Questions and answers
On this page, SKGO publishes answers from the SKGO Expert Service to questions received from local administrations about the functioning of local self-government and the responsibilities of cities and municipalities.
Kako se precizira zastoj zastarelosti za poreskog obveznika koji je u toku vremena koje ulazi u apsolutni rok zastarelosti bio u reprogramu (plaćanje poreza odloženo), a u skladu sa članom 114z stav 1. tačka 3. i stav 2. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji? Da li se produžava apsolutni rok zastarelosti s obzirom na trajanje reprograma?
U skladu sa članom 73. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji poreski organ može, na obrazloženi zahtev poreskog obveznika, u celosti ili delimično, odložiti plaćanje dugovanog poreza.
Ako se poreski obveznik ne pridržava rokova iz sporazuma, odnosno rešenja o odlaganju plaćanja dugovanog poreza, ili ukoliko u periodu za koji je odloženo plaćanje dugovanog poreza ne izmiri tekuću obavezu, osim u slučaju ako je podneo zahtev za odlaganje plaćanja te tekuće obaveze, poreski organ će po službenoj dužnosti poništiti sporazum, odnosno ukinuti rešenje i dospeli, a neplaćeni poreski dug, vodeći računa o efikasnosti naplate, naplatiti u postupku prinudne naplate nad obveznikom.
Poreski obveznik za koga je poreski organ po službenoj dužnosti poništio sporazum, odnosno ukinuo rešenje , nema pravo da ponovo podnese zahtev za odlaganje plaćanja tog dugovanog poreza.
Zastarelost prava poreskog organa u skladu sa članom 114z na utvrđivanje i naplatu poreza i sporednih poreskih davanja ne teče za vreme kada je u skladu sa odredbama čl. 73, 74, 74a i 74b ovog zakona, plaćanje dugovanog poreza odloženo.
Shodno tome, odobrenjem odlaganja plaćanja dugovanog poreza na rate prekida se zastarelost prava na naplatu dugovanog poreza čiji je rok plaćanja odložen, a vreme za koje je odlaganje plaćanja odobreno ne uračunava se u apsolutni rok zastarelosti. Rok apsolutne zastarelosti se prekida od datuma donošenja rešenja o reprogramu do datuma ukidanja reprograma.
Da li usluga gradskog i prigradskog prevoza putnika na teritoriji određene opštine može da se nabavi putem postupka javne nabavke primenjujući Zakon o javnim nabavkama (i koja vrsta postupka je uobičajena za ovu vstu usluge)?
Zakonom o komunalnim delatnostima („Sl. glasnik RS“, br. 88/2011, 104/2016 i 95/2018) u članu 2. definisan je pojam komunalne delatnost, te su komunalne delatnosti u smislu ovog zakona delatnosti pružanja komunalnih usluga od značaja za ostvarenje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem. U stavu 2. istog člana navedene su komunalne delatnosti od opšteg interesa, među koje spada i gradski i prigradski prevoz putnika (tačka 5).
Članom 9. stavom 7. Zakona regulisano je poveravanje obavljanja komunalnih delatnosti:
“Na postupak poveravanja obavljanja komunalne delatnosti čije se finansiranje obezbeđuje iz budžeta jedinice lokalne samouprave, odnosno čije se finansiranje obezbeđuje u celosti ili delimično naplatom naknade od korisnika komunalnih usluga, primenjuju se odredbe zakona kojima se uređuje javno-privatno partnerstvo i koncesije.”
Imajući u vidu da materijalno pravni propis kojim je uređena oblast komunalnih delatnosti direktno upućuje na primenu odredaba Zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama mišljenja smo da se usluga gradskog i prigradskog prevoza putnika na teritoriji JLS ne bi mogla pribavljati u postupku javne nabavke, već isključivo na način predviđen članom 9. stav 7. Zakona o komunalnim delatnostima.
Turistička organizacija kao indirektni korisnik budžeta zakljucila je sa Ministarstvom trgovine, turizma i telekomunikacija o Ugovor o realizaciji projekta izgradnje određenog turistikog kompleksa na teritoriji opštine i pristupnog puta do turističkog kompleksa. S obzirom da je u pitanju kapitalni projekat, i da izdatke treba planirati u okviru konta 511 - Zgrade i građevinski objekti, na koji način postupiti prilikom planiranja imajući u vidu da je Turistička organizacija potpisnik ugovora, a da kod indirektnih korisnika ne treba planirati izdatke na kontu 511. Da li navedeni projekat treba plnirati na razdelu Opštinske uprave kao nadležnog direktnog korisnika, bez obzira ko je potpisnik ugovora o finansiranju? Izgradnja je planirana na parcelama koje su u vlasništvu opštine, a takođe opština treba da obezbedi i svoje učešće u realizaciji predmetnog projekta, što je trenutno moguće izvesti jedino rebalansnom budžeta.
Članom 2. tačka 3) Zakona o budžetskom sistemu Zakonom o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 i 149/2020) definisano je da finansijski plan jeste akt direktnog ili indirektnog korisnika budžetskih sredstava, izrađen na osnovu uputstva za pripremu budžeta, u skladu sa smernicama za izradu srednjoročnih planova i projekcijama srednjoročnog okvira rashoda predviđenih Fiskalnom strategijom, koji sadrži procenu obima prihoda i primanja i obim rashoda i izdataka za period od jedne ili tri godine (kapitalni izdaci iskazuju se za tri godine).
Shodno navedenoj definiciji, može se zaključiti da se u finansijskom planu indirektnog korisnika mogu planirati izdaci na kontu 511-Zgrade i građevinski objekti, odnosno u konkretnom slučaju, mogu se planirati kapitalni izdaci u okviru finansijskog plana Turističke organizacije kao indirektnog korisnika budžetskih sredstava.
Obzirom da je Turistička organizacija takođe i potpisnik ugovora o realizaciji projekta sa nadležnim ministarstvom, sredstva za realizaciju predmetnog projekta potrebno je planirati u Odluci o budžetu u okviru Glave u kojoj su raspoređene aproprijacije ovog indirektnog korisnika, a okviru u Programa 4: Razvoj turizma. Obzirom da će se sredstva za učešće JLS u realizaciji navedenog projekta obezbediti rebalansom budžeta, nov projekat se takođe može uvesti prilikom njegove izrade.
Da li je obveznik koji je bio akontaciono zadužen do 11.12.2019. godine na osnovu Zakona o zaštiti životne sredine i platio prve dve rate akontaciono i prestao da plaća jer je Zakon o naknadama za korišćenje javnih dobara počeo da se primenjuje 01.03.2019. godine, kada je doneto rešenje za period 01.01.2019. – 28.02.2019. godine, a do tad je obvezniku išla kamata na dospele akontacije koje su ostale nenaplaćene, ima pravo da zahteva da mu se otpiše kamata jer je zakon prestao da važi i smatra da je izmirio svoje obaveze sa dve akontacije.
Zakonom o naknadama za korišćenje javnih dobara, članom 276. propisano je:
(1) Pravno lice i preduzetnik koji obavlja aktivnosti koje utiču na životnu sredinu u skladu sa Uredbom o određivanju aktivnosti čije obavljanje utiče na životnu sredinu („Službeni glasnik RS“, br. 109/09 I 8/10) plaća naknadu za zaštitu i unapređivanje životne sredine po osnovu obavljanja određenih aktivnosti koje utiču na životnu sredinu u periodu od 1. januara 2019. godine do 1. marta 2019. godine, na osnovu ukupnog iznosa koji je utvrđen za 2018. godinu srazmerno navedenom periodu po osnovu člana 87. stav 3. tač. 1) i 2) Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS“, br. 135/04, 36/09, 36/09 - dr. zakon, 72/09 - dr. zakon, 43/11 - US, 14/16 i 76/18), u jednakim mesečnim ratama, u roku od 15 dana po isteku meseca za prethodni mesec.
(2) Rešenje o utvrđivanju naknade iz stava 1. ovog člana za period od 1. januara 2019. godine do 1. marta 2019. godine donosi nadležni organ jedinice lokalne samouprave.
Članom 278. stav 2. istog zakona, propisano je da odredbe člana 87. stav 3. tačka 3) i stav 6. Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS“, br. 135/04, 36/09, 36/09 - dr. zakon, 72/09 - dr. zakon, 43/11 - US, 14/16 i 76/18), kao i akta jedinica lokalne samouprave koja su doneta na osnovu člana 87. Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS“, br. 135/04, 36/09, 36/09 - dr. zakon, 72/09 - dr. zakon, 43/11 - US, 14/16 i 76/18) prestaju da važe 1. marta 2019. godine.
Uzimajući u obzir navedene odredbe, proizilazi da je odluka skupštine jedinice lokalne samouprave kojom je bilo propisano plaćanje akontacionih obaveza po osnovu naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine, prestala da važi 1. marta 2019 godine.
To, po našem mišljenju znači da nema osnova da se obvezniku naknade, primenom te odluke utvrđuju privremene akontacije za period nakon 1. marta 2019. godine.
Tekst rešenja o utvrđivanju naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine za 2018. godinu, u kom je navedeno da obveznik plaća akontacione obaveze do donošenja rešenja za 2019. godinu proistekao je iz odredbi odluke JLS kojom je uređena naknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine za određeni period, a koja je doneta krajem 2017. godine, kada Zakon o naknadama za korišćenje javnih dobara nije bio donet. Odredbe odluke JLS se u tom smislu moraju uskladiti sa zakonskim odredbama koje se primenjuju u 2019. godini, odnosno sama ta odluka prestaje da važi 1. marta 2019. godine i nakon tog datuma se njene odredbe o plaćanju akontacija do donošenja rešenja ne mogu primenjivati.
U skladu sa navedenim, po našem mišljenju, zahtev obveznika za otpis neosnovano obračunate kamate treba uvažiti i izvršiti otpis kamate na privremene akontacije koje su evidentirane u poreskom računovodstvu suprotno navedenim odredbama Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara.
Kako prilikom strateškog planiranja pomiriti vezu realnog i razvojnog?
Ovo će prevashodno zavisiti od političke volje ali i veštine upravljanja procesom. Ono što je iskustvo do sada je da je aspekt nerealnog planiranja bio problematičniji, ali ostaje i pitanje koliko su i sami planovi bili razvojni, a ne šablonizovani ili orijentisani samo na sadašnje probleme i izazove (umesto na one koji predstoje). Najbolje iskustvo u usklađivanju realnih i razvojnih aspekata proizaći će iz posmatranja procesa i prakse, pri čemu novi planski sistem stavlja naglasak na obavezno povezivanje sa finansijskim okvirom za svaki planski dokument (aspekt realističnog planiranja) i ostavlja mogućnosti za periodično razmatranje i revidiranje po potrebi samih planskih dokumenata kako bi se učinili realističnijim. To znači da praćenje i izveštavanje može da rezultira adaptiranjem planskih dokumenata tako da oni budu: a) manje ambiciozni, u slučaju da se konstatuje nedostatak sredstava/resursa za implementaciju; ili b) ambiciozniji, u slučaju da se ispostavi da ima više raspoloživih resursa i da se dodatne aktivnosti/mere mogu uvesti u planski okvir.
Kada će biti urađen Plan razvoja na nacionalnom nivou?
U ovom trenutku nije poznato kada će biti izrađen Plan razvoja Republike Srbije. Međutim, iako još uvek nije izrađen ovaj dokument razvojnog planiranja na nacionalnom nivou, JLS ne treba da čekaju na izradu istog kao preduslov za izradu svojih Planova razvoja, jer je nužno da same na bazi sopstvene prioritizacije i dostupnih sektorskih dokumenata (nacionalnih strategija i sl.) pripremaju svoje krovne dokumente razvojnog planiranja i na bazi toga planiraju dalje i svoje budžete, vrše prioritizaciju projekata i opredeljuju se za konkurisanje za fondove razvojnih partnera (EU i drugih).
Kako se radi analiza rodne ravnopravnosti u okviru socio-ekonomske analize?
Za sada je savet da u onim razvojnim oblastima za koje je u konkretnoj JLS od posebnog značaja upravo rodna perspektiva, na osnovu dostupnih podataka i statistike, JLS nastoje da sagledaju razmere problema i argumentuju moguće pravce rešavanja u cilju osiguravanja unapređenja položaja žena i muškaraca (devojčica i dečaka) u okviru konkretnih javnih politika. Imajući u vidu da ovi dodatni aspekti analiza sa stanovišta rodne ravnopravnosti zahtevaju dodatne resurse i iskustva, savet je da se one pažljivo planiraju i kroz finansiranje/budžete JLS, i da se primenjuje postepeni pristup (ne za sve oblasti nadležnosti odjednom). Posebno ukazujemo da mogu biti korisni pristupi koji se primenjuju u procesu rodno odgovornog budžetiranja, a koji svakako utiču i na planiranje i restrukturiranje prihoda i rashoda u JLS čime se prenose i na efektivnu primenu rodne ravnopravnosti kroz različite oblasti nadležnosti JLS. Određene informacije u ovom pogledu dostupne su u okviru instrukcija SKGO za rodno odgovorno budžetiranje na lokalu uz dodatnu napomenu da je najnovijim izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu rok za primenu rodno odgovornog budžetiranja pomeren na 2024. godinu).
Najavljujemo i da SKGO radi na Uputstvu za rodnu analizu budžeta koje će u 2021. godini biti dostupno svim JLS i svakako delimično primenljivo i na rodnu analizu u procesu izrade Plana razvoja JLS. Takođe, na nacionalnom nivou planirana je izrada testa rodne ravnopravnosti koji bi se primenjivao u procesu izrade propisa, kao i izrada ex post analiza u oblastima relevantnim za rodnu ravnopravnost, te će iskustva u ovom pogledu na nacionalnom nivou biti korisna i za dalje usmeravanje JLS za sagledavanje stanja, potreba i pravaca unapređenja rodne ravnopravnosti u respektivnim oblastima nadležnosti.
Da li je određeno koliko javna rasprava može da traje?
Period trajanja javne rasprave nije zakonski propisan, ali ovom prilikom ukazujemo na SKGO Model odluke o javnim raspravama u JLS (koji se odnosi na različite dokumente za koje JLS sprovode javne rasprave) kojim je predviđeno da je minimalno vreme trajanja javne rasprave – 20 dana. Takav rok preporučen je u ovom modelu u skladu sa drugim Modelom – za statut JLS, uz napomenu da ovaj rok svaka JLS može drugačije odrediti u skladu sa svojim potrebama i lokalnim prilikama.
Vidi: Model Statuta opštine.pdf i Model odluke o javnim raspravama.docx
Da li u merama za postizanje ciljeva može da se definiše vremenski rok kao - kratak? Zar ne bi trebalo da mera ima precizniju vremensku odrednicu, npr. 6, 12, 24 meseca i sl.?
Primeri sadrže i takve odrednice gde se kod mera referisalo na kratak rok za sprovođenje (orijentacija je bila u tom smislu do dve godine okvirno). Prilikom formulacije opisa mera, treba nastojati da vremenske odrednice budu što je moguće preciznije, ali je prihvatljivo staviti i okvirniju odrednicu kada se ne raspolaže preciznijim podacima, što u trenutku izrade dugoročnih planskih dokumenata može da bude slučaj.
Koja odluka se prvo donosi - odluka skupštine o postupku pripreme i bližoj sadržini Plana razvoja ili odluka gradonačelnika/predsednika opštine o formiranju koordinacionog tima za izradu Plana?
Ovo nije striktno propisano, tj. Zakon o planskom sistemu govori samo o aktu koji se tiče postupka i bliže sadržine Plana razvoja. U Smernicama je ovo dodatno razrađeno te predloženo i donošenje akta kojim se uređuje koordinacioni tim, tematske RG itd. U tom smislu, logičan redosled bi bio prvo Odluka skupštine o postupku pripreme, tj. o pristupanju izradi Plana razvoja JLS, a zatim bi usledilo donošenje akta o određivanju koordinacionih i drugih struktura. Ne postoji prepreka i da se čak te strukture, ukoliko su one već poznate i dovoljno pripremljene - imenuju i već u samoj Odluci o pristupanju izradi Plana razvoja. Pretpostavka prilikom izrade Smernica je bila međutim da je potrebno više vremena za određivanje koordinacione strukture, te je zato u Smernicama to razdvojeno kroz dva koraka.
Zašto se Analitički servis JLS ažurira u poslednjem kvartalu i može li imati dodatnih informacija (npr. nema podataka za novoizgrađene stanove, broj putničkih automobila i sl.)?
Za potrebe „punjenja“ sadržaja Analitičkog servisa, RSJP prikuplja informacije tokom cele godine, odnosno u skladu sa dinamikom proizvodnje pojedinih statističkih i drugih podataka od strane nadležnih institucija. Da bi se međutim osigurala doslednost u ažuriranju, opredeljeno je da se ono vrši kada za podatke najveći broj indikatora budu na raspolaganju i da se to čini na kraju godine. Servis se kontinuirano proširuje novim setovima indikatora, te da se može očekivati da će i spomenuti podaci (o novoizgrađenim stanovima, broju putničkih automobila u JLS) u perspektivi naći svoje mesto u ovom servisu.
Da li je zakonska obaveza da Plan razvoja bude rodno osetljiv?
Aspekt rodne ravnopravnosti integrisan je i eksplicitno kroz Zakon o planskom sistemu u Načelima upravljanja sistemom javnih politika (član 3. Zakona) – „načelo integralnosti i održivog rasta i razvoja - podrazumeva da se prilikom izrade i sprovođenja planskih dokumenata uzimaju u obzir ... i osetljive kategorije stanovništva, rodna ravnopravnost, itd...“. Sa druge strane, samo funkcionisanje JLS podrazumeva integralni pristup rodnoj ravnopravnosti kroz sve aspekte delovanja, a podsećamo da i Zakon o budžetskom sistemu propisuje obavezu primene rodnog budžetiranja.
Dakle, i kroz razvojno i kroz budžetsko planiranje potrebno je potencirati rodnu komponentu.