Questions and answers

Članom 61. Zakona o budžetskom sistemu (“Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 i 149/2020), definisano je u kojim slučajevima je moguće vršiti promene aproprijacija u toku godine:

“U slučaju da se u toku godine obim poslovanja ili ovlašćenja direktnog, odnosno njegovog indirektnog korisnika budžetskih sredstava promeni, iznos aproprijacija izdvojenih za aktivnosti tog korisnika povećaće se, odnosno smanjiti.

Ako se obim poslovanja ili ovlašćenja direktnog, odnosno njegovog indirektnog korisnika budžetskih sredstava iz stava 1. ovog člana poveća, sredstva će se obezbediti iz tekuće budžetske rezerve.

U slučaju osnivanja novog direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava, sredstva za njegovo poslovanje ili ovlašćenja obezbeđuju se iz tekuće budžetske rezerve.

Ako korisnik budžetskih sredstava prestane da postoji, a njegovi zadaci nisu preneti na drugog korisnika budžetskih sredstava, neiskorišćena sredstva se prenose u tekuću budžetsku rezervu i mogu se koristiti za namene za koje je predviđeno korišćenje sredstava stalne budžetske rezerve.

Ako se u toku godine od jednog direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava obrazuje više direktnih, odnosno indirektnih korisnika, neiskorišćena sredstva raspoređena tom korisniku prenose se u tekuću budžetsku rezervu i raspoređuju novoobrazovanim direktnim, odnosno indirektnim korisnicima budžetskih sredstava.

Odluku o promeni u aproprijacijama iz st. 1-5. ovog člana i o korišćenju sredstava tekuće budžetske rezerve donosi Vlada, odnosno nadležni izvršni organ lokalne vlasti.

Direktni korisnik budžetskih sredstava, uz odobrenje ministra, odnosno lokalnog organa uprave nadležnog za finansije, može izvršiti preusmeravanje aproprijacije odobrene na ime određenog rashoda i izdatka koji se finansira iz opštih prihoda budžeta u iznosu do 10% vrednosti aproprijacije za rashod i izdatak čiji se iznos umanjuje, u okviru razdela, kao i između glava unutar razdela tog direktnog korisnika budžetskih sredstava.

Preusmeravanje aproprijacija iz stava 7. odnose se na aproprijacije iz prihoda iz budžeta, dok se iz ostalih izvora mogu menjati bez ograničenja, s tim što korisnik budžetskih sredstava, koji ostvari prihode i primanja čiji iznosi nisu mogli biti poznati u postupku donošenja budžeta, podnosi zahtev organu uprave nadležnom za finansije za otvaranje, odnosno povećanje odgovarajuće aproprijacije za izvršavanje rashoda i izdataka iz svih izvora finansiranja, osim iz izvora 01.

U slučaju da se u toku godine izvrši povećanje, odnosno smanjenje aproprijacije putem preusmeravanja, ta aproprijacija se naknadnom promenom ne može smanjiti, odnosno povećati primenom stava 7. ovog člana.

U slučaju rebalansa budžeta, za iznos izvršene promene aproprijacije putem preusmeravanja do rebalansa umanjuje se ukupan iznos moguće promene vrednosti aproprijacije, utvrđen primenom procenta iz stava 7. ovog člana.

Organizacija za obavezno socijalno osiguranje, na osnovu odluke direktora organizacije za obavezno socijalno osiguranje, može vršiti preusmeravanje aproprijacija odobrenih na ime određenog rashoda i izdatka u iznosu do 10% vrednosti aproprijacije za rashod i izdatak čiji se iznos umanjuje, a izuzetno i preko 10% za troškove zdravstvene zaštite.

Ako u toku godine dođe do promene okolnosti koja ne ugrožava utvrđene prioritete unutar budžeta, Vlada, odnosno nadležni izvršni organ lokalne vlasti, donosi odluku da se iznos aproprijacije koji nije moguće iskoristiti, prenese u tekuću budžetsku rezervu i može se koristiti za namene koje nisu predviđene budžetom ili za namene za koje nisu predviđena sredstva u dovoljnom obimu.

Ukupan iznos preusmeravanja iz stava 12. ovog člana zakona, počev od budžeta Republike Srbije za 2015. godinu, ne može biti veći od iznosa razlike između maksimalno mogućeg iznosa sredstava tekuće budžetske rezerve utvrđenog ovim zakonom i budžetom odobrenih sredstava tekuće budžetske rezerve.

U obračun maksimalno mogućeg iznosa sredstava tekuće budžetske rezerve utvrđenog ovim zakonom na godišnjem nivou ne uključuje se iznos sredstava nastao kao posledica primene stava 1, u delu koji se odnosi na prenos ovlašćenja, i st. 4. i 5. ovog člana.”

Dakle, iz navedenog člana ZOBS, može se zaključiti da se promene aproprijacija u toku godine (bez rebalansa budžeta) mogu vršiti u okviru razdela jednog direktnog korisnika budžetskih sredstava, kao i između glava (indirektnih korisnika budžetskih sredstava) unutar razdela tog direktnog korisnika budžetskih sredstava (u slučaju kada promena ne prelazi 10% dozvoljenog umanjenja).

Promene aproprijacija u toku godine ne mogu se vršiti bez rebalansa između različitih razdela, odnosno između različitih direktnih korisnika budžetskih sredstava, kao ni između indirektnih korisnika budžetskih sredstava koji pripadaju različitim direktnim budžetskim korisnicima, osim u slučajevima osnivanja novog direktnog, odnosno indirektnog korisnika, ukoliko direktni, odnosno indirektni korisnik prestane da postoji ili ukoliko se od jednog direktnog, odnosno indirektnog korisnika, obrazuje više direktnih, odnosno indirektnih korisnika budžetskih sredstava.

Članom 13. Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja ("Sl. glasnik RS", br. 88/2017, 27/2018 - dr. zakon, 10/2019, 27/2018 - dr. zakon i 6/2020) propisano je da delatnost obrazovanja i vaspitanja obavlja ustanova. Ujedno, predviđeno je da se na osnivanje i rad ovih ustanova primenjuju propisi o javnim službama, kao i da je način obavljanja delatnosti obrazovanja i vaspitanja propisan ovim zakonom i posebnim zakonima u oblasti obrazovanja i vaspitanja.

Članom 89. su dalje predviđene vrste ustanova, odnosno predviđeno je da delatnost obrazovanja i vaspitanja obavljaju:

1. u predškolskom vaspitanju i obrazovanju - predškolska ustanova;
2. u osnovnom obrazovanju i vaspitanju - osnovna škola, osnovna muzička škola, osnovna baletska škola, osnovna škola za obrazovanje odraslih i osnovna škola za učenike sa smetnjama u razvoju i invaliditetom;
3. u srednjem obrazovanju i vaspitanju - gimnazija, stručna škola, srednja umetnička škola, mešovita škola i srednja škola za učenike sa smetnjama u razvoju i invaliditetom;
4. obrazovno-vaspitni centar je ustanova u kojoj se ostvaruje više programa različitih nivoa obrazovanja i vaspitanja ili više različitih područja rada.

Dakle, Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja definisano je da sistem obrazovanja i vaspitanja obuhvata predškolsko vaspitanje i obrazovanje, osnovno i srednje obrazovanje i vaspitanje i obrazovanje odraslih. Specifičnosti obavljanja delatnosti ovih obrazovno vaspitnih ustanova uređuju se posebnim zakonom.

Članom 186. ovog zakona predviđeno je da se sredstva za finansiranje delatnosti ustanova obezbeđuju u budžetu Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, u skladu sa kriterijumima i standardima koje propisuje ministar. Pored toga, ustanove mogu da ostvare i sopstvene prihode po osnovu proširene delatnosti, kao i druge prihode u skladu sa zakonom. Ostvarivanje ovih prihoda, evidentiranje i korišćenje sredstava iz sopstvenih i drugih prihoda vrši se u skladu sa propisima kojima se uređuje budžetski sistem.

Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja je definisao za koje vrste troškova se obezbeđuju sredstva u budžetu Republike Srbije (član 187.), u budžetu autonomne pokrajine (član 188.) i u budžetu jedinice lokalne samouprave (član 189.).

Pored toga, članom 190. ovog zakona propisano je da ustanova može učešćem jedinice lokalne samouprave ili od proširene delatnosti da obezbedi sredstva za viši kvalitet u oblasti predškolskog, osnovnog i srednjeg obrazovanja i vaspitanja. Navedena sredstva, ustanova može obezbediti i sredstvima donatora ili sponzora, kao i dobrovoljnim učešćem roditelja dece i učenika, u skladu sa zakonom, a ona se koriste za poboljšanje uslova obrazovanja i vaspitanja u pogledu prostora, opreme i nastavnih sredstava, za ostvarivanje programa koji nisu osnovna delatnost ustanove, za ishranu i pomoć deci i učenicima.

Zakon o budžetskom sistemu (“Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 i 149/2020) u članu 2. stav 1. tačka 8) definiše indirektne korisnike budžetskih sredstava, prema kome su to: pravosudni organi, mesne zajednice; ustanove osnovane od strane Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti, nad kojima osnivač, preko direktnih korisnika budžetskih sredstava, vrši zakonom utvrđena prava u pogledu upravljanja i finansiranja.

Pravilnikom o standardnom klasifikacionom okviru i Kontnom planu za budžetski sistem („Sl. glasnik RS", br. 16/2016, 49/2016, 107/2016, 46/2017, 114/2017, 20/2018, 36/2018, 93/2018, 104/2018, 14/2019, 33/2019, 68/2019, 84/2019, 151/2020, 19/2021 i 66/2021), uređuju se standardni klasifikacioni okvir i Kontni plan za budžetski sistem sa sadržajem konta u Kontnom planu. Članom 2. navedenog pravilnika predviđeno je da se odredbe ovog pravilnika odnose na budžet Republike Srbije, budžete jedinica pokrajinske autonomije i lokalne samouprave, kao i na njihove direktne i indirektne korisnike i dr.

Istim članom je predviđeno da su Republika, lokalne vlasti, korisnici budžetskih sredstava i korisnici sredstava organizacija obaveznog socijalnog osiguranja obavezni da primenjuju odredbe ovog pravilnika.

Članom 8. stav 3. tačka 16) Pravilnika o standardnom klasifikacionom okviru i Kontnom planu za budžetski sistem predviđeno je da klasifikacija izvora finansiranja obuhvata, pored ostalog i roditeljski dinar za vannastavne aktivnosti.

Prema odredbama Zakona o budžetskom sistemu (član 2 stav 1. tačka 3.) finansijski plan jeste akt direktnog ili indirektnog korisnika budžetskih sredstava, kao i akt organizacije za obavezno socijalno osiguranje, koji uključuje i finansijske planove indirektnih korisnika sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje, izrađen na osnovu uputstva za pripremu budžeta, u skladu sa smernicama za izradu srednjoročnih planova i projekcijama srednjoročnog okvira rashoda predviđenih Fiskalnom strategijom, koji sadrži procenu obima prihoda i primanja i obim rashoda i izdataka za period od jedne ili tri godine (kapitalni izdaci iskazuju se za tri godine).

Iz napred navedenih zakonskih odredaba proizilazi da su osnovne i srednje škole, čiji je osnivač Republika, odnosno lokalna vlast, kao i autonomna pokrajina, indirektni korisnici budžetskih sredstava, koji ostvarivanje prihoda, evidentiranje i korišćenje sredstava vrše u skladu s propisima kojima se uređuje budžetski sistem. Škole kao budžetski korisnici, izvršavaju sredstva u skladu sa finansijskim planom, odnosno planom prihoda i primanja i rashoda i izdataka za period od jedne ili tri godine, koji mogu biti finansirani iz različitih izvora (sredstva iz budžeta Republike, sredstva iz budžeta JLS, donacije, roditeljski dinar i ostali izvori).

Svoj finansijski plan škole izrađuju na osnovu uputstva za pripremu budžeta jedinice lokalne vlasti. Uputstvo za pripremu budžeta treba da sadrži metodologiju, kao i osnovne pretpostavke i smernice za izradu predloga finansijskog plana, odnosno smernice za planiranje rashoda i izdataka. Dakle, školama se uputstvom za pripremu budžeta mogu dati posebne smernice za planiranje rashoda i izdataka iz budžeta jedinice lokalne samouprave. U skladu sa Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, iz budžeta jedinice lokalne samouprave obezbeđuju se sredstva za tekuće rashode (tekuće održavanje škole – električna energija, grejanje, voda, tekuće popravke itd.), stručno usavršavanje zaposlenih, jubilarne nagrade i pomoć za zaposlene,  prevoz učenika u osnovnoj školi (za udaljenost veću od četiri kilometra od škole), za prevoz, smeštaj i ishranu dece i učenika sa smetnjama u razvoju i invaliditetom (nezavisno od udaljenosti mesta prebivališta od škole), za prevoz zaposlenih, za kapitalne rashode, zaštitu i bezbednost dece i učenika, druge tekuće rashode, osim onih za koje se sredstva obezbeđuju u budžetu Republike Srbije kao i plaćanja po osnovu izvršnih presuda donetih pred nadležnim sudovima u sporovima u vezi sa navedenim. Dakle, jedinica lokalne samouprave je u obavezi da finansira navedene rashode i izdatke i isti bi trebalo da se planiraju u finansijskom planu škole iz sredstava JLS. Ukoliko ne planiraju navedena sredstva, ista se ne mogu izvršavati iz budžeta opštine odnosno grada.

Sredstva roditeljskog dinara u skladu sa Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja koriste se za poboljšanje uslova obrazovanja i vaspitanja u pogledu prostora, opreme i nastavnih sredstava, za ostvarivanje programa koji nisu osnovna delatnost ustanove, za ishranu i pomoć deci i učenicima. Pravilnik o standardnom klasifikacionom okviru i Kontnom planu za budžetski sistem kao izvor finansiranja predviđa i roditeljski dinar za vannastavne aktivnosti. Sredstva ostvarena po ovom osnovu, kao i njihov raspored se posebno iskazuju u zbirnom finansijskom planu koje škole dostavljaju nadležnom ministarstvu iz izvora 16-roditeljski dinar za vannastavne aktivnosti. 

Dakle, navedena sredstva “roditeljskog dinara” škole ne planiraju u delu finansijskog plana koje dostavljaju JLS, tako da ona ne mogu biti planirana ni u budžetu JLS.

U skladu sa Uputstvom za izradu programskog budžeta Ministarstva finansija ( https://mfin.gov.rs/dokumenti2/uputstvo-za-izradu-programskog-budzeta) nije neophodno definisati ciljeve i pokazatelje učinka za programe administrativnog tipa (videti zadnji pasus u okviru poglavlja 5.1.1 Utvrđivanje programa na strani 12 uputstva).

Takođe, u skladu sa Uputstvom za izradu programskog budžeta - poglavlje 5.1.4. Utvrđivanje ciljeva i pokazatelja učinka programskih aktivnosti i projekata - kako je fokus programskog budžeta na korišćenju informacija o ishodima programskih aktivnosti i projekata, kao i kvantiteta, kvaliteta i efikasnosti pružanja javnih usluga, nije potrebno definisati ciljevi i pokazatelje učinka za programske aktivnosti tipa:

• administracija i upravljanje 
• transfer 
• naknade korisnicima socijalne zaštite 
• budžetska rezerva. 

Za programske aktivnosti tipa upravni poslovi (davanje mišljenja i saglasnosti, rešavanje predmeta, administriranje stipendija i sl.) ciljevi i pokazatelji učinka se definišu samo ako:

• se tiču kvaliteta i efikasnosti pružene usluge (npr. prosečno vreme ili trošak obrade predmeta).

Za programske aktivnosti tipa uređenje oblasti (normativni poslovi - izrada Zakona  i drugih akata, izrada strateških i planskih dokumenta, analize itd.) ciljevi i pokazatelji učinka se definišu samo ako su:

• strateškim dokumentom i njegovim akcionim planom utvrđeni cilj i pokazatelj učinka, u oblasti na koju se programska aktivnost odnosi.

Članom 187. Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja  ("Sl. glasnik RS", br. 88/2017, 27/2018 - dr. zakon, 10/2019, 27/2018 - dr. zakon i 6/2020) propisano je da se u budžetu Republike Srbije obezbeđuju se sredstva za sticanje obrazovanja i vaspitanja dece i učenika i odraslih u ustanovi koju osniva Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave i to za:

• ostvarivanje pripremnog predškolskog programa u godini pred polazak u školu u trajanju od četiri sata, u sedištu i van sedišta ustanove;
• ostvarivanje predškolskog programa za rad sa decom sa smetnjama u razvoju i invaliditetom;
• ostvarivanje predškolskog programa za rad sa decom na bolničkom lečenju;
• plate, naknade i dodatke zaposlenih u osnovnim i srednjim školama, doprinose za obavezno socijalno osiguranje i otpremnine;
• plaćanja po osnovu izvršnih presuda donetih u radnopravnim sporovima pred nadležnim sudovima u vezi sa stavom 2. tačka 4) ovog člana;
• razvojne programe i projekte ustanova, kao i učešće Republike Srbije u oblasti investicija, stručnog usavršavanja zaposlenih i takmičenja učenika na republičkom i međunarodnom nivou, u skladu sa utvrđenim sredstvima, a prema programima i kriterijumima koje propisuje ministar;
• rad škola od posebnog interesa za Republiku Srbiju, koje odredi Vlada;
• podršku posebno talentovanim učenicima u vidu bespovratne novčane pomoći koju ministar propisuje posebnim aktom svake godine.

Na utvrđivanje i obračun plata, naknada i dodataka zaposlenih u ustanovi primenjuju se propisi kojima se uređuju plate i naknade i druga primanja zaposlenih u javnim službama.

Sredstva koja se odnose na ostvarivanje pripremnog predškolskog programa utvrđuje ministar podzakonskim aktom.

U skladu sa članom 189. ovog zakona, u budžetu jedinice lokalne samouprave obezbeđuju se sredstva za:

• ostvarivanje delatnosti predškolskog vaspitanja i obrazovanja (poludnevni i celodnevni boravak, ishrana, nega i preventivna zaštita dece predškolskog uzrasta) u visini do 80% od ekonomske cene po detetu, uključujući u celosti sredstva za plate, naknade i druga primanja, socijalne doprinose na teret poslodavca, otpremnine, kao i pomoć zaposlenima u predškolskoj ustanovi, rashode za pripremni predškolski program osim onih za koje se sredstva obezbeđuju u budžetu Republike Srbije i ostale tekuće rashode;
• ostvarivanje dodatne podrške detetu i učeniku u skladu sa mišljenjem Interresorne komisije, osim onih za koje se sredstva obezbeđuju u budžetu Republike Srbije;
• stručno usavršavanje zaposlenih;
• jubilarne nagrade i pomoć zaposlenima u osnovnoj i srednjoj školi;
• prevoz: dece i njihovih pratilaca radi pohađanja pripremnog predškolskog programa na udaljenosti većoj od dva kilometra, učenika osnovne škole na udaljenosti većoj od četiri kilometra od sedišta škole; prevoz, smeštaj i ishranu dece i učenika sa smetnjama u razvoju i invaliditetom i njihovih pratilaca, bez obzira na udaljenost mesta stanovanja od škole; prevoz dece i učenika koji imaju prebivalište na teritoriji jedinice lokalne samouprave na udaljenosti većoj od četiri kilometra od sedišta škole i u slučajevima kada učenici osnovne škole pohađaju školu na teritoriji druge jedinice lokalne samouprave - ako je škola koju pohađaju najbliža mestu prebivališta učenika; prevoz učenika na republička i međunarodna takmičenja;
• prevoz zaposlenih;
• kapitalne izdatke;
• zaštitu i bezbednost dece i učenika, u skladu sa propisanim merama iz člana 108. ovog zakona;
• druge tekuće rashode, osim onih za koje se sredstva obezbeđuju u budžetu Republike Srbije;
• plaćanja po osnovu izvršnih presuda donetih pred nadležnim sudovima u sporovima u vezi sa ovim članom.

U budžetu jedinice lokalne samouprave mogu da se obezbede sredstva za prevoz učenika srednjih škola i učenika koji pohađaju nastavu u dualnom obrazovanju koji imaju prebivalište na teritoriji jedinice lokalne samouprave na udaljenosti većoj od četiri kilometra od škole, odnosno od prostorija poslodavca kod kojeg obavljaju učenje kroz rad, kao i u slučajevima kada su škola, odnosno prostorije poslodavca kod kojeg učenici obavljaju učenje kroz rad na teritoriji druge jedinice lokalne samouprave.

Bliže uslove i merila za utvrđivanje ekonomske cene programa predškolskog vaspitanja I obrazovanja vaspitanja i obrazovanja po detetu , propisuje ministar.

Iz navedenih odredaba Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja proizlazi da se kod škola iz budžeta jedinice lokalne samouprave finansiraju sledeći rashodi i izdaci:

• tekući rashodi (materijalni troškovi – električna energija, grejanje, voda, troškovi održavanja higijene u školi, troškovi iznošenja smeća, tekuće popravke i održavanje objekata i opreme, materijalni troškovi nastave u srednjim školama i troškovi za izvođenje praktične nastave u određenim srednjim stručnim školama, itd.);
• stručno usavršavanje zaposlenih (stručno usavršavanje radnika, polaganja stručnog ispita, stručni seminari, stručna literatura i dr.);
• jubilarne nagrade i pomoć za zaposlene (solidarna pomoć) u skladu sa Posebnim kolektivnim ugovorom za zaposlene u osnovnim i srednjim školama i domovima učenika (“Službeni glasnik RS”, br. 21/2015 I 92/20);
• prevoz učenika u osnovnoj školi (za udaljenost veću od četiri kilometra od škole);
• prevoz, smeštaj i ishrana dece i učenika sa smetnjama u razvoju i invaliditetom (nezavisno od udaljenosti mesta prebivališta od škole);
• prevoz zaposlenih;
• za kapitalne izdatke (izgradnja i investiciono održavanje objekata, nabavka opreme i dr.);
• zaštitu i bezbednost dece i učenika; druge tekuće rashode, osim onih za koje se sredstva obezbeđuju u budžetu Republike Srbije (troškovi osiguranja, kancelarijski materijal, troškovi internet konekcije, TV pretplata, provizija banke, oglasi, konkursi, PTT troškovi, nagrade učenicima, sanitarni pregled učenika i nastavnika i drugih zaposlenih u srednjim školama ako postoji zakonska obaveza pregleda, troškovi praktične nastave koja se izvodi van sedišta škole, troškovi zakupa fiskulturne sale ili drugog školskog prostora, itd.);
• plaćanja po osnovu izvršnih presuda donetih pred nadležnim sudovima u sporovima u vezi sa finansiranjem rashoda iz budžeta JLS.

Bolovanja za zaposlene u osnovnim i srednjim školama se ne isplaćuju iz budžeta JLS.

Iz budžeta Republike Srbije (Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja RS) školama se finansiraju sledeći rashodi i izdaci:

• plate, naknade plate za vreme odsustvovanja sa rada zbog privremene sprečenosti za rad do 30 dana, dodaci zaposlenih (za rad u vreme praznika, rad noću, prekovremeni rad, minuli rad) u osnovnim i srednjim školama, doprinosi za obavezno socijalno osiguranje i otpremnine,
• plaćanja po osnovu izvršnih presuda donetih u radnopravnim sporovima pred nadležnim sudovima u vezi sa platama, naknadama, doprinosima i otpremninama),
• razvojni programi i projekti škola, kao i učešće Republike Srbije u oblasti investicija, stručnog usavršavanja zaposlenih i takmičenja učenika na republičkom i međunarodnom nivou, u skladu sa utvrđenim sredstvima, a prema programima i kriterijumima koje propisuje ministar,
• rad škola od posebnog interesa za Republiku Srbiju, koje odredi Vlada,
• podrška posebno talentovanim učenicima.

Na deo pitanja koje se odnosi na to da li opština može procenu vrednosti nepokretnosti da bazira na osnovu prosečne cene nepokretnosti koja se daje kod utvrđivanja poreza na imovinu, odgovor je da može. 

Prilikom utvrđivanja poreza na imovinu lokalna poreska administracija (LPA) ima parametre koji se odnose na vrednost nepokretnosti, te s tim u vezi, parametri koje LPA utvrdi za obračun poreza na imovinu mogu se koristiti i kod procene vrednosti nepokretnosti u javnoj svojini.

Zakonom o javnoj svojini u članu 29. stav 1. je propisano da se nepokretne stvari pribavljaju u javnu svojinu i otuđuju iz javne svojine polazeći od tržišne vrednosti nepokretnosti, koju je procenio poreski ili drugi nadležni organ ili licencirani procenitelj, u postupku javnog nadmetanja, odnosno prikupljanjem pisanih ponuda, ako zakonom nije drugačije određeno. Ovako utvrđena tržišna vrednost važi dve godine.

Ranijim mišljenjem Ministarstva finansija i privrede broj 46-00-130/2013-05 od 20.02.2013. godine dato je tumačenje člana 29. Zakona o javnoj svojini, o tome ko se smatra drugim nadležnim organom i tada je zauzet stav da je drugi nadležni organ zapravo nadležni organ JLS koji utvrđuje visinu poreza na imovinu. 

Kasniji stavovi Ministarstva finansija i Poreske uprave samo su potvrdili ovo ranije dato tumačenje da visinu tržišne vrednosti nepokretnosti koja se pribavlja ili otuđuje iz javne svojine, utvrđuje nadležni organ JLS koji utvrđuje visinu poreza na imovinu (LPA) a samo izuzetno ako takav organ na nivou JLS nije formiran - to čini Poreska uprava.

S tim u vezi, kod procene vrednosti nepokretnosti i utvrđivanja tržišne vrednosti nepokretnosti u javnoj svojini možemo primeniti istu analogiju kao kod procene vrednosti u postupcima pribavljanja i otuđenja, i LPA koja je formirana na teritoriji određene JLS može dati procenu vrednosti. Vama ostaje i mogućnost da vam procenu vrednosti da i neko od ovlašćenih/licenciranih procenitelja, shodno Zakonu o proceniteljima vrednosti nepokretnosti („Sl. glasnik RS“, br. 108/16) što je i preporuka ako se radi o nepokretnostima koje imaju veću vrednost, gde se pored tržišne cene po m2 gledaju i drugi parametri (ekonomska isplativost, kapacitet lokacije…).

Vidi: Mišljenje Poreske uprave Odeljenje u Kragujevcu broj: službeno 58/19 od 10.07.2019. godine.pdf

Kada je reč o delu pitanja koje se odnosi na uzročno-posledičnu vezu između visine procenjene vrednosti opštinske imovine i visine transfera koje opština prima od Republike, ukazujemo da Zakon o finansiranju lokalne samouprave (ZoFLS) ne dovodi u vezu ova dva parametra, odnosno visina procenjene vrednosti opštinske imovine kao takva ne figurira ni u jednom od  kriterijuma za utvrđivanje visine transfera odnosno za raspodelu transfera u ZoFLS. 

Zakonom o javnim nabavkama nije propisano za koliko je naručilac dužan da produži rok za podnošenje ponuda posle donošenja rešenja o odbijanju zahteva za zaštitu prava od strane Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki. 

Naručilac ima diskreciono pravo da odredi dodatni primereni rok za podnošenje ponuda. Svakako su istekli rokovi za osporavanje sadržine konkursne dokumentacije i podnošenje zahteva na istu, te ni o tom segmentu ne treba voditi računa u ovoj fazi.

Članom 88. stav 4. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon) propisano je da se izmenom i dopunom plana javnih nabavki smatra planiranje nove javne nabavke, izmena predmeta javne nabavke i povećanje procenjene vrednosti javne nabavke za više od 10%.

Dalje je stavom 6. ovog člana propisano da naručilac može da pokrene postupak javne nabavke ako je nabavka predviđena u godišnjem planu javnih nabavki.

Imajući u vidu navedene odredbe Zakona, proizilazi da ovaj zakon ne predviđa uslovljavanje izmene plana javnih nabavki prethodno izvršenom izmenom finansijskog plana, odnosno rebalansom budžeta.

Svakako, imajući u vidu odredbe Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br.  54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 i 149/2020), a pre svega odredbe člana 54. ovog zakona, kojima je u stavu 1. propisano da obaveze koje preuzimaju direktni, odnosno indirektni korisnici budžetskih sredstava i korisnici sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje moraju odgovarati aproprijaciji koja im je odobrena za tu namenu u toj budžetskoj godini (sa izuzecima dalje uređenim odredbama ovog člana), potrebno je da naručilac ima planirana finansijska sredstva za namenu sprovođenja postupka javne nabavke.

Ukoliko naručilac ima odobrena sredstva za namenu sprovođenja javne nabavke, a koja se mogu obezbediti i sredstvima u okviru istog programa ako ona nisu prethodno realizovana, te ukoliko je ovakva uvećana procenjena zasnovana na istraživanju tržišta koja procena je važeća u trenutku izmene plana javnih nabavki i pokretanja postupka javne nabavke, naručilac može da izmeni plan javnih nabavki i bez prethodnog rebalansa budžeta. Dakle, jedino eventualno ograničenje sastoji se u tome da li su planirana finansijska sredstva predviđena za namenu sprovođenja i tog postupka javne nabavke.      

Pravila u vezi sa izmenama ugovora o javnoj nabavci su propisana čl. 154-162. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon).

Sagledavanjem mogućih osnova za izmenu ugovora o javnoj nabavci u pogledu mogućnosti produženja roka za izvršenje obaveza druge ugovorne strane, može se zaključiti da se radi o dva moguća osnova.

Prvi je propisan članom 156. Zakona (Izmene po osnovu ugovornih odredaba), pri čemu Zakon propisuje da se ugovor o javnoj nabavci može izmeniti ako su izmene bile predviđene u dokumentaciji o nabavci i ugovoru o javnoj nabavci na jasan, precizan i nedvosmislen način.

Dakle, u ovoj situaciji se radi o mogućnosti da se rok za izvršenje obaveza produži na osnovu elemenata same konkursne dokumentacije, odnosno zaključenog ugovora, ali samo ukoliko je takva mogućnost bila stavljena na uvid svim privrednim subjektima u sprovedenom postupku javne nabavke, i to na jasan, precizan i nedvosmislen način. Drugim rečima, to ne mogu biti uopštene formulacije u modelu ugovora, kojima se predviđa mogućnost produženja roka, već odredbe koje uređuju pod kojim se uslovima i na koji način, u kojoj dužini i sl. se rokovi mogu produžiti.

Drugi osnov je propisan u članu 158. Zakona (Izmene usled nepredviđenih okolnosti). Ovim članom Zakona je propisano da se ugovor o javnoj nabavci može izmeniti kada su ispunjeni dva uslova: 1) potreba za izmenom nastala je zbog okolnosti koje savestan naručilac nije mogao da predvidi i 2) izmenom se ne menja priroda ugovora.

Od suštinske je važnosti u pogledu ovog osnova da je ova potreba nastala zbog okolnosti koje savestan naručilac nije mogao da predvidi. Dakle, potrebno je da su u toku realizacije ugovora nastale okolnosti koje naručilac (pa i privredni subjekt) nisu mogli da predvide prilikom sačinjavanja konkursne dokumentacije i pripreme ponude, već su u toku realizacije ugovora nastale neke posebne okolnosti koje onemogućavaju da se obaveza druge ugovorne strane ispuni u roku. Neki od primera su: zastoj u izvršenju ugovora koji je na strani naručioca (druga ugovorna strana na primer nema pristup potrebnoj dokumentaciji naručioca koja je neophodna za ispunjenje obaveze), nemogućnost izvršenja u rok usled nepogoda ili pandemije virusa Covid19 i sl.

Izmena učinjena u skladu sa članom 156. Zakona se ne objavljuje na Portalu javnih nabavki, dok ova obaveza postoji kada se izmena vrši u skladu sa članom 158. Zakona, imajući u vidu da je članom 155. stav 2. Zakona propisano da je u slučaju izmene ugovora iz čl. 157. i 158. ovog zakona, naručilac dužan da obaveštenje o izmeni ugovora pošalje na objavljivanje na Portalu javnih nabavki u roku od deset dana od dana izmene ugovora.

Na kraju ukazujemo da se prethodno navedeno odnosi na mogućnost produženja roka za izvršenje obaveza druge ugovorne strane, a ne na mogućnost produženja roka važenja ugovora, u kojem slučaju bi se eventualno mogli primeniti i osnovi iz čl. 157. i 160. Zakona, kada je produženje roka važenja ugovora posledica realizacije dodatnih dobara, usluga ili radova, odnosno povećanja obima predmeta javne nabavke. Tada je potrebno imati u vidu i odredbe Zakona o budžetskom sistemu u pogledu mogućnosti i uslova za zaključenje ugovora na period duži od 12 meseci, te da se tada obaveštenje o izmeni ugovora objavljuje na Portalu javnih nabavki u slučaju izmene iz člana 157. Zakona, dok ova obaveza ne postoji kod izmene ugovora u smislu člana 160. Zakona.

Rad članova nadzornog odbora, vrednuje se u skladu sa zakonom i poslovnom politikom preduzeća, s tim da visina naknade za rad ne može da bude veća od visine određene Odlukom Vlade Republike Srbije o kriterijumima i merilima za utvrđivanje visine naknade za rad u nadzornim odborima javnih preduzeća iz decembra 2016. godine. Naknada za rad predsednika i članova nadzornog odbora, u svakom slučaju isplaćuje se u celosti iz sredstava i na teret javnog preduzeća.

Zakon o javnim preduzećima predvideo je da pored direktora i izvršnih direktora koji vrše funkciju rukovođenja, u javnom preduzeću egzistira nadzorni odbor sa funkcijom upravljanja i nadzora. Zakonom je propisan broj članova, uslovi koje treba da ispunjavaju kandidati, postupak imenovanja, kao i nadležnosti ovog organa. Dakle, nadzorni odbor je organ javnog preduzeća (ne organ osnivača), a na način finansiranja rada članova ovog organa ne utiče to da li članovi nadzornog odbora dolaze iz redova zaposlenih ili su imenovani od strane osnivača.

Ovo potvrđuje ne samo praksa u kojoj nije zabeleženo da se rad članova nadzornog odbora finansira iz budžeta jedinice lokalne samouprave, već indirektno potvrđuje i pomenuta Odluka Vlade, koja u tački 2) člana 3. kaže da je finansijsko stanje preduzeća jedno od merila za utvrđivanje visine naknade. Takođe, u korporativnoj praksi bilo kog privrednog društva, troškovi rada organa upravljanja uvek idu na teret tog privrednog društva (ne na teret osnivača), a za taj trošak se u poslovnim knjigama u skladu sa Zakonom o računovodstvu, posebno iskazuje i evidentira na kontu 526.

U konkretnom slučaju, Odeljenje za urbanizam treba da utvrdi postoje li uslovi za formiranje građevinske parcele u skladu sa urbanističkim planom.

Ako ima uslova, vlasnik objekta mora da finansira urbanistički projekat preparcelacije, što kasnije predstavlja osnov za formiranje nove parcele koja bi bila predmet otuđenja.

Pogledati analizu člana 70. Zakona o planiranju i izgradnji (redovna upotreba).pdf

Članom 27. stav 1. tačka 1) Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 91/2019, u daljem tekstu: Zakon) propisano je da se odredbe ovog zakona ne primenjuju na nabavku usluga čija je procenjena vrednost manja od 1.000.000 dinara.

Imajući to u vidu, u slučaju da dodatne potrebe za nabavkama usluga štampanja koje navodite u pitanju za posledicu imaju da će procenjena vrednost ovih usluga u toku planske godine biti jednaka ili veća od 1.000.000,00 dinara bez PDV-a, kao naručilac ste dužni da za preostali iznos sprovedete odgovarajući postupak javne nabavke. Dakle, čak i ukoliko je vrednost nove nabavke, na primer, 400.000,00 dinara bez PDV-a, dužni ste da za taj iznos sprovedete postupak javne nabavke, jer bi ukupna procenjena vrednost nabavke za istu plansku godinu bila veća od praga propisanog Zakonom do kojeg se odredbe ovog zakona ne primenjuju.

Dodatno, potrebno je imati u vidu da je članom 29. st. 2. i 3. Zakona propisano da određivanje procenjene vrednosti predmeta javne nabavke ne može da se vrši na način koji ima za cilj izbegavanje primene ovog zakona, niti u tom cilju može da se vrši podela predmeta javne nabavke na više nabavki, te da naručilac određuje predmet javne nabavke na način da predstavlja tehničku, tehnološku, funkcionalnu i drugu objektivno odredivu celinu.

S obzirom na to, ukazali bismo da i u slučaju sprovođenja postupka javne nabavke za preostali iznos u toku godine (dodatne potrebe), kao sporna okolnost ostaje realizovani iznos od 700.000,00 dinara bez PDV-a, jer za navedeni iznos nije sproveden postupak javne nabavke. S tim u vezi, praksa pokazuje da kontrolni organi ne smatraju ovakvu situaciju nepravilnošću u onoj situaciji u kojoj usled vanrednih okolnosti (koje po pravilu ne zavise od volje naručioca), nastane dodatna potreba za sprovođenjem nabavke određenog predmeta (za koje dodatne potrebe svakako postoji obaveza sprovođenja postupka javne nabavke, ukoliko se time prelazi prag propisan Zakonom). Primer ovakve situacije bi bilo, na primer, odobrenje dodatnih sredstava nadležnog ministarstva za određene posebne namene.

Prema odredbama Zakona o eksproprijaciji nadležni organ lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalazi nepokretnost koja je predmet eksproprijacije sprovodi postupak eksproprijacije u celini.

Postupak eksproprijacije se može podeliti u dva dela:

• deo postupka – postupanje po predlogu i donošenje rešenja o eksproprijaciji
• deo postupka – utvrđivanje naknade za eksproprisanu nepokretnost.

U oba dela postupka vodeću ulogu u postupku koji je dvostranački postupak (korisnik eksproprijacije, sa jedne strane i raniji sopstvenik, sa druge strane) vodi nadležni organ JLS.

Nadležni organ JLS dakle vodi i kompletan postupak sporazumnog određivanja naknade u njegovim fazama.

Naime, nakon pravosnažnosti rešenja, korisnik eksproprijacije je u obavezi da nadležnom organu JLS dostavi ponudu koja u sebi mora da ima elemente naknade za zemljište (prema tržišnoj ceni m2 prema zoni, klasi i sl.), ali i useve/trajne zasade ako se na istoj nalaze. Korisnik može da predloži veštaka poljoprivredne struke koji bi dao procenu vrednosti npr. drvne mase (kod šuma) ili trajnih zasada (kod voćnjaka,) s tim da organ uprave donosi odluku kojom određuje veštaka, daje mu zadatak šta treba da uradi i određuje ko snosi troškove veštačenja (prema čl. 33. Zakona o eksproprijaciji troškove veštačenja snosi korisnik). Trošak veštačenja snosi opština samo u situaciji da je opština korisnik eksproprijacije. Ista je procedura i kod veštačenja objekata.

Slična je situacija i kod podnetog zahteva za eksproprijaciju preostalog dela nepokretnosti, gde je prvostepeni organ u obavezi da pozove korisnika eksproprijacije da se izjasni na zahtev stranke, i po potrebi naloži veštačenje postojanja okolnosti iz člana 10. Zakona o eksproprijaciji. I ovom slučaju trošak veštačenja snosi korisnik.

Što se tiče visine troškova veštačenja, visinu troškova određuje sam veštak prema tarifama i troškovnicima koji su važeći, mada generalno u praksi najčešći su slučajevi da korisnik sam predloži veštaka i unapred definiše cenu veštačenja. Veštak je u obavezi da troškovnik veštačenja dostavi korisniku eksproprijacije i prvostepenom organu, na osnovu koga prvostepeni organ kasnije i donosi rešenje o troškovima i dostavlja korisniku na plaćanje.

Dakle, nadležni organ u svim ovim fazama postupka učestvuje i konkretnim odlukama dalje usmerava stranke.

U slučaju da do sporazuma o naknadi ne dođe pred nadležnim organom JLS, nadležni organ saglasno članu 61. Zakona o eksproprijaciji sve spise predmeta dostavlja nadležnom sudu na dalji postupak utvrđivanja naknade.