Questions and answers
On this page, SKGO publishes answers from the SKGO Expert Service to questions received from local administrations about the functioning of local self-government and the responsibilities of cities and municipalities.
Da li su i betonske ograde na putu ili putnom zemljištu za koje je potrebna građevinska dozvola u nadležnosti građevinske inspekcije?
Podnet je zahtev za utvrđivanje zemljišta za redovnu upotrebu za stan u kući. Međutim, stan je u privatnoj svojini podnosioca zahteva, kuća je u svojini opštine kao i zemljište, a vlasnik stana nema pravo korišćenja na zemljištu. Da li može da se utvrdi zemljište za redovnu upotrebu za stan u kući, koji zapravo i čini tu kuću ili mora da se sprovede neka druga procedura pre toga?
Prema članu 70. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji ("Sl. glasnik RS, br. 72/2009, 81/2009 - ispr., 64/2010 - odluka US, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - odluka US, 50/2013 - odluka US, 98/2013 - odluka US, 132/2014, 145/2014, 83/2018, 31/2019, 37/2019 - dr. zakon, 9/2020 i 52/2021) zemljište za redovnu upotrebu objekta je zemljište ispod objekta i zemljište oko objekta, koje ispunjava uslove za građevinsku parcelu i koje po sprovedenom postupku, u skladu sa ovim zakonom, postaje katastarska parcela
Pravo na utvrđivanje zemljišta za redovnu upotrebu ima vlasnik objekta.
Kako je ovde vlasnik objekta (zgrade ili kuće) opština to pravo u formalnom smislu pripada opštini.
S tim u vezi fizičko lice, vlasnik posebnog dela zgrade nije legitimisan na podnošenje zahteva za zemljište za redovnu upotrebu objekta dokle god ne postane vlasnik objekta u celosti.
Da li se na negativno rešenje o ozakonjenju (podnosilac zahteva nije dostavio dokaz o vlasništvu nad zemljištem) stavlja klauzula o pravosnažnosti?
Prema članu 14. Zakona o opštem upravnom postupku ("Sl. glasnik RS", br. 18/16 i 95/18-autentično tumačenje) pravnosnažno je rešenje protiv koga ne može da se izjavi žalba, niti pokrene upravni spor, a kojim je stranka stekla određena prava, odnosno kojim su joj određene obaveze i takvo rešenje može da se poništi, ukine ili izmeni samo u slučajevima koji su zakonom određeni.
Prema našem zakonodavstvu pravnosnažnost mogu steći samo rešenja kojim je usvojen neki od zahteva stranke.
U našoj pravnoj praksi negativni upravni akti (npr. rešenje kojim je odbijen zahtev stranke) ne mogu steći svojstvo pravnosnažnosti i na ista se ne stavlja klauzula pravnosnažnosti, jer bi se na taj način onemogućilo da stranka kasnije u postupku ukoliko dopuni svoj zahtev nekim novim činjenicama i dokazima ostvari svoje pravo.
Investitor je odstupio od izdatog rešenja po čl. 145 Zakona o planiranju i izgradnji, vezano za adaptaciju i rekonstrukciju objekta. Kako je objekat u gradskom jezgru, Pokrajinski zavod za zaštitu spomenika kulture je izdao uslove za rekonstrukciju istog. Kako primeniti čl. 142. stav 9 – izmena rešenja po članu145. kada investitor neće dobiti uslove od PZZZSK u skladu sa izvedenim stanjem. Takođe, u članu 176. ne može se pronaći način da se primeni član 142. stav 9. Molimo za smernice, kako postupiti u ovom konkretnosm slučaju.
Zakonom o planiranju i izgradnji („Sl. glasnik RS“, br. 72/2009, 81/2009 - ispr., 64/2010 - odluka US, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - odluka US, 50/2013 - odluka US, 98/2013 - odluka US, 132/2014, 145/2014, 83/2018, 31/2019, 37/2019 - dr. zakon, 9/2020 i 52/2021) je članom 175. stav 1. tačka 4. propisano da građevinski inspektor u vršenju inspekcijskog nadzora ima pravo i dužnost da proverava da li se objekat gradi prema izdatoj građevinskoj dozvoli i projektu za izvođenje, odnosno tehničkoj dokumentaciji na osnovu koje je izdato rešenje iz člana 145. ovog zakona.
Nadzor nad sprovođenjem obaveze iz ovog člana bi građevinski inspektor vršio na osnovu odredaba člana 176. stav 1. tačka 10. istog Zakona, kojima je propisano da je vršenju inspekcijskog nadzora građevinski inspektor ovlašćen da naredi sprovođenje drugih mera, u skladu sa ovim zakonom, te bi u skladu sa odredbama ovog člana nalog nadziranom subjektu bio da radove izvede na osnovu tehničke dokumentacije na osnovu koje je izdato rešenje iz člana 145. ovog zakona.
Ovakav nalog građevinskog inspektora bio bi prinudno sproveden izvršenjem posrednom prinudom (putem novčanih kazni), po odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Sl. glasnik RS“, br. 18/2016 i 95/2018 - autentično tumačenje).
Izvršenje posrednom prinudom (putem novčanih kazni) sprovodi se kada organ koji sprovodi izvršenje želi da prinudi izvršenika da ispuni obaveze izricanjem novčane kazne, ako izvršenje preko drugog lica nije moguće ili nije pogodno da se postigne svrha izvršenja.
Novčana kazna koja se izriče rešenjem može ponovo da se izrekne sve dok izvršenik ne ispuni obaveze iz rešenja.
Ova vrsta upravnog izvršenja primenjuje se kada se nadziranom subjektu nalaže da nešto dopusti ili trpi, da se uzdrži od činjenja ili kada mu se nalaže neka radnja činjenja koju umesto njega ne može da izvrši drugo lice, odnosno u situacijama kada izvršenje preko drugog lica nije pogodno da se postigne svrha izvršenja. U tom slučaju izvršenje rešenja se sprovodi posrednom prinudom tako što se izricanjem novčanih kazni utiče na volju izvršenika da sam izvrši ili se povinuje meri.
Fizičkom licu se novčana kazna izriče u rasponu od polovine prosečne mesečne zarade po zaposlenom, sa porezima i doprinosima, koja je ostvarena u Republici Srbiji u prethodnom mesecu do dve prosečne godišnje zarade po zaposlenom, sa porezima i doprinosima, koja je ostvarena u Republici Srbiji u prethodnoj godini, prema podacima organa nadležnog za poslove statistike, a pravnom licu u rasponu od polovine njegovih mesečnih prihoda do deset procenata njegovih godišnjih prihoda koje je ostvario u Republici Srbiji u prethodnoj godini.
Podatak o prosečnoj mesečnoj zaradi koja je ostvarena u Republici Srbiji u prethodnom mesecu građevinski inspektor može dobiti na sajtu Republičkog zavoda za statistiku39, a podatak o mesečnom i godišnjem prihodu pravnog lica na sajtu Agencije za privredne registre (finansijski izveštaji).
Novčana kazna može da se izriče iznova sve dok izvršenik ne ispuni obaveze iz rešenja.
Novina koju je uneo Zakon o izmenama i dopunama Zakona o inspekcijskom nadzoru jeste da inspektor može izreći novčanu kaznu u izvršenju rešenja posrednom prinudom, pored pravnog lica, i odgovornom licu u pravnom licu, a da novčane kazne izrečene u izvršenju rešenja posrednom prinudom izvršava javni izvršitelj, u skladu sa propisima kojima se uređuje izvršenje i obezbeđenje (član 41. st. 5. i 6. ZIN-a).
Predmet ozakonjenja je stambeni objekat za koji investitor ima građevinsku dozvolu, ali je prilikom izgradnje odstupljeno od iste u pogledu gabarita objekta zbog formiranja spoljnog stepeništa za direktan pristup spratu, sto je utvrđeno uvidom u Izveštaj o zatečenom stanju objekta koji je investitor dostavio. Objekat nema upotrebnu dozvolu, ali je u potpunosti završen. Da li u konkretnom slučaju treba izdati rešenje o izmeni građevinske dozvole u redovnom postupku i da li prethodno treba izdati i lokacijske uslove u delu u kome se odstupilo od građevinske dozvole, ukoliko bi to bilo u skladu sa PGR-om Grada, sa napomenom da je objekat u potpunosti završen.
Zakonom o planiranju i izgradnji („Sl. glasnik RS“, br. 72/2009, 81/2009 - ispr., 64/2010 - odluka US, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - odluka US, 50/2013 - odluka US, 98/2013 - odluka US, 132/2014, 145/2014, 83/2018, 31/2019, 37/2019 - dr. zakon, 9/2020 i 52/2021) je članom 175. stav 1. tačka 4. propisano da građevinski inspektor ima prava i dužnosti u vršenju inspekcijskog nadzora da proverava da li se objekat gradi prema izdatoj građevinskoj dozvoli i projektu za izvođenje, odnosno tehničkoj dokumentaciji na osnovu koje je izdato rešenje iz člana 145. ovog zakona.
Ukoliko građevinski inspektor tokom vršenja inspekcijskog nadzora utvrdi da se objekat ne gradi prema izdatoj građevinskoj dozvoli, odnosno projektu za izvođenje, ovlašćen je da naloži rešenjem obustavu radova i odredi rok koji ne može biti duži od 30 dana od dana urednog uručenja investitoru – za podnošenje zahteva sa urednom dokumentacijom za pribavljanje, odnosno izmenu građevinske dozvole, a ako investitor u ostavljenom roku ne pribavi, odnosno ne izmeni građevinsku dozvolu, da naloži rešenjem uklanjanje objekta, odnosno njegovog dela (član 176. stav 1. tačka 2).
Izmenom u odnosu na izdatu građevinsku dozvolu i projekat za građevinsku dozvolu se smatra svako odstupanje od položaja, dimenzija, namene i oblika objekta, kao i drugih parametara i uslova utvrđenih u građevinskoj dozvoli, odnosno izvodu iz projekta.
Navedeni postupak je propisan kao pravilo, a Zakonom o ozakonjenju objekata („Sl. glasnik RS“, br. 96/2015, 83/2018 i 81/2020 - odluka US) je članom 4. stav 3. propisano da je, izuzetno od stava 2. ovog člana, predmet ozakonjenja i objekat izgrađen na osnovu građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju i potvrđenog glavnog projekta, na kom je prilikom izvođenja radova odstupljeno od izdate građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju i potvrđenog glavnog projekta a za koji nije moguće izdati rešenje o izmeni rešenja o građevinskoj dozvoli, u skladu sa odredbama zakona kojim se uređuje izgradnja objekata.
Dakle, u navedenom slučaju, prvo bi se za navedene radove sproveo redovan postupak za izmenu građevinske dozvole, u skladu sa odredbama Zakona o planiranju i izgradnji, pa tek ukoliko nije moguće izdati rešenje o izmeni rešenja o građevinskoj dozvoli, sprovesti postupak ozakonjenja, u skladu sa odredbama Zakona o ozakonjenju objekata.
Mišljenja smo da nije potrebno izdavati nove lokacijske uslove.
Opština je vlasnik 100% udela privrednog društva koje obavlja komunalnu delatnost snabdevanja vodom za piće, kao i prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda. Osnivačkim aktom i odlukom o isključivom pravu - poveravanju određenih komunalnih poslova i drugih delatnosti koje su od opšteg interesa za opštinu regulisano je da privredno društvo vrši adaptaciju, sanaciju i rekonstrukciju javnog vodovoda, javne kanalizacije za otpadne vode i javne kanalizacije za atmosferske vode, kao i investiciono i tekuće održavanje navedenih javnih mreža. Da li se osnivački akt i pomenuta odluka mogu dopuniti u smislu da privredno društvo vrši i poslove izgradnje i rekonstrukcije javnog vodovoda, javne kanalizacije za otpadne vode i javne kanalizacije za atmosferske vode, te da privredno društvo može radove ustupiti drugom izvođaču u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama?
Komunalno preduzeće kome je aktom o osnivanju povereno obavljanje komunalnih delatnosti snabdevanja vodom za piće i prečišćavanja i odvođenja atmosferskih i otpadnih voda iz člana 2. Zakona o komunalnim delatnostima je nosilac prava na osnovu koga jedini, na teritoriji lokalne samouprave može da obavlja ove dve komunalne delatnosti (vršilac komunalne delatnosti).
Rekonstrukcija ili rehabilitacija mreže, u konkretnom slučaju je već regulisana aktima kojima je uređeno isključivo pravo, tako da na nabavku te vrste radova, ako se naručuju od lokalnog komunalnog preduzeća, ni sada sa postojećim aktima ne postiji obaveza da se primenjuju odredbe Zakona o javnim nabavkama. Ako postoji potreba da se od komunalnog preduzeća naručuje i izgradnja koja nije navedena ni posebno apostrofirana u aktima, onda je potrebno da se u tom smislu izmeni Odluka o isključivom pravu ukoliko za to ima uslova, na način da njom, pored adaptacije, sanacije, rekonstrukcije, investicionog i tekućeg održavanja, bude obuhvaćena i izgradnja novih trasa vodovodnih ili kanalizacionih cevi, obzirom da se to finansira iz budžeta JLS.
Ako se dopunjuje Odluka o isključivom pravu preporuka je da se njome obuhvate i radovi na izgradnji cevovoda, nije potrebno da se paralelno i zbog toga menja ili dopunjuje Osnivački akt komunalnog preduzeća. Osnivački akt u ovom slučaju dokazuje samo da je njime komunalnom preduzeću povereno obavljanje pomenute dve komunalne delatnosti.
Sa druge strane, u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama isključivo pravo predstavlja pravo na osnovu kojeg subjekt jedini može da obavlja određenu delatnost na određenom geografskom području i koje je dodeljeno ili proizlazi iz zakona, podzakonskog akta ili pojedinačnog akta. Naime, ukoliko se dodeli isključivo pravo za izvođenje određenih radova, proizilazi da samo taj privredni subjekt može da izvodi radove koji su predmet isključivog pravo te da ih ne može dalje prenositi na druge privredne subjekte.
Dakle, ukoliko je potrebno ovakvo isključivo pravo dodeliti, a imajući u vidu odredbu Zakona o javnim nabavkama koja uređuje pojam isključivog prava, mišljenja smo da je potrebno zatražiti i mišljenje Kancelarije za javne nabavke kao tela koje vrši nadzor nad primenom ovog zakona, u pogledu mogućnosti da javno komunalno preduzeće ustupi deo radova ili poveravanje nekih usluga od strane lokalnog komunalnog preduzeća drugom izvođaču.
Površina trotoara, platoa i parkinga nije upisana u list nepokretnosti, ni interne saobraćajnice. Sad se traži da budu upisani jer nisu u GD, ni tehničkoj dokumentaciji. Taj postupak u katastru traje. Da li se navedeni objekti najpre moraju upisati u list nepokretosti da bi se uračunali u zemljište pod objektom?
Ukoliko nisu deo tehničke dokumentacije moraju se upisati u list nepokretnosti da bi se prilikom utvrđivanja naknade i primene formule iz čl. 8. Zakona o konverziji uračunalo zemljište pod tim objektima. U suprotnom ova površina se neće uračunati pa u odnosu na nju neće biti umanjenja za površinu zemljišta za redovnu upotrebu objekta.
Kakav je stav u pogledu žalbi kada rešenja o promeni namene nisu pravosnažna, a doneto rešenje o eksproprijaciji i zemljište označeno kao građevinsko što i jeste povoljnije za sopstvenika nepokretnosti?
Zemljište postaje građevinsko danom stupanja na snagu planskog dokumenta bez obzira što nadležni organ za upis nepokretnosti i pravima na njima nije sproveo promenu u javnoj evidenciji, saglasno članu 83. stav 3. Zakona o planiranju i izgradnji. To znači da je u ovom slučaju organ pravilno ožalbenim rešenjem izvršio eksproprijaciju građevinskog zemljišta bez obzira što rešenje o promeni namene tog zemljišta nije postalo pravnosnažno.
Punomoćnik je istakao u podnesku zahtev u pogledu vrste zemljišta (prvo je bilo poljoprivredno prema predlogu korisnika), zatim je katastar promenio u građevinsko (građevinska parcela prema njihovom upisu), da li je taj trošak punomoćnika opravdan odnosno da li ga treba priznati, imajući u vidu činjenicu da je organ (opštinska uprava) u rešenju naveo da je to građevinsko zemljište?
Da li je moguće šumsko zemljište u državnoj svojini čiji je korisnik opština, konvertovati kod RGZ u pravo javne svojine opštine? Predmetno zemljište je obuhvaćeno PGR-om ali po tom planskom dokumentu nije u građevinskom području. Prostornim planom opštine na tom zemljištu dozvoljena je izgradnja ekonomskih objekata u funkciji turizma. Predmetno zemljište se faktički koristi kao izletište i opština planira da ga uredi i u budućnosti i dalje koristi i održava za turističke svrhe.
U ovom slučaju potrebno je postupiti na isti način kao u slučaju poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini. Najpre treba utvrditi preko ovlašćenog sudskog veštaka za šumarstvo da li se predmetno zemljište faktički koristi ili ne kao šumsko zemljište. Ako se to zemljište ne koristi faktički kao šumsko, a zati se obratiti Vladi RS preko Republikčke direkcije za imovinu zahtevom da se to zemljište prenese u javnu svojinu opštine. Republička direkcija za imovinu, obzirom da se radi o šumskom zemljištu će zatražiti od JP Srbijašuma nadležne ŠU za teritoriju konkretne opštine izjašnjenje, tako da bi bilo dobro prvo se obratiti njima i proverite da li se takva saglasnot može isposlovati. Uz zahtev može se dostaviti informacija o lokaciji, izvod iz Prostornog plana i nalaz ovlašćenog veštaka sa obrazloženjem koje će predstavljati opravdanost takvog pribavljanja u javnu svojinu opštine.
Za koji vremenski period se može formirati nova Komisija za povraćaj po PZF-u, nisu završeni svi predmeti, a skoro svi članovi stare komisije zajedno sa predsednikom su preminuli?
Prema odredbama čl. 2. Zakona o načinu i uslovima priznavanja i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu PZF-a i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda („Sl. glasnik RS“, br. 18/91, 20/92 i 42/98) propisana je procedura obrazovanja Komisije za vraćanje zemljišta, koja nije vremenski ograničena. Ne postoje zakonom propisani rokovi u kojima je opština dužna da obrazuje navedenu komisiju.
Zahtev za konverziju uz naknadu za neizgrđeno zemljište podnet je 2019. godine. Rešenje je pravosnažno, naknada nije plaćena, jer podnosilac zahteva radi u inostranstvu. Do kada čekati sa plaćanjem, odnosno do kada prvostepeno pravosnažno rešenje može da ostane da "živi" u pravnom poretku?
Ukoliko je rešenje postalo pravosnažno a nije izvršeno, može se poništiti primenom čl. 180. st. 1. tačka 3. ZUP-a zato što nije izvršeno, nije sprovedena promena u katastru i nije isplaćena naknada, u suprotnom s obzirom da se navedeno lice nalazi u inostranstvu potrebno je pokušati sa prinudnom naplatom.