksi izgrađenosti i sl.) ne primenjuju se u postupku ozakonjenja.
Primenjujući odredbe člana 8, nadležni organ može doneti rešenje o ozakonjenju više objekata na parceli, ukoliko je namena predmetne parcele stanovanje ili neka kompatibilna namena.
Takođe, skrećemo pažnju na odredbe člana 48 istog Zakona, kojim se obavezuju jedinice lokalne samouprave da, u skladu sa rezultatima popisa nezakonito sagrađenih objekata na svojoj teritoriji, najkasnije u roku od dve godine od dana stupanja na snagu ovog zakona, izvrše usklađivanje važećih planskih dokumenata prilikom prve izmene tog planskog dokumenta, naročito u pogledu planiranja i uređenja neformalnih naselja na svojoj teritoriji.
Shodno članu 66. Zakona o javnim preduzećima ("Službeni glasnik RS", broj 15/16 i 88/19) javno preduzeće dužno je da pre isplate osnivaču dostavi na kontrolu i overu obračun zarada na propisanom obrascu (stavovi 1. i 2.). Radi se o JP kojem nije usvojen godišnji program poslovanja za 2021. godinu i koje ima u planu isplatu zarada za januar 2021. godine u narednom periodu. S obzirom da je Uredbom o načinu i kontroli obračuna i isplate zarada u javnim preduzećima ("Službeni glasnik RS", broj 27/14) propisano da u slučaju kada godišnji program poslovanja nije usvojen do početka kalendarske godine za koju se donosi, obračun i isplata zarada vrši se na način i pod uslovima utvrđenim programom za prethodnu godinu, u skladu sa zakonom (član 2.), da li se napred navedeno odnosi kako na planiranu masu zarada tako i na planiran broj zaposlenih (na neodređeno i određeno)? U kom slučaju nadležni organ jedinice lokalne samouprave neće izvršiti overu obrasca za kontrolu obračuna i isplate zarada?
Pre svega treba imati u vidu da se godišnjim programom poslovanja ne obezbeđuju sredstva samo za zarade zaposlenih u javnom preduzeću, već i sredstva za sve druge potrebe uključujući npr. i plan javnih nabavki koji se ne može realizovati bez prethodno donetog programa.
Kao što je i navedeno, obaveza overe obrasca za kontrolu obračuna i isplate zarada zaposlenih u javnom preduzeću (ZIP obrazac), propisana je članom 66. Zakona o javnim preduzećima. Obzirom da se radi o preduzeću čiji je osnivač opština, kontrola obračuna i isplate vrši se isključivo na nivou jedinice lokalne samouprave.
Zakonom i pratećom Uredbom o načinu i kontroli obračuna i isplate zarada u javnim preduzećima, precizirano je da nadležni organ osnivača preduzeća neće izvršiti overu obrasca u slučaju da se u ovom segmentu ne sprovodi godišnji program poslovanja u delu koji se odnosi na zarade i zapošljavanje. To praktično znači da osnivač pre overe treba da proveri da li su svi elementi za obračun zarada u određenom mesecu koji su navedeni u ZIP obrascu u okvirima koji su predviđeni usvojenim godišnjim programom poslovanja, a na koji je Skupština opštine dala saglasnost.
Ako javno preduzeće u propisanom roku nije donelo godišnji program, prva posledica koja direktno proističe iz Zakona o javnim preduzećima je da se zarade zaposlenih obračunavaju na nivou iz prethodne godine. Ili drugim rečima, obračun i isplata zarada u tom slučaju može da se vrši samo na način i pod uslovima utvrđenim programom za prethodnu godinu. Dakle, pošto preduzeće nema usvojen plan za ovu godinu, prilikom kontrole mase zarada za januar 2021. godine, u skladu sa navedenim odredbama, za reper se uzima planirana masa zarada tog preduzeća za isti mesec prethodne 2020-te godine.
U ZIP-1 obrascu iskazuje se inače veći broj raznorodnih podataka. Tu se pored podataka o ostvarenim časovima rada, broju zaposlenih koji su ostvarili prekovremeni rad, podataka o časovima prekovremenog rada, mase za isplatu naknada za minuli rad, naknada za prekovremeni rad, rad u dane državnih praznika, naknade troškova za topli obrok i regres, unose zbirni podaci koji se zatim raščlanjuju. Prvo na zarade zaposlenih i na zarade poslovodstva, a zatim i dodatno na zarade staro i novo zaposlenih.
Jedan od podataka koji se unosi u ZIP obrazac je i podatak o broju zaposlenih po kadrovskoj evidenciji, ali tu je i podatak o broju zaposlenih koji su u tom mesecu ostvarili pravo na zaradu. Ta dva podatka ne moraju nužno da budu ista, a ovde je bez uticaja to da li zaposleni koji su ostvarili pravo na zaradu imaju ugovore o radu na određeno ili neodređeno vreme. Bitno je samo to da se uporedi koji broj zaposlenih je planiran godišnjim programom i za koliko zaposlenih se u tom mesecu isplaćuje zarada. Ovde treba imati u vidu da „zabrana zapošljavanja“ propisana Zakonom o budžetskom sistemu (član 27k) nema direktan uticaj na planiranje kadrova niti na popunjavanje ZIP obrasca i kontrolu zarada koja se vrši na osnovu tog obrasca.
Formalno gledano, ne bi bilo smetnji kada bi osnivač izvršo overu ZIP obrasca i u slučaju kada je u konkretnom preduzeću u januaru ove godine bilo zaposleno više lica od broja koji je bio planiran za januar 2020-te godine, ali nikako ne i u slučaju da je ukupna masa (za starozaposlene i za novozaposlene) probijena. Naime, smisao kontrole preko ZIP obrasca je to da se proveri da li se ukupni troškovi zaposlenih kreću u planiranim okvirima, a broj zaposlenih i broj ostvarenih časova rada koji se unose u obrazac su samo dodatni podaci potrebni za bolje sagledavanje i razumevanje celine.
Potrebno je naglasiti da u slučaju kada se podaci o nameravanoj isplati porede sa podacima iz godišnjeg programa za prethodnu godinu što je sada kod vas slučaj, a pre svega zbog protoka vremena, nužno dolazi do određenih preklapanja na realciji staro i novo zaposleni. Naime, ako je neko lice zasnovalo radni odnos u preduzeću u toku 2020-te godine, onda su se podaci o zaradama koje je to lice ostvarilo u toku te godine prikazivali zbirno, ali su bili iskazani i u koloni NOVOZAPOSLENI. Međutim, to isto lice čak i u slučaju da je sklopilo ugovor o radu na samom kraju prethodne godine, u 2021-oj godini više nije novozaposleno i podaci o njegovim zaradama sada treba da se iskazuju u koloni predviđenoj za STAROZAPOSLENE.
U suštini, ZIP obrazac može da se overi u svim slučajevima kada nije probijena ukupna masa zarada posmatrana agregatno kao trošak preduzeća, a manje je bitno da li je manji ili veći deo mase utrošen za starozaposlene ili novozaposlene. Pod istim uslovom da masa nije probijena, to važi i za dodatke i naknade zarada koje mogu da budu veće ili manje od planiranih. Međutim, bez obzira što to nije formalna prepreka, preporučljivo je da se pre overe ZIP obrasca od isplatioca zatraži da navede i obrazloži razloge koji su doveli do odstupanja. Ovo naročito u slučaju da je u realizaciji došlo do odstupanja većih razmera. Poređenja radi, prilikom kontrole zarada u republičkim javnim preduzećima, nadležno Ministarstvo privrede toleriše situacije u kojima dolazi do promene strukture mase zarada, pa čak dozvoljava mogućnost da masa u jednom mesecu (ne i na godišnjem nivou) bude probijena, ali insistira na tome da isplatioci to detaljno obrazlože.
Poljoprivredno gazdinstvo planira izgradnju sistema za navodnjavanje pri čemu bi postavili čelični montažni rezervoar kapaciteta 520 m3 sa betonskom podlogom 16x16m, sa automatizovanim sistemom za navodnjavanje. Da li se u ovom, konkretnom slučaju, može primeniti član 2. stav 1. tačka 26 b Zakona o planiranju i izgradnji i da se za navedeno ne izdaje građevinska dozvola, odnosno rešenje o odobrenju za izgradnju, kao ni upotrebna dozvola?
Zakon o planiranju i izgradnji, član 2. Stav 1 tačka 26b) definiše podzemne delove infrastrukture i sistema za navodnjavanje kao posebnu vrstu podzemnih infrastrukturnih objekata koji se grade u poljoprivredne svrhe, a čijom se izgradnjom na poljoprivrednom i šumskom zemljištu, kao i na građevinskom zemljištu koje se koristi u poljoprivredne svrhe, ne narušava korišćenje zemljišta na površini terena postojeće namene i izdavanje lokacijskih uslova za izgradnju ovih objekata ne može se uslovljavati postojanjem, odnosno dovoljnom razvijenošću planske dokumentacije za područje na kome se nalaze parcele na kojima se planira izgradnja.
U skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji, član 144. kao i Pravilnikom koji uređuje posebne vrste objekata i posebne vrste radova za koje nije potrebno pribavljati akt nadležnog organa, član 2. stav 1, tačka 5), definisano je da za sisteme za navodnjavanje iz člana 2. stav 1. tačka 26b) Zakona o planiranju i izgradnji, sa pripadajućim bunarima, bunarskim kućicama i pumpama nije potrebno pribavljati akt nadležnog organa, ukoliko koriste iste priključke na infrastrukturu kao glavni objekat. Istim pravilnikom, član 2. stav 1, tačka 4) navedeni su i drugi jednostavni pomoćni objekti, kao što su staze, platoi, solarni kolektori koji se ne priključuju na elektro distributivnu mrežu i sl. koji se takođe mogu graditi bez pribavljanja akta nadležnog organa.
Uredba o lokacijskim uslovima, član 5. stav 1. definiše da Investitor nema obavezu da pribavi lokacijske uslove u slučajevima izvođenja radova kojima se ne vrši priključenje na komunalnu infrastrukturu odnosno ne menjaju kapaciteti i funkcionalnost postojećih priključaka na infrastrukturnu mrežu, osim u slučajevima za koje je Zakonom, odnosno planskim dokumentom propisana obaveza pribavljanja uslova.
Na osnovu svega navedenog, mišljenja smo da se u konkretnom slučaju načelno može primeniti član 2. stav 1. tačka 26b), kao i član 144. Zakona o planiranju i izgradnji, te da se navedeni sistem za navodnjavanje može graditi bez odobrenja nadležnog organa, ali samo ukoliko može koristiti postojeće priključke na infrastrukturnu mrežu (vodovodna ili elektromreža) bez povećanja njihovih kapaciteta, odnosno ako priključenje nije potrebno, pod uslovom da planskim dokumentom nije drugačije propisano.
Da li je odeljenje nadležno za imovinsko-pravne poslove u skladu sa članom 105. stav 1. i stav 3. Zakona o planiranju i izgradnji nadležno za određivanje zemljišta za redovnu upotrebu, obzirom da u skladu sa članom 70. Stav 10. Zakona o planiranju i izgradnji ova situacija ne spada ni u jednu od tri predviđene situacije u kojima se utvrđuje zemljište za redovnu upotrebu u posebnim slučajevima (površina parcele je 28097m2, a površina svih 8 objekata izgrađenih na istoj je 521 m2, objekti nisu predmet ozakonjenja)? Na koji način vlasnik objekata može steći svojinu na zemljištu u ovom slučaju, i u skladu sa kojim zakonom i koji je organ nadležan?
Članom 3. Zakona o prometu nepokretnosti propisano je ’’Prenosom prava svojine na zgradi, odnosno drugom građevinskom objektu, istovremeno se prenosi i pravo svojine na zemljištu na kojem se zgrada nalazi, kao i na zemljištu koje služi za redovnu upotrebu zgrade.
Zemljište koje služi za redovnu upotrebu zgrade utvrđuje se ugovorom o prometu nepokretnosti, a ako to nije ugovoreno, primenjuju se pravila predviđena propisima o planiranju i izgradnji kojima se definiše zemljište koje služi za redovnu upotrebu zgrade.
Prenosom prava svojine na zgradi izgrađenoj na zemljištu na kome vlasnik zgrade nema pravo svojine, već samo pravo korišćenja ili pravo zakupa, prenosi se i pravo korišćenja ili pravo zakupa na zemljištu na kome se zgrada nalazi, kao i na zemljištu koje služi za redovnu upotrebu zgrade.
S obzirom na to da ugovorom o kupoprodaji nije preneto i pravo svojine odnosno pravo korišćenja na zemljištu, može se odrediti zemljište za redovnu upotrebu objekta, uz poštovanje člana 70 ZPI.
Kako postupiti u slučaju gde je po zakonu zabranjeno sahranjivanje van groblja, a da u mestu (selu) postoji neuređeno groblje, kao i da se višedecenijski sahranjivanje vrši po verskim-mesnim običajima na privatnim parcelama (voćnjacima, dvorištima...)? Šta se podrazumeva pod uređenim grobljem? Ko vrši nadzor u vreme pandemije kada je lice preminulo od korone a sahranjivanje bi se izvršilo u porodičnom dvorištu?
Zakonom o sahranjivanju i grobljima „Službeni glasnik SRS”, br. 20/1977, 24/1985 - dr. zakon, 6/1989 - dr. zakon, „Službeni glasnik RS”, br. 53 /1993 - dr. zakon, 67 /1993 - dr. zakon, 48/1994 - dr. zakon, 101 /2005 - dr. zakon, 120/2012 - US, 84/2013 – US propisano je da se sahranjivanje umrlih, određivanje i stavljanje van upotrebe groblja, održavanje i uređenje groblja i krematorijuma vrši na način utvrđen propisom skupštine opštine, u skladu sa načelima ovog zakona i drugim propisima koji se odnose na sahranjivanje i groblja.
Dalje se u članu 2. Zakona propisuje da se sahranjivanje umrlih može vršiti samo na groblju, dok je u članu 4. precizirano je da se grobljem smatra zemljište koje je odgovarajućim urbanističkim planom ili odlukom skupštine opštine određeno za sahranjivanje umrlih. Urbanističkim planom ili odlukom skupštine opštine, utvrđuju se lokacija i urbanističko-tehnički uslovi za podizanje objekata neophodnih za vršenje pogrebne delatnosti, komunalnih uređaja i instalacija, spoljnih i unutrašnjih saobraćajnica, za određivanje grobnih mesta, za izgradnju grobnica, drugih spomen objekata i za podizanje spomenika.
Takođe, Zakon propisuje da se prilikom određivanja zemljišta za groblje mora se posebno voditi računa o zaštiti izvorišta za snabdevanje vodom, objekata za snabdevanje vodom za piće, geološkom sastavu tla, kao i o sanitarnim i drugim uslovima propisanim za podizanje groblja.
U članu 5. Zakona propisano je da se groblja moraju koristiti u skladu sa opštim uslovima kojima se obezbeđuju njihova namena, korišćenje i drugi uslovi utvrđeni zakonom, odnosno odlukom skupštine opštine u skladu sa zakonom.
Dalje se, u članu 16. Zakona, navodi da svako naseljeno mesto, po pravilu, ima groblje, te da se samo izuzetno, u jednom naseljenom mestu mogu odrediti i posebna groblja, čije se uređenje, održavanje i korišćenje reguliše posebnim propisima (groblja boraca narodnooslobodilačkog rata, groblja sa posebnim memorijalnim obeležjima i sl.).
Članom 21. Zakona propisano je da se uređivanje i održavanje groblja vrši saglasno uslovima koje odlukom utvrđuje skupština opštine, te da se skupštinskom odlukom naročito utvrđuju: uslovi za uređivanje i održavanje groblja (sanitarno-tehnički uslovi za uređenje grobnog mesta, održavanje zelenila, uređivanje i održavanje prilaznih puteva i staza, održavanje objekata na groblju i sl.), održavanje reda na groblju, određivanje vremena vršenja sahranjivanja i dr.
Kaznenim odredbama Zakona propisane su kazne za pravna i fizička lica. Novčana kazna od 10.000 do 1.000.000 dinara propisana je za prekršaj koji učini organizacija, odnosno mesna zajednica: ako vrši pokopavanje posmrtnih ostataka umrlog van groblja koje je u upotrebi (član 10); ako ne obezbedi sahranjivanje za umrla lica iz stava 2. člana 14. ovog zakona;ako ne obezbedi prenos na drugo groblje posmrtnih ostataka (član 19. stav 2). Za navedene prekršaje propisana je i kazna za odgovorno lice organizacije ili mesne zajednice novčanom kaznom od 1.000 do 50.000 dinara.
Takođe, propisano je da će se novčanom kaznom od 1.000 do 50.000 dinara kazniti za prekršaj građanin: ako vrši pokopavanje posmrtnih ostataka umrlog van groblja koje je u upotrebi (član 10), kao i ako postupi protivno odredbama člana 22. st. 1. i 2. Zakona.
Zakonom o komunalnim delatnostima ("Službeni glasnik RS", broj 88/11, 104/16, 95/18), u odredbama člana 2. stav 3. tačka 6. ovog zakona "delatnost upravljanja grobljima i sahranjivanje“ je utvrđena kao komunalna delatnost, tj. delatnost "pružanja komunalnih usluga od značaja za ostvarivanje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem". Nadalje, u članu 3. Zakona utvrđeno je da ova komunalna delatnost obuhvata: upravljanje i održavanje groblja; održavanje grobnog mesta i naplata naknade za održavanje grobnog mesta; obezbeđivanje, davanje u zakup i prodaja uređenih grobnih mesta; pokopavanje i ekshumacija posmrtnih ostataka, kremiranje i ostavljanje pepela pokojnika; održavanje objekata koji se nalaze u sklopu groblja (mrtvačnica, kapela, rozarijum, kolumbarijum, krematorijum); održavanje pasivnih grobalja i spomen-obeležja; (člana 3. stav 1. tačka 6)). Takođe, u članu 4. stav 1. Zakona propisano je da jedinica lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, pored ostalog, "uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj". Inspekcijski nadzor nad primenom ovog zakona i propisa donetih na osnovu njega vrši komunalna inspekcija.
Iz sadržine navedenih zakonskih odredbi, a posebno iz odredaba u kojima su utvrđena ovlašćenja za donošenje propisa za njegovo izvršavanje i primenu, proizlazi da su tim zakonom propisana samo "osnovna načela", odnosno osnovna pravila o sahranjivanju umrlih, dok se sva druga pitanja u ovoj oblasti uređuju propisom skupština jedinica lokalne samouprave.
Ukoliko opština nije donela Odluku o uređenju i održavanju grobalja i sahranjivanju, neophodno je da skupština opštine donese odluku kojom će bliže urediti način uređivanja i održavanja grobalja, kao i sahranjivanja, što podrazumeva i nadzor nad sprovođenjem tog propisa.
Dalje, iz navedenih zakonskih odredaba, jasno proizlazi da nije moguće, ni pod kojim uslovima, sahranjivati preminule u dvorištima porodičnih kuća, budući da Zakon o sahranjivanju i grobljima jasno propisuje da se sahranjivanje može vršiti samo na grobljima, koje je dužna obezbediti JLS.
Kada je reč o nadzoru nad sahranjivanjem za vreme pandemije upućujemo na odredbe Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti ("Službeni glasnik RS", br. 15/2016, 68 /2020, 136/2020), kojima je uređeno postupanje sa posmrtnim ostacima umrlih lica (član 56-65) i na Pravilnik o uslovima i načinu postupanja sa posmrtnim ostacima umrlog lica ("Službeni glasnik RS", br. 96/2016, 139/2020), kojim su uređeni uslovi i način opremanja, higijenska obrada, način smeštanja posmrtnih ostataka umrlog lica, kao i iskopavanja i prenošenja posmrtnih ostataka umrlog lica i obrazac sprovodnice. Inspekcijski nadzor nad primenom navedenog zakona i drugih propisa i opštih akata kojima se uređuje oblast zaštite stanovništva od zaraznih bolesti vrši ministarstvo nadležno za poslove zdravlja, preko sanitarnih inspektora (član 73). Nadzor/kontrolu nad primenom mera iz člana 46a tog zakona (lična zaštita od infekcije) vrše i komunalna inspekcija i komunalna milicija, kao poveren posao.