Questions and answers

Član 146. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajanima i jedinicama lokalne samouprave („Sl. glasnik RS“, br. 21/16, 113/17 – dr. zakon, 95/18 i 114/21) izričito navodi da službeniku kome je izrečena disciplinska kazna prestanka radnog odnosa prestaje radni odnos danom konačnosti rešenja kojim je disciplinska kazna izrečena. Članom 25. istog zakona predviđeno je da službenik ima pravo žalbe na rešenje kojim se odlučuje o njegovim pravima i dužnostima, ako žalba ovim zakonom nije izričito isključena. Dostavljanje rešenja službeniku vrši se u prostorijama organa, a ako je službenik odsutan s rada, dostavljanje se vrši poštom na adresu koju je službenik prijavio i koja se nalazi u kadrovskoj evidenciji. Ukoliko ovakvo dostavljanje nije uspelo, službeno lice sastavlja pismenu belešku. U tom slučaju rešenje se objavljuje na oglasnoj tabli organa i po isteku osam dana od dana objavljivanja smatra se dostavljenim. U skladu sa članom 171. Istog zakona propisano je da se žalba na rešenje izjavljuje u roku od 8 dana od dana dostavljanja rešenja. 

Što se tiče situacije u kojoj se zaposleni neopravdano ne pojavljuje na poslu, ukazujemo da je članom 163. stav 1. tačka 6) Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave predviđeno da službeniku prestaje radni odnos po sili zakona trećeg dana izostanka sa rada ako neopravdano izostane sa rada najmanje tri uzastopna dana. Kod primene člana 163. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave treba imati u vidu član 103. Zakona o radu ("Sl. glasnik RS", br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - odluka US, 113/2017 i 95/2018 - autentično tumačenje) koji kaže da je zaposleni dužan da, najkasnije u roku od tri dana od dana nastupanja privremene sprečenosti za rad u smislu propisa o zdravstvenom osiguranju, o tome dostavi poslodavcu potvrdu lekara koja sadrži i vreme očekivane sprečenosti za rad. U slučaju teže bolesti, umesto zaposlenog, potvrdu poslodavcu dostavljaju članovi uže porodice ili druga lica sa kojima živi u porodičnom domaćinstvu. Ako zaposleni živi sam, potvrdu je dužan da dostavi u roku od tri dana od dana prestanka razloga zbog kojih nije mogao da dostavi potvrdu. Lekar je dužan da izda potvrdu iz stava 1. ovog člana. Ako poslodavac posumnja u opravdanost razloga za odsustvovanje sa rada u smislu stava 1. ovog člana, može da podnese zahtev nadležnom zdravstvenom organu radi utvrđivanja zdravstvene sposobnosti zaposlenog, u skladu sa zakonom. Način izdavanja i sadržaj potvrde o nastupanju privremene sprečenosti za rad u smislu propisa o zdravstvenom osiguranju sporazumno propisuju ministar i ministar nadležan za zdravlje.

Dakle, u konkretnoj situaciji licu će prestati radni odnos danom konačnosti rešenja o izricanju disciplinske mere prestanak radnog odnosa, ali ukoliko se pre konačnosti tog rešenja steknu uslovi za prestanak radnog odnosa po sili zakona usled neopravdanog izostanka sa rada najmanje tri uzastopna dana, radni odnos tom licu prestaće trećeg dana izostanka sa rada.

Uredba o sredstvima za podsticanje programa ili nedostajućeg dela sredstava za finansiranje programa od javnog interesa koja realizuju udruženja („Sl. glasnik RS“, br. 16/2018) definiše postupak dodele sredstava i obavezuje korisnike sredstava, između ostalog, pre potpisivanja ugovora dostave izjavu o nepostojanju sukoba interesa, kao i interni akt o antikorupcijskoj politici.

Članom 11. stav 4. Uredbe propisano je da je korisnik sredstava dužan da pre sklapanja ugovora nadležnom organu dostavi izjavu da sredstva za realizaciju odobrenom programa nisu na drugi način već obezbeđena, kao i izjavu o nepostojanju sukoba interesa i interni akt o antikorupcijskoj politici. 

SKGO je u saradnji sa Ministarstvom za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog izradio Vodič za transparentno finansiranje udruženja i drugih organizacija civilnog društva iz budžetskih sredstava lokalnih samouprava. Vodič obuhvata brojne modele akata i potrebnih izjava neophodnih za sprovođenje konkursa, dodelu sredstava i praćenje realizacije finansiranih programa.  

Jedan od modela akata, predstavlja i Model izjave o nepostojanju sukoba interesa. Prema modelu odgovorno lice korisnik sredstava – organizacije civilnog društva daje izjavu kojom potvrđuje da u vezi sa realizacijom odobrenog programa ne postoji sukob interesa, odnosno ne postoji situacija u kojoj je nepristrasno izvršenje ugovornih obaveza bilo kog lica vezanog ugovorom ugroženo zbog prilike da to lice svojom odlukom ili drugim aktivnostima učini sebi ili sa sobom povezanim licima (članovi porodice: supružnik ili vanbračni partner, dete ili roditelj)  zaposlenom, članu udruženja, pogodnost, a na štetu javnog interesa ili drugog zajedničkog interesa sa tim licem.

S tim u vezi, svaka situacija će se ceniti u odnosu na postojanje (ne)pristrasnog izvršenja ugovorih obaveza bilo kog lica vezanog ugovorom i pogodnosti koje za sebe ili sa sobom povezanih lica (članova porodice), zaposlenim ili članu udruženja može da učini, a na štetu javnog interesa ili drugog zajedničkog interesa.

Pogledaj/Preuzmi: Vodič za transparentno finansiranje OCD iz budžetskih sredstava.pdf

U skladu sa članom 38. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 - dr. zakon) skupština opštine ima predsednika skupštine. Predsednik skupštine organizuje rad skupštine opštine, saziva i predsedava njenim sednicama i obavlja druge poslove utvrđene zakonom i statutom opštine. Predsednik skupštine, na predlog najmanje 1/3 odbornika, bira se iz reda odbornika, na vreme od četiri godine, tajnim glasanjem, većinom glasova od ukupnog broja odbornika skupštine opštine. Predsednik skupštine može biti razrešen i pre isteka vremena za koje je izabran, na isti način na koji je biran. Predsednik skupštine može biti na stalnom radu u opštini.

Dalje se u članu 39. istog zakona kaže da predsednik skupštine ima zamenika koji ga zamenjuje u slučaju njegove odsutnosti i sprečenosti da obavlja svoju dužnost. Zamenik predsednika skupštine bira se i razrešava na isti način kao i predsednik skupštine. Ako zameniku predsednika skupštine miruju prava iz radnog odnosa usled izbora na tu funkciju, zamenik predsednika skupštine može biti na stalnom radu u opštini.

Dakle, iz navedenih odredbi Zakona o lokalnoj samoupravi zaključujemo da je isključivi izbor lica koje je izabrano na funckiju zamenika predsednika skupštine da li će koristiti pravo da u opštini u kojoj je izabran bude na stalnom radu ili ne, s tim da mu moraju mirovati prava iz radnog odnosa usled izbora na tu funkciju da bi koristio pravo da bude na stalnom radu.

U članu 68a. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Sl. glasnik RS“, br. 21/16, 113/17 – dr.zakon, 95/18 i 114/21) se kaže da se pod radnim iskustvom u struci u smislu odredaba ovog zakona podrazumeva radno iskustvo na poslovima u okviru zahtevane vrste ii stepena stručne spreme, odnosno obrazovanje koje se zahteva za radno mesto čije poslove službenik obavlja. Pri tome nije od uticaja da li je radno iskustvo u struci stečeno u toku radnog odnosa, odnosno u toku volontiranja ili obavljanja poslova na osnovu ugovora o obavljanju privremenih ili povremenih poslova ili ugovora o delu, dokle god ispunjava uslove po pitanju poslova koje je obavljao po ugovoru i školske spreme u to vreme.

Dakle, poslovi koje je lice obavljalo po osnovu ugovora o delu treba da budu poslovi koji su u okviru zahtevane vrste i stepena stručne spreme, odnosno obrazovanja koje se zahteva za radno mesto čije poslove službenik obavlja.

Pravni okvir zaduživanja lokalnih vlasti definisan je sa više zakona koji na direktan ili indirektan način uređuju ovu oblast:

- Zakonom o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020, 118/2021, 138/2022 i 118/2021 - dr. zakon) definisano je da zaduživanje predstavlja ugovaranje kredita, odnosno izdavanje hartija od vrednosti, u skladu sa posebnim zakonom.

Napominjemo da bi zahtev za zaduživanje trebao biti usklađen sa zahtevom za odobrenjem deficita iz razloga što je članom 27ž propisano da fiskalni deficit lokalne vlasti može nastati samo kao rezultat javnih investicija. Fiskalni deficit lokalne vlasti je sastavni deo konsolidovanog deficita sektora države. Fiskalni deficit lokalne vlasti u određenoj godini ne može biti veći od 10% njenih prihoda u toj godini. Izvršni organ lokalne vlasti može da podnese zahtev Ministarstvu za odobrenje fiskalnog deficita iznad navedenog iznosa samo ukoliko je ono rezultat realizacije javnih investicija. Zahtev za prekoračenje se podnosi Ministarstvu najkasnije do 1. septembra tekuće godine, za narednu budžetsku godinu. Izuzetno, zahtev za prekoračenje može se podneti nakon 1. septembra tekuće godine, a najkasnije do 31. januara naredne godine, ukoliko je prekoračenje fiskalnog deficita rezultat primljenih transfernih sredstava od drugog nivoa vlasti nakon isteka roka. Zahtev za prekoračenje treba da sadrži detaljno obrazloženje opravdanosti investicija zbog kojih nastaje prekoračenje, analizu dugoročne održivosti duga lokalne vlasti, kao i druge informacije koje zahteva Ministarstvo. Ministarstvo je dužno da najkasnije do 30. septembra lokalnoj vlasti odgovori na zahtev uz odgovarajuće obrazloženje, a u slučaju da je zahtev podnet do 31. januara, ministarstvo je dužno da odgovori do 1. marta. Pri odobravanju prekoračenja Ministarstvo će voditi računa kako o opravdanosti zahteva, tako i o mogućnosti da se zahtev uklopi u planirani deficit konsolidovanog sektora države za narednu godinu. Ukoliko lokalna vlast prekorači limit za deficit u određenoj godini, bez odobrenja Ministarstva, ministar obustavlja prenos transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije, odnosno pripadajući deo poreza na zarade i poreza na dobit preduzeća u narednoj budžetskoj godini za iznos prekoračenja.

- Zakonom o javnom dugu ("Sl. glasnik RS", br. 61/2005, 107/2009, 78/2011, 68/2015, 95/2018, 91/2019 i 149/2020) uređeni su uslovi, način i postupak zaduživanja Republike Srbije, jedinica teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje, Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje i Nacionalne službe za zapošljavanje, kao i javnih preduzeća i drugih pravnih lica, čiji je osnivač Republika, davanje garancija Republike, način i postupak upravljanja javnim dugom i vođenje evidencije o javnom dugu.

Članom  33. ovog zakona propisano je da Odluku o zaduživanju lokalne vlasti donosi nadležni organ lokalne vlasti, po prethodno pribavljenoj saglasnosti Ministarstva. Zahtev za davanje saglasnosti o zaduživanju podnosi se Ministarstvu, uz obrazloženje razloga zbog kojih nastaje potreba za zaduženjem. Zahtev mora da sadrži: podatke o ostvarenim prihodima i primanjima, odnosno izvršenim rashodima i izdacima u prethodnoj godini, podatke o zaduženosti na dan podnošenja zahteva, plan i izvršenje rashoda i izdataka, kao i plan i ostvarenje prihoda i primanja u godini za koju se podnosi zahtev i podatke o dospelim, a neizmirenim obavezama na dan podnošenja zahteva. Saglasnost o zaduživanju lokalne vlasti Ministarstvo daje u roku od 30 dana od dana prijema zahteva za davanje saglasnosti. Ako Ministarstvo u navedenom roku ne odgovori na zahtev za davanje saglasnosti, smatraće se da saglasnost nije data.

Članom 36. Zakona o javnom dugu, propisane su odredbe vezane za dugoročno zaduživanje lokalne vlasti u skladu sa kojima se lokalne vlasti ne mogu dugoročno zaduživati, osim u delu zaduživanja radi finansiranja ili refinansiranja kapitalnih investicionih rashoda predviđenih u budžetu lokalne vlasti. Ovim članom su određeni limiti u pogledu ove vrste zaduživanja i to da Iznos neizmirenog dugoročnog zaduženja ne može biti veći od 50% od ukupno ostvarenih tekućih prihoda lokalnog budžeta u prethodnoj godini, a Istovremeno, iznos glavnice i kamate koji dospeva u svakoj godini po ovoj osnovi (dugoročni dug za finansiranje kapitalnih investicionih rashoda), ne može biti veći od 15% od ukupno ostvarenih tekućih prihoda budžeta lokalne vlasti u prethodnoj godini.

- Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 - dr. zakon) u članu 32.  tačka 15) propisano je da skupština opštine, donosi akt o javnom zaduživanju opštine, u skladu sa zakonom kojim se uređuje javni dug. Dalje, u članom 44. tačka 5) ovog zakona propisano je da predsednik opštine donosi pojedinačne akte za koje je ovlašćen zakonom, statutom ili odlukom skupštine. Članom 66 stav 1. propisano je da organi grada obavljaju poslove predviđene ovim zakonom za organe opštine, kao i druge poslove utvrđene zakonom i statutom grada.

- Zakonom o javnim nabavkama ("Sl. glasnik RS", br. 91/2019) u članu 12. stav 1. tačka 7) propisano je da  odredbe ovog zakona naručioci ne primenjuju na zajmove i kredite, bez obzira da li su u vezi sa prodajom, kupovinom ili prenosom hartija od vrednosti ili drugih finansijskih instrumenata. Stav 2. ovog člana predviđa da se u ovom slučaju primenjuju načela ovog zakona na način koji je primeren okolnostima konkretne nabavke.

Dakle, na osnovu svega napred navedenog, možemo zaključiti: da bi se lokalna samouprava zadužila potrebno je najpre da pribavi saglasnost nadležnog Ministarstva finansija u rokovima propisanim članom 27ž Zakona o budžetskom sistemu, odnosno najkasnije do 1. septembra tekuće godine, za narednu budžetsku godinu, a izuzetno, zahtev za prekoračenje može se podneti nakon 1. septembra tekuće godine, a najkasnije do 31. januara naredne godine, ukoliko je prekoračenje fiskalnog deficita rezultat primljenih transfernih sredstava od drugog nivoa vlasti nakon isteka roka.

Po pribavljenoj saglasnosti od strane Ministarstva skupština jedinice lokalne samouprave kao nadležni organ, donosi Odluku o kreditnom zaduživanju u skladu sa članom 33. Zakona o javnom dugu. Odlukom o zaduživanju određuje se iznos i namena kreditnog zaduženja, način izbora poslovne banke, određuju se rokovi i uslovi otplate kredita. U skladu sa članom 44. tačka 5) I članom 66. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, ovom odlukom se može ovlastiti predsednik opštine/gradonačelnik da obrazuje Komisiju koja će razmatrati ponude banaka i izvršiti izbor najpovoljnije kao da u ime lokalne samouprave zaključi ugovor o kreditu sa poslovnom bankom koja ponudi najpovoljnije uslove kreditiranja.

Na osnovu odluke o zaduživanju lokalne samouprave, donosi se odluka o rebalansu budžeta kojom se planiraju kapitalni investicioni radovi (kapitalni projekti) koji će se finansirati iz kreditnog zaduživanja (član 36. Zakona o budžetskom sistemu). Rebalans budžeta se može usvojiti i na istoj sednici skupštine, a nakon usvajanja odluke o zaduživanju.

Obzirom da u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama (član 12. stav 1. tačka 7), odredbe ovog zakona naručioci ne primenjuju na kredite, a kako bi se primenila načela ovog zakona na način koji je primeren okolnostima konkretne nabavke, izbor poslovne banke koja daje najpovoljnije uslove kreditiranja može se izvršiti putem javnog poziva, odnosno prikupljanjem ponuda.

Pošto se Odlukom o javnom zaduživanju lokalne samouprave određuje da Komisiju za izbor najpovoljnije ponude obrazuje predsednik opštine/gradonačelnik i istom odlukom mu se da ovlašćenje za zaključenje ugovora, nije potrebno da izbor poslovne banke prođe skupštinsku proceduru u smislu donošenja odluke o izboru banke sa kojom će se zaključiti ugovor o kreditu.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016, 95/2018 - autentično tumačenje i 2/2023 - odluka US) određen je pojam troškova postupka, tako što je u članu 84. propisano da su troškovi postupka izdaci za takse, lični troškovi stranke (troškovi dolaska i gubitka vremena i zarade), neophodni i opravdani troškovi zastupanja stranke i troškovi usmene rasprave i izvođenja dokaza (stvarni troškovi svedoka i stvarni troškovi i nagrade veštaka, tumača, prevodilaca i privremenih zastupnika, troškovi uviđaja i sl.), kao i posebni izdaci u gotovom novcu organa koji vodi postupak (putni troškovi službenih lica, oglasi i sl.).

Zakon pravi razliku između redovnih troškova i posebnih troškova i propisuje da redovne troškove postupka snosi organ, a obaveza snošenja posebnih troškova zavisi od toga po čijem zahtevu je postupak pokrenut i kako je okončan. Zakon, između ostalog, propisuje da organ snosi troškove postupka koji je pokrenut po službenoj dužnosti i povoljno okončan po stranku, ako zakonom nije drukčije predviđeno, kao i da ako žalba bude odbačena ili odbijena ili žalilac odustane od žalbe, troškove drugostepenog postupka snosi žalilac, a da ako žalba bude usvojena, troškove drugostepenog postupka snosi organ koji je odlučivao u prvom stepenu.

Da bi stranka ostvarila svoje pravo na naknadu troškova postupka, mora prvo blagovremeno podneti zahtev za naknadu troškova, u kom tačno navodi na koje troškove se zahtev odnosi i koji je iznos učinjenih troškova.

Stranka zahtev za naknadu troškova može da podnese do okončanja postupka, a to znači do donošenja prvostepenog rešenja, protiv koga nije izjavljena žalba, ili do donošenja drugostepenog rešenja. Ukoliko je drugostepenim rešenjem poništeno prvostepeno rešenje i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak, tj. drugostepeni organ nije sam rešio upravnu stvar, sve se smatra jednim postupkom i stranka opet može podneti zahtev za naknadu troškova do donošenja prvostepenog rešenja, protiv koga nije izjavljena žalba, ili do donošenja drugostepenog rešenja, a ukupni troškovi se obračunavaju u odnosu na ceo postupak, do donošenja rešenja kojim se okončava postupak.

O troškovima postupka odlučuje prvostepeni organ rešenjem kojim odlučuje o upravnoj stvari, drugostepeni organ, ako sam reši upravnu stvar, u kom slučaju odlučuje i o troškovima prvostepenog i drugostepenog postupka, a ukoliko prvostepeno rešenje bude poništeno i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak, odluku o troškovima celog postupka, rešenjem kojim odlučuje o upravnoj stvari, donosi prvostepeni organ.

Organ koji odlučuje o podnetom zahtevu nije dužan da prizna sve troškove. U svakom konkretnom slučaju se ceni da li su učinjeni troškovi bili stvarni, opravdani i neohodni i u zavisnosti od toga donosi odluku o njihovom priznavanju.

Izuzetno, odluka o troškovima postupka se može doneti i dopunskim rešenjem, u skladu sa odredbama člana 139. stav 2. Zakon o opštem upravnom postupku, kojim je propisano da kad rešenjem nije odlučeno o svim pitanjima organ može, na zahtev stranke ili po službenoj dužnosti, doneti rešenje o pitanjima o kojima nije odlučeno (dopunsko rešenje). U tom slučaju je važno da u dispozitivu rešenja kojim se odlučuje o glavnoj stvari bude napomenuto da pitanje troškova postupka nije sazrelo da o njemu bude odlučeno u tom trenutku, te da će se o njima odlučiti dopunskim rešenjem. Ovo, naravno, mora biti i posebno obrazloženo.

Članom 79. Zakonom o radu (“Sl. glasnik RS”, br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - odluka US, 113/2017 i 95/2018 - autentično tumačenje) predviđeno je da zaposlenom miruju prava i obaveze koje se stiču na radu i po osnovu rada, osim prava i obaveza za koje je zakonom, opštim aktom, odnosno ugovorom o radu drukčije određeno, ako odsustvuje sa rada zbog:

1) odlaska na odsluženje, odnosno dosluženje vojnog roka; 2) upućivanja na rad u inostranstvo od strane poslodavca ili u okviru međunarodno-tehničke ili prosvetno-kulturne saradnje, u diplomatska, konzularna i druga predstavništva; 3) privremenog upućivanja na rad kod drugog poslodavca u smislu člana 174. ovog zakona; 4) izbora, odnosno imenovanja na funkciju u državnom organu, sindikatu, političkoj organizaciji ili drugu javnu funkciju čije vršenje zahteva da privremeno prestane da radi kod poslodavca; 5) izdržavanja kazne zatvora, odnosno izrečene mere bezbednosti, vaspitne ili zaštitne mere, u trajanju do šest meseci. Zaposleni kome miruju prava i obaveze iz stava 1. ovog člana ima pravo da se u roku od 15 dana od dana odsluženja, odnosno dosluženja vojnog roka, prestanka rada u inostranstvu, odnosno kod drugog poslodavca, prestanka funkcije, povratka sa izdržavanja kazne zatvora, odnosno mere bezbednosti, vaspitne ili zaštitne mere - vrati na rad kod poslodavca. Prava iz st. 1. i 2. ovog člana ima i bračni drug zaposlenog koji je upućen na rad u inostranstvo u okviru međunarodno-tehničke ili prosvetno-kulturne saradnje, u diplomatska, konzularna i druga predstavništva.

Članom 70. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama (“Sl. glasnik RS”, br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 114/2021, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - dr. zakon, 157/2020 - dr. zakon, 123/2021 - dr. zakon i 141/2021) predviđeno je da se radni odnos može zasnovati i za vreme čije trajanje je unapred određeno (radni odnos na određeno vreme): 1) radi zamene odsutnog zaposlenog do njegovog povratka; 2) zbog privremeno povećanog obima posla, koji postojeći broj zaposlenih ne može da izvrši, najduže na šest meseci u toku jedne kalendarske godine; 3) na radnim mestima u kabinetu izabranog lica u organu autonomne pokrajine, najduže dok traje dužnost tog izabranog lica; 4) na radnim mestima u kabinetu gradonačelnika grada Beograda, predsednika Skupštine grada Beograda, najduže dok traje dužnost tih lica; 5) na radnim mestima u kabinetu gradonačelnika, predsednika opštine ili predsednika gradske opštine, najduže dok traje dužnost tih izabranih lica (pomoćnici gradonačelnika, odnosno predsednika opštine kao i druga lica koja zasnivaju radni odnos na radnim mestima u kabinetu); 6) radi učešća u pripremi ili realizaciji određenog projekta, najduže do završetka projekta; 7) radi obuke pripravnika, za vreme trajanja pripravničkog staža; 8) radi zamene službenika koji je postavljen za vršioca dužnosti, dok traje njegova dužnost; 9) radi zamene službenika kome miruje radni odnos zbog obavljanja pripravničkog staža. Radni odnos na određeno vreme zasniva se bez оbaveze sprovođenja internog ili javnog konkursa, izuzev radnog odnosa na određeno vreme radi obuke pripravnika koji se zasniva nakon sprovedenog javnog konkursa, u skladu sa ovim zakonom i ako je potreba zapošljavanja prikazana u kadrovskom planu. Radni odnos na određeno vreme ne može da preraste u radni odnos na neodređeno vreme, izuzev pripravniku, kad položi državni stručni ispit.

Imajući u vidu sve navedeno i s obzirom da je trajanje rada na određeno vreme unapred određeno sa razlogom zapošljavanja lica na određeno vreme, smatramo da nema osnova da se takvom licu utvrdi pravo na mirovanje radnog odnosa, naročito imajući u vidu da je period na koji se lice bira, imenuje ili postavlja na funkciju najčešće duži od perioda na koji je zasnovan radni odnos na određeno vreme.

Ovde je u pitanju pravna situacija koju ni Zakon o lokalnoj samoupravi ni Zakon o lokalnim izborima ne prepoznaje.

Naime, u skladu sa članom 32. stav 1. tačka 12) i članom 45. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, članove opštinskog veća bira skupština opštine.

Činjenica je, takođe, da u skladu sa članom 45. stav 7. članovi opštinskog veća koje bira skupština ne mogu istovremeno da budu i odbornici, te je stavom 8. istog člana propisano da odborniku koji bude izabran za člana opštinskog veća prestaje odbornički mandat.

Obrnuta situacija, međutim, nije uređena, odnosno predviđena!

Pomoć u rešavanju ove situacije mogao bi da pruži član 30. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi, kojim je propisano da „danom potvrđivanja odborničkog mandata licima koje je imenovala, odnosno postavila skupština jedinice lokalne samouprave, prestaje funkcija na koju su imenovani, odnosno postavljeni“. Ova odredba, dakle, poznaje imenovana i postavljena, ali ne i izabrana lica, što su članovi opštinskog veća.

Opštinska izborna komisija, koja, kao što ste naveli u pitanju, nema zvaničnih saznanja o tome da je neki kandidat za odbornika izabran, imenovan ili postavljen na neku funkciju od strane skupštine opštine, svakako mora da ispuni svoju zakonsku dužnost i dodeli odbornički mandat radi popune upražnjenog odborničkog mesta prvom sledećem kandidatu sa iste izborne liste pod uslovima i na način propisan čl. 72. i 73. Zakona o lokalnim izborima.

Skupština opštine, dalje, mora da takođe postupi po Zakonu o lokalnim izborima i donese odluku o potvrđivanju mandata novom odborniku, jer zakon ne daje pravni osnov skupštini opštine da ne potvrdi mandat koji je dodelila opštinska izborna komisija.

Ostaje, dakle, pitanje da li takva odluka skupštine opštine proizvodi bilo kakvo automatsko dejstvo u smislu citirane odredne člana 30. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi, koja, da ponovimo, ne prepoznaje izabrana lica.

U ovakvoj pravnoj situaciji, mišljenja smo da treba ciljno tumačiti odredbu člana 30. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi i zaključiti da, iako ne navodi izabrana lica, primenu te odredbe treba proširiti i na ta lica. Ovo iz razloga što smisao odnosno logika ovakve odredbe polazi od toga da odbornik osim te ne može da vrši nijednu drugu javnu funkciju u toj opštini, npr. da istovremeno bude i direktor lokalnog javnog preduzeća, pa samim tim , ne bi smeo da vrši ni funkciju člana opštinskog veća.

Shodno navedenom, mišljenja smo da bi skupština opštine trebalo da, po donošenju odluke o potvrđivanju odborničkog mandata, konstatuje prestanak funkcije člana opštinskog veća usled stupanja na odborničku funkciju. Potom, ostaje mogućnost da taj novi odbornik odmah podnese ostavku na odborničku funkciju i bude ponovo izabran za člana opštinskog veća, na predlog predsednika opštine.

U vezi pouke o pravnom leku u aktu o prestanku funkcije, primenjuju se opšti propisi o radu. Članom 195. Zakona o radu je propisano da protiv rešenja kojim je povređeno pravo zaposlenog ili kad je zaposleni saznao za povredu prava, zaposleni, odnosno predstavnik sindikata čiji je zaposleni član ako ga zaposleni ovlasti, može da pokrene spor pred nadležnim sudom. Rok za pokretanje spora jeste 60 dana od dana dostavljanja rešenja, odnosno saznanja za povredu prava. Dakle, pouka o pravnom leku treba da glasi da lice ima pravo da u roku od 60 dana od dana dostavljanja rešenja pokrene radni spor pred nadležnim sudom.

U skladu sa članom 13. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Službeni glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 i 114/2021) funkcioneru autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave funkcija prestaje u slučaju: 1) isteka vremena na koje je izabran, imenovan ili postavljen; 2) podnošenja ostavke; 3) razrešenja, kao i u drugim slučajevima utvrđenim zakonom i drugim propisima kojima se uređuje prestanak funkcije, odnosno radnog odnosa.

Članom 14. istog zakona je dalje predviđeno da funkcioner po prestanku funkcije ima pravo na naknadu plate u trajanju od tri meseca, u visini plate koju je imao u vreme prestanka funkcije. Pravo na naknadu plate može se izuzetno produžiti do tri meseca ukoliko u tom vremenu funkcioner stiče pravo na penziju. Ovo pravo prestaje pre isteka roka zasnivanjem radnog odnosa ili sticanjem prava na penziju prema propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju. Funkcioner pravo na naknadu plate ostvaruje kod poslodavca kod koga je ostvarivao prava po osnovu radnog odnosa u trenutku prestanka funkcije, i to pravo mu, po zahtevu, utvrđuje nadležni organ, odnosno radno telo iz člana 4. Zakona o zaposlenima u AP i JLS. Zahtev za naknadu plate funkcioner može uputiti najkasnije u roku od 15 dana od dana prestanka funkcije, s tim što pravo iz stava 3. ovog člana ostvaruje počev od narednog dana od dana prestanka funkcije. Funkcioneru prestaje radni odnos prestankom funkcije, odnosno danom prestanka obaveze vršenja dužnosti, odnosno nakon proteka roka za funkcionere koji ostvaruju pravo na naknadu plate po prestanku funkcije.

Dakle, zakon nije posebno uredio status lica u periodu od 15 dana u kome može da se opredeli za naknadu plate nakon prestanka funkcije. Jedna od mogućnosti može biti da licu prestane radni odnos i da se odjavi sa obaveznog socijalnog osiguranja do podnošenja zahteva za naknadu plate, pa da se naknadno ponovo prijavi, a druga mogućnost može biti da lice ostane u radnom odnosu i bude prijavljeno na obavezno socijalno osiguranje te da se odjavi sa danom prestanka funkcije po isteku roka za podnošenje zahteva za naknadu plate, ukoliko zahtev ne podnese. Jasno je da u situaciji u kojoj se rok od 15 dana proteže u dva meseca, odnosno dva obračunska perioda za plate, da je bolja opcija prva mogućnosti.

Zakon o lokalnoj samoupravi ne propisuje obavezu skupštine opštine odnosno grada da odlučuje o podnetoj ostavci predsednika opštine, samim tim ni zamenika predsednika opštine.

U tom smislu ukazujemo na to da je npr. članom 49. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi propisano da se o predlogu za razrešenje predsednika opštine mora raspravljati i odlučivati u roku od 15 dana od dana dostavljanja predloga predsedniku skupštine. Dakle, razrešenje predsednika opštine, kao i zamenika predsednika opštine podrazumeva odlučivanje.

S druge strane, članom 50. st. 4. i 5. istog zakona propisano je da o podnetoj ostavci predsednika opštine, zamenika predsednika opštine ili člana opštinskog veća, predsednik skupštine opštine obaveštava odbornike na početku prve naredne sednice skupštine opštine, te da predsednik opštine, zamenik predsednika opštine ili član opštinskog veća koji su razrešeni ili su podneli ostavku, ostaju na dužnosti i vrše tekuće poslove, do izbora novog predsednika opštine, zamenika predsednika opštine ili člana opštinskog veća.

Osim toga, kao razlog za raspuštanje skupštine opštine, članom 85. tačka 2) Zakona o lokalnoj samoupravi propisano je „ako ne izabere predsednika opštine i opštinsko veće u roku od mesec dana od dana konstituisanja skupštine jedinice lokalne samouprave ili od dana njihovog razrešenja, odnosno podnošenja ostavke.

Dakle, Zakon o lokalnoj samoupravi prepoznaje određene pravne posledice koje vezuje za samo podnošenje ostavke, a ne za donošenje odluke skupštine opštine o podnetoj ostavci.

U navedenom smislu, mišljenja smo da se o podnetoj ostavci ne odlučuje, odnosno ne donosi bilo kakva odluka, već se ta ostavka samo konstatuje na sednici skupštine opštine u skladu sa obaveštenjem predsednika skupštine opštine iz člana 50. stav 4. Zakona o lokalnoj samoupravi, nakon čega bi trebalo da se pristupi izboru novog zamenika predsednika opštine.

U skladu sa svim navedenim, odgovor na postavljeno pitanje je da skupština opštine ne može da ne prihvati ostavku zamenika predsednika opštine, jer se o tom pitanju, prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, uopšte ne odlučuje, tako se ni ne može postaviti pitanje prihvatanja ili neprihvatanja podnete ostavke.

Članom 79. Zakona o radu (sl.) predviđeno je da zaposlenom miruju prava i obaveze koje se stiču na radu i po osnovu rada, osim prava i obaveza za koje je zakonom, opštim aktom, odnosno ugovorom o radu drukčije određeno, ako odsustvuje sa rada zbog: 1) odlaska na odsluženje, odnosno dosluženje vojnog roka; 2) upućivanja na rad u inostranstvo od strane poslodavca ili u okviru međunarodno-tehničke ili prosvetno-kulturne saradnje, u diplomatska, konzularna i druga predstavništva; 3) privremenog upućivanja na rad kod drugog poslodavca u smislu člana 174. ovog zakona; 4) izbora, odnosno imenovanja na funkciju u državnom organu, sindikatu, političkoj organizaciji ili drugu javnu funkciju čije vršenje zahteva da privremeno prestane da radi kod poslodavca; 5) izdržavanja kazne zatvora, odnosno izrečene mere bezbednosti, vaspitne ili zaštitne mere, u trajanju do šest meseci. Zaposleni kome miruju prava i obaveze iz stava 1. ovog člana ima pravo da se u roku od 15 dana od dana odsluženja, odnosno dosluženja vojnog roka, prestanka rada u inostranstvu, odnosno kod drugog poslodavca, prestanka funkcije, povratka sa izdržavanja kazne zatvora, odnosno mere bezbednosti, vaspitne ili zaštitne mere - vrati na rad kod poslodavca. Navedena prava ima i bračni drug zaposlenog koji je upućen na rad u inostranstvo u okviru međunarodno-tehničke ili prosvetno-kulturne saradnje, u diplomatska, konzularna i druga predstavništva.

Članom 168. Zakona o zaposlenima u AP i JLS samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - dr. zakon i 114/2021) predviđeno je da se u slučaju donošenja novog pravilnika svi službenici raspoređuju na odgovarajuća radna mesta.

Ako novim pravilnikom neka radna mesta budu ukinuta ili broj službenika smanjen, prekobrojni službenici raspoređuju se na druga odgovarajuća radna mesta, a prednost imaju oni sa boljim ocenama u poslednja tri uzastopna ocenjivanja. U slučaju promene pravilnika, ako neka radna mesta budu ukinuta ili broj službenika smanjen, prekobrojni službenici premeštaju se na druga odgovarajuća radna mesta, a prednost imaju oni sa boljim ocenama u poslednja tri uzastopna ocenjivanja. Ako odgovarajuće radno mesto ne postoji, u slučaju donošenja novog, odnosno promene pravilnika, prekobrojni službenik može, uz svoju saglasnost, biti raspoređen, odnosno premešten na niže radno mesto koje odgovara njegovoj vrsti i nivou obrazovanja i za koje ispunjava ostale uslove za rad, a ako ni takvo radno mesto ne postoji, postaje neraspoređen. Ako se službenik iz stava 4. ovog člana ne saglasi sa raspoređivanjem, odnosno premeštajem rukovodilac donosi rešenje o prestanku radnog odnosa. Službeniku prestaje radni odnos danom konačnosti rešenja o prestanku radnog odnosa. Žalba ne odlaže izvršenje rešenja o raspoređivanju, odnosno premeštaju i rešenja kojim se utvrđuje da je službenik neraspoređen. U slučaju donošenja novog, odnosno izmene pravilnika, službenik može biti raspoređen, odnosno premešten na radno mesto u neposredno višem zvanju ako ispunjava uslove za napredovanje iz člana 133e ovog zakona i druge uslove za rad na tom radnom mestu. U postupku pripreme pravilnika, poslodavac pribavlja mišljenje reprezentativnog sindikata. U slučaju donošenja novog pravilnika ili njegove izmene, a pre raspoređivanja ili premeštaja službenika na odgovarajuća radna mesta, može se sprovesti prethodna provera stručne osposobljenosti, znanja i veština.

S obzirom da se mirovanje radnog odnosa ne vezuje se za određeno radno mesto na kome je zaposleni radio do odlaska na funkciju, već se odnosi na radni odnos kod poslodavca, s toga po povratku na rad kod poslodavca zaposleni može biti raspoređen na bilo koje radno mesto za koje ispunjava uslove rada. Prema tome, smatramo da se kod izmene akta o sistematizaciji radnih mesta ili donošenja novog akta rešenje o raspoređivanju ne donosi za lica kojima miruje radni odnos u tom organu.