Questions and answers
On this page, SKGO publishes answers from the SKGO Expert Service to questions received from local administrations about the functioning of local self-government and the responsibilities of cities and municipalities.
S obzirom na to da, je Zakon o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru prestao da se primenjuje, a bio je osnov za donošenje i primenu Uredbe o internom konkursu, koji su načini da zaposleni kod korisnika budžetskih sredstava zasnuju radni odnos u organima JLS, i obrnuto?
S obzirom da je Zakon o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru („Sl. glasnik RS“, br. 68/15, 81/16-odluka US, 95/18) prestao da se primenjuje 31. decembra 2019. godine prestali su da važe i podzakonski akti doneti na osnovu Zakona, odnosno Uredba o internom konkursu („Sl. glasnik RS“, br. 17/16).
S obzirom na navedeno od 1. januara 2020. godine, više nije moguće sprovoditi interni konkurs za organizacione oblike u sistemu lokalne samouprave koji su bili utvrđeni članom 2. stav 5. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru, u skladu sa Uredbom o internom konkursu.
Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 21/16, 113/17 i 95/18) je propisan način popunjavanja radnih mesta u organima jedinice lokalne samouprave i to trajnim premeštajem, sprovođenjem internog konkursa, preuzimanjem službenika ili zasnivanjem radnog odnosa nakon sprovedenog javnog konkursa. Prema čl. 82. i 84. Zakona, interni konkurs se sprovodi ako se radno mesto ne popuni premeštajem službenika, na kome mogu da učestvuju službenici zaposleni na neodređeno vreme u svim organima, službama i organizacijama iz člana 1. st. 1. i 2. Zakona, kod poslodavca koji oglašava interni konkurs i koji imaju isto zvanje ili ispunjavaju uslove za napredovanje u zvanje u koje je razvrstano radno mesto koje se popunjava. U slučaju neuspeha internog konkursa prema članu 91. stav 1. i 2. Zakona, organ, služba ili organizacija iz člana 1. st. 1. i 2. Zakona, može preuzeti od drugog poslodavca iz člana 4. ovog zakona, odnosno iz državnog organa, bez konkursa, službenika koji je u radnom odnosu na neodređeno vreme. Preuzimanje službenika vrši se na osnovu sporazuma o preuzimanju uz saglasnost službenika koji se preuzima. Prema tome, Zakonom je propisano da se službenik može preuzeti od drugog poslodavca iz člana 4. Zakona kojim je definisano da je poslodavac funkcionera, službenika i nameštenika u autonomnoj pokrajini je autonomna pokrajina, odnosno poslodavac funkcionera, službenika i nameštenika u jedinicama lokalne samouprave je jedinica lokalne samouprave, kao i iz državnog organa.
U slučaju neuspeha internog konkursa, a poslodavac ne izvrši preuzimanje drugog službenika iz organa jedinice lokalne samouprave, autonomne pokrajine ili državnog organa, u skladu sa članom 82. stav 4. Zakona, obavezno se sprovodi javni konkurs.
Imajući u vidu navedene odredbe Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, zaposleni kod drugih poslodavaca mogu da se prijave na objavljeni javni konkurs za popunjavanje radnih mesta u organu JLS i ukoliko budu izabrani nakon sprovedenog javnog konkursa mogu da zasnuju radni odnos u organu JLS u skladu sa Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave.
S tim u vezi, potrebno je da ukažemo da je novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje regulisano članom 27e st. 34-38. Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“ br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 - ispr., 108/13, 142/14, 68/15 - dr. zakon, 103/15, 99/16, 113/17, 95/18, 31/19 i 72/19) i Uredbom o postupku za pribavljanje saglasnosti za novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje kod korisnika javnih sredstava („Službeni glasnik RS“, br. 113/13, 21/14, 66/14, 118/14, 22/15, 59/15 i 62/19). Davanje saglasnosti za zasnivanje radnog odnosa regulisano je članom 3. stav 1. Uredbe, a u skladu sa članom 7. Uredbe, zaključak o davanju saglasnosti za popunjavanje slobodnog odnosno upražnjenog radnog mesta donosi Komisija za davanje saglasnosti za novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje ("Službeni glasnik RS", broj 113/13).
Donet je Pravilnik o organizaciji i sistematizaciji i pri tom nije ispoštovano ograničenje u smislu zvanja, već je više od 20% radnih mesta sistematizovano u zvanje samostalni savetnik, i na osnovu Pravilnika su doneta i rešenja o raspoređivanju. Nakon nalaza Upravnog inspektora, donet je novi Pravilnik, kojim je usaglašen sa Zakonom i Uredbom, te su doneta i nova rešenja o raspoređivanju, pri čemu su zaposleni koji su prema starom Pravilniku bili raspoređeni na radna mesta u zvanju samostalni savetnik, sada raspoređeni na radna mesta istog naziva, ali u zvanju savetnik. Da li je u toj situacji potrebno primeniti član 168. Zakona o zaposlenima u AP i JLS, u smislu traženja saglasnosti službenika radi raspoređivanja na radno mesto sa nižim zvanjem? Da li se ti službenici smatraju prekobrojnim, odnosno da li se radna mesta u kojima je promenjeno zvanje sa "samostalni savetnik" na "savetnik", smatraju ukinutim radnim mestima?
Članom 168. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave je propisano: “U slučaju donošenja novog pravilnika, svi službenici raspoređuju se na odgovarajuća radna mesta u istom zvanju.
Ako novim pravilnikom neka radna mesta budu ukinuta ili broj službenika smanjen, prekobrojni službenici raspoređuju se na druga odgovarajuća radna mesta u istom zvanju, a prednost imaju oni sa boljim ocenama u poslednja tri uzastopna ocenjivanja.
U slučaju promene pravilnika, ako neka radna mesta budu ukinuta ili broj službenika smanjen, prekobrojni službenici premeštaju se na druga odgovarajuća radna mesta u istom zvanju, a prednost imaju oni sa boljim ocenama u poslednja tri uzastopna ocenjivanja.
Ako odgovarajuće radno mesto ne postoji, u slučaju donošenja novog, odnosno promene pravilnika, prekobrojni službenik može, uz svoju saglasnost, biti raspoređen, odnosno premešten na niže radno mesto koje odgovara njegovoj vrsti i stepenu stručne spreme, odnosno obrazovanja, a ako takvo radno mesto ne postoji, postaje neraspoređen.
Ako se službenik iz stava 4. ovog člana ne saglasi sa raspoređivanjem, odnosno premeštajem rukovodilac donosi rešenje o prestanku radnog odnosa.
Službeniku prestaje radni odnos danom konačnosti rešenja o prestanku radnog odnosa.
Žalba ne odlaže izvršenje rešenja o raspoređivanju, odnosno premeštaju i rešenja kojim se utvrđuje da je službenik neraspoređen.
U slučaju donošenja novog, odnosno izmene pravilnika, službenik može biti raspoređen, odnosno premešten na radno mesto u neposredno višem zvanju ako ispunjava uslove za napredovanje iz člana 133e ovog zakona i druge uslove za rad na tom radnom mestu.
U postupku pripreme pravilnika, poslodavac pribavlja mišljenje reprezentativnog sindikata.
U slučaju donošenja novog pravilnika ili njegove izmene, a pre raspoređivanja ili premeštaja službenika na odgovarajuća radna mesta, može se sprovesti prethodna provera stručne osposobljenosti, znanja i veština."
Dakle, s obzirom da je donet novi pravilnik o organizaciji i sistematizaciji i da nije bilo moguće rasporediti sve službenike na odgovarajuća radna mesta, primeniće se navedena pravila iz člana 168. zakona. U skladu sa tim, službenici koji su ranije imali utvrđeno zvanje samostalni savetnik, a nakon donošenja novog pravilnika nije bilo moguće rasporediti ih na radna mesta u tom zvanju, smatraju se prekobrojnim i kao što smo naveli primeniće se pravila iz člana 168. zakona.
Da li prilikom donošenja opštinskih Odluka o komunalnim delatnostima pored zakona kao osnova za donošenje istih u pravnom osnovu treba da stoji i odredba uredbe koja se odnosi na tu materiju (donete su odluke o komunalnim delatnostima koje sadrže i odredbe uredbe koja reguliše komunalnu delatnost, ali nije sadržana u pravnom osnovu)?
Po pravilu Preambula treba da sadrži pravni osnov za donošenje propisa, naziv organa koji propis donosi i datum održavanja sednice na kojoj je propis donet. Ona najpre sadrži materijalno pravni osnov tj. odredbu višeg propisa koji sadrži uređivanje određene materije, a zatim formalni pravni osnov za donošenje propisa odnosno propis koji određuje nadležnost organa za donošenje konkretnog propisa. Ukoliko se navodi više propisa, oni se navode prema pravnoj snazi, dakle najpre odredbe zakona, a zatim statuta.
U konkretnom slučaju, treba navesti prvo odredbu Zakona o komunalnim delatnostima, zatim Zakona o lokalnoj samoupravi i na kraju odredbu Statuta.
Mišljenja smo da odredbe Uredbe ne treba navoditi u Preambuli. Odredbe Uredbe se stavljaju u Preambulu samo ako ima neko bliže ovlašćenje za propisivanje, dok je u svim drugim slučajevima suvišno.
Da li službenik koji radi na određeno vreme može biti rukovodilac Odeljenja?
Članom 70. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave je propisano: “Radni odnos može se zasnovati i za vreme čije trajanje je unapred određeno (radni odnos na određeno vreme):
1) radi zamene odsutnog zaposlenog do njegovog povratka;
2) zbog privremeno povećanog obima posla, koji postojeći broj zaposlenih ne može da izvrši, najduže na šest meseci u toku jedne kalendarske godine;
3) na radnim mestima u kabinetu izabranog lica u organu autonomne pokrajine, najduže dok traje dužnost tog izabranog lica;
4) na radnim mestima u kabinetu gradonačelnika grada Beograda, predsednika Skupštine grada Beograda, najduže dok traje dužnost tih lica;
5) na radnim mestima u kabinetu gradonačelnika, predsednika opštine ili predsednika gradske opštine, najduže dok traje dužnost tih izabranih lica (pomoćnici gradonačelnika, odnosno predsednika opštine kao i druga lica koja zasnivaju radni odnos na radnim mestima u kabinetu);
6) radi učešća u pripremi ili realizaciji određenog projekta, najduže do završetka projekta;
7) radi obuke pripravnika, za vreme trajanja pripravničkog staža;
8) radi zamene službenika koji je postavljen za vršioca dužnosti, dok traje njegova dužnost;
9) radi zamene službenika kome miruje radni odnos zbog obavljanja pripravničkog staža.
Radni odnos na određeno vreme zasniva se bez obaveze sprovođenja internog ili javnog konkursa, izuzev radnog odnosa na određeno vreme radi obuke pripravnika koji se zasniva nakon sprovedenog javnog konkursa, u skladu sa ovim zakonom i ako je potreba zapošljavanja prikazana u kadrovskom planu.
Radni odnos na određeno vreme ne može da preraste u radni odnos na neodređeno vreme, izuzev pripravniku, kad položi državni stručni ispit”.
Dakle, sem razloga zbog kojih može da se zasnuje radni odnos na određeno vreme, zakon nije postavio ograničenja na kojim radnim mestima se to može učiniti.
Da li službenik može da obavlja poslove zamenika matičara u opštini u kojoj nema matičara, koga on menja, a da službenik na položaju čuva sebi mesto matičara?
Zakonom o matičnim knjigama („Sl. glasnik RS, br. 20/09, 145/14 i 47/18) i to članom 5. je propisano: „Matične knjige vodi matičar. Matičar ima zamenika“.
Članom 10. istog Zakona je predviđeno: „Za jedno matično područje određuje se jedan matičar i jedan ili više zamenika matičara“.
Članom 11. Zakona o matičnim knjigama je propisano sledeće: „Matičar, odnosno zamenik matičara (u daljem tekstu: matičar) može biti lice koje ima stečeno visoko obrazovanje na osnovnim akademskim studijama u obimu od najmanje 180 ESPB bodova, osnovnim strukovnim studijama, odnosno na studijama u trajanju do tri godine, položen poseban stručni ispit za matičara i ovlašćenje za obavljanje poslova matičara“.
Najzad, članom 14. je propisano: Ako su i matičar i njegov zamenik privremeno sprečeni da obavljaju poslove, Ministar na predlog funkcionera koji rukovodi organom iz člana 6. st. 2. i 4. ovog zakona ovlašćuje zaposlenog u tom organu koji će privremeno obavljati poslove matičara.
Zaposleni iz stava 1. ovog člana može biti lice koje ispunjava uslove iz člana 11. ovog zakona.
Sve navedene zakonske odredbe ukazuju na zaključak da u slučaju odsustva matičara poslove u skladu sa Zakonom o matičnim knjigama može da izvršava zamenik, a u slučaju da su i matičar i njegov zamenik privremeno sprečeni da obavljaju poslove, te poslove privremeno može obavljati ovlašćeno zaposleno lice u tom organu ukoliko ispunjava uslove iz člana 11. navedenog Zakona.
U javnoj ustanovi kulture je izvršena sistematizacija (usklađivanje sa novom uredbom o katalogu radnih mesta). Jedan od radnika ima mirovanje radnog odnosa po osnovu postavljenja na funkciju. Da li radnik koji ima mirovanje radnog odnosa može da potpiše ponuđeni aneks ugovora o radu, ili mora da se sačeka do njegovog povratka? Radnika kome miruju prava i obaveze menja drugi radnik, da li njemu da se ponudi novi aneks ugovora o radu, ili je to nemoguće jer je on na zameni umesto radnika kome miruju prava i obaveze, pa shodno tome ni radnik na zameni ne može da potpiše novi aneks ugovora o radu ako to ne učini radnik koga on menja?
Članom 79. stav 1. tačka 4) Zakona o radu predviđeno je da zaposlenom miruju prava i obaveze koje se stiču na radu i po osnovu rada, osim prava i obaveza za koje je zakonom, opštim aktom, odnosno ugovorom o radu drugačije određeno, ako odsustvuje sa rada zbog izbora, odnosno imenovanja na funkciju u državnom organu, sindikatu, političkoj organizaciji ili drugu javnu funkciju čije vršenje zahteva da privremeno prestane da radi kod poslodavca.
Za vreme mirovanja radni odnos traje, ali prava i obaveze iz radnog odnosa se ne ostvaruju sve dok ne prestanu razlozi za mirovanje. U tom smislu, poslodavac zaposlenom može ponuditi aneks ugovora tek nakon što se zaposleni vrati kod poslodavca kod koga su mu mirovala prava iz radnog odnosa.
Što se zaposlenog koji obavlja poslove na određeno vreme tiče, njemu se može odmah ponuditi aneks ugovora o radu.
Ako službenik bude privremeno premešten,“pri čemu zadržava sva prava na svom radnom mestu“, da li to podrazumeva da će službenik u tom periodu obavljati poslove na koje je privremeno premešten, ali i poslove svog „prvobitnog“ radnog mesta, na koje je i raspoređen po sistematizaciji?
Da li na izbornoj listi od 16 kandidata, 16-ti kandidat mora da bude žena?
Član 20. stav 3. Zakona o lokalnim izborima predviđa da na izbornoj listi mora biti 40% manje zastupljenog pola. Među svakih pet kandidata po redosledu na listi (prvih pet mesta, drugih pet mesta i tako do kraja liste) mora biti najmanje po dva kandidata - pripadnika onog pola koji je manje zastupljen na listi.
Ukoliko se podnosi izborna lista sa 16 kandidata i ukoliko je po 2 predstavnika manje zastupljenog pola u svakih 5, šesnaesti na listi mora biti pripadnik manje zastupljenog pola, jer samo tako prelazi 40%.
Novine uvedene u Zakonu o lokalnim izborima predviđaju da izborna lista prilikom kandidovanja mora da sadrži 40 % manje zastupljenog pola tako da među svakih pet kandidata po redosledu na listi prvih pet mesta, drugih pet i tako do kraja liste mora biti najmanje po dva kandidata manje zastupljenog pola. Kako rasporedite kandidate na listi tj. od tih pet po kom redosledu stavljati npr. žene prva i treća, ili druga i peta. Ako učestvuje više izbornih lista na lokalu i većina na svojim listama stavi npr po tri mesta muškarce a četvrto i peto za žene. Ako ta lista dobije samo tri odbornička mesta i tako više lista dobiju samo po jednog, dva ili tri odbornička mesta po tome prilikom konstituisanja skupštine i dodele odborničkih mandata ispašće da su samo muškarci u skupštini pošto ih redom skidamo sa svake liste po broju mandata koji su dobili a po Zakonu treba da ima 40 % žena. Da li prilikom dodele mandata odbornicima trebamo onda preskakati muškarce sa liste i ubacite žene kako bi u skupštini imali 40 % žena, konkretno šta uraditi da bi se ženama dodelili ti odbornički mandati?
Zakon o lokalnim izborima (kao i Zakon o izboru narodnih poslanika) sadrže odredbu koju ste citirali i koja se odnosi isključivo na sadržinu izborne liste, odnosno obavezu da na izbornoj listi bude najmanje 40% manje zastupljenog pola, što će, na žalost, u najvećem broju slučajeva biti žene. Zakon, međutim, ne propisuje obavezu da 40% žena bude u lokalnom parlamentu, iako bi to trebalo da bude posledica propisane sadržine izborne liste. To praktično znači da Zakon dozvoljava da žene budu na četvrtim i petim mestima u okviru svakih pet mesta na listi. To, dalje, znači da izborne komisije treba da dodeljuju odborničke mandate vodeći isključivo računa o redosledu kandidata, bez obzira na pol. Nema, dakle, preskakanja bilo kog kandidata, nema preskakanja muškaraca da bi se mandat dodelio ženi. Ako su npr. nekoj izbornoj listi pripala tri mandata, oni se dodeljuju kandidatima pod rednim brojevima 1, 2. i 3, bez obzira na njihov pol. Ponavljam, Zakon ne propisuje obavezu da u skupštini jedinice lokalne samouprave bude 40% žena prilikom konstituisanja, već se ograničava na propisivanje njihove zastupljenosti isključivo na izbornim listama.
U slučaju kada opština nema Javnog beležnika, koji organi mogu da vrše overu potpisa podrške izbornim listama na parlamentarnim, a koji na lokalnim izborima?
1) Po pitanju overe izjava birača koji podržavaju izbornu listu kandidata za narodne poslanike Narodne skupštine, članom 43. stav 3. Zakona o izboru narodnih poslanika propisano je da te izjave moraju da budu overene u nadležnom sudu.
Imajući navedeno u vidu, u gradovima i opštinama u kojima još uvek nisu imenovani javni beležnici, overu ovih izjava i dalje obavljaju osnovni sudovi, sudske jedinice i prijemne kancelarije osnovnih sudova.
2) Što se tiče lokalnih izbora, članom 23. stav 3. Zakona o lokalnim izborima propisano je da potpis kojim birač podržava izbornu listu kandidata za odbornike skupštine jedinice lokalne samouprave mora biti overen u skladu sa zakonom kojim se uređuje overa potpisa, što znači da tamo gde nema javnih beležnika, te izjave, uz osnovne sudove, sudske jedinice i prijemne kancelarije osnovnih sudova, mogu da overavaju i opštinske uprave.
Članom 14. stav 1. Zakona o lokalnim izborima propisano je da “izbornu komisiju u stalnom sastavu čine predsednik i najmanje šest članova koje imenuje skupština JLS, na predlog odborničkih grupa u skupštini JLS, srazmerno broju odbornika, a u proširenom sastavu – i po jedan opunomoćeni predstavnik podnosilaca izborne liste koju je predložilo najmanje 2/3 kandidata od ukupnog broja odbornika koji se bira”. Na osnovu citirane odredbe Zakona, kako postupiti u situaciji kada odbornička grupa ne želi ili neće da predloži člana u stalnom sastavu Izborne komisije? Da li to mesto u Rešenju o obrazovanju Izborne komisije ostaje upražnjeno ili druga odbornička grupa stiče pravo za popunu upražnjenog mesta?
Načelno govoreći, u slučaju da neka odbornička grupa ne (želi da) predloži lica u izbornu komisiju, pred Skupštinom opštine su dva izbora:
-
da izbornu komisiju obrazuje u krnjem sastavu, na osnovu predloga koje je dobila, sa mogućnošću naknadne popune, i
-
da ta nepotpuna mesta raspodeli drugim odborničkim grupama, vodeći računa o zabrani natpolovične većine bilo koje odborničke grupe.
Obrazovanje izborne komisije u "krnjem" sastavu svakako nije najpoželjnija opcija, ali je realno moguća, pod uslovom da se imenuje više od polovine sastava izborne komisije, kako bi se obezbedilo da izborna komisija može da punovažno odlučuje i u nepotpunom sastavu.
Imenovanje nepotpune izborne komisije se desio u praksi, u slučaju RIK-a, koja je 2012. godine obrazovana sa jednim članom i zamenikom manje od zakonskog broja, jer jedna poslanička grupa nije dostavila svoj predlog. Sastav je bio popunjen nešto manje od godinu dana kasnije, po dobijanju predloga te poslaničke grupe.
Ilustracije radi, u prilogu su dve odluke Narodne skupštine iz 2012. i 2013. godine.
Odluka o imenovanju RIKa 2012.pdf
Odluka o dopuni imenovanja RIKa iz 2013.pdf
Druga opcija je, takođe, izvodljiva, ali ostaje rizik da se protiv takve odluke skupštine JLS podnese žalba Upravnom sudu, gde bi mogao da bude problem dokazati da neka odbornička grupa nije htela da učestvuje u formiranju izborne komisije, te je pitanje kakva bi bila odluka Upravnog suda.
Ako bi se prihvatila prva opcija, sa "krnjom" izbornom komisijom, takva odluka bi, ostala pred sudom, ali bi se, svakako, onda postavilo pitanje koje su opcije za kasniju popunu tih upražnjenih mesta. Svakako, jedna opcija jeste da se odbornička grupa predomisli i naknadno dostavi svoj predlog. Ako se to, ipak, ne desi, druga opcija bi bila da se onda preostalim odborničkim mestima predloži da daju svoje predloge za ta "prazna" mesta, a moglo bi se, razmisliti i da predsednik opštine, u skladu sa svojim ovlašćenjima iz člana 44. tačka 2) Zakona o lokalnoj samoupravi (predlaže način rešavanja pitanja o kojima odlučuje skupština) predloži lica u izbornu komisiju s tim da predloži lica koja nisu ni u jednoj političkoj stranci.
Čak iako bi sud oborio odluku o kasnijoj popuni "krnjeg" sastava izborne komisije, to ne bi suštinski omelo rad izborne komisije, jer bi ona i dalje mogla da punovažno radi u tom nepotpunom sastavu.
Članom 13. stav 3. Zakona o lokalnim izborima propisano je da “nijedna politička stranka ili stranačka koalicija ne može imati više od polovine članova u stalnom sastavu organa za sprovođenje izbora”. Na osnovu citirane odredbe Zakona, da li se pod stranačkom koalicijom podrazumeva koalicija koja je učestvovala na izborima u okviru jedne izborne liste ili post izbornom koalicijom (koju čine različite stranke)?
Ni Zakon o lokalnim izborima, kao ni Zakon o izboru narodnih poslanika, nije dovoljno jasan kada zabranjuje da bilo koja stranka ili stranačka koalicija ima većinu u organima za sprovođenje izbora.
Jedno od tumačenja jeste da se tu misli na stranku ili koaliciju stranaka koje su obrazovale odborničku grupu, što znači da nijedna odbornička grupa ne može da ima većinu u organima za sprovođenje izbora. Navedeno tumačenje je u skladu i sa presudom Upravnog suda broj II-4 Už.15/16 od 11. marta 2016. godine, koja je u prilogu ovog odgovora.
Presuda US Odeljenje u Nisu - natpolovicnа vecina strankе u GIKu 11.03.2016.doc