Питања и одговори

Аналитички сервис ЈЛС направљен је са циљем пружања транспарентних информација свим нивоима власти (локални, покрајински и национални ниво), јавним институцијама, инвеститорима, приватном сектору, цивилном сектору, стручној заједници и грађанима. То је алат који јединицама локалне самоуправе помаже да ефикасно и на основу података креирају политике односно припреме своја планска документа у складу са Законом о планском систему РС.

Аналитички сервис ЈЛС намењен је претраживању и преузимању података/показатеља на нивоу јединица локалне самоуправе на основу понуђених параметара, у машински читљивом формату. Приказани подаци су поуздани и представљају званичне, релевантне и последње доступне податке. Подаци су прикупљени из следећих извора: Републички завод за статистику, Агенција за привредне регистре, Министарство финансија Републике Србије - Управа за јавни дуг, Министарство финансија Републике Србије - Управа царина, јединице локалне самоуправе, Министарство за рад, запошљавање, борачка и социјална питања, Републички завод за социјалну заштиту, Национална служба за запошљавање, Републички фонд за пензијско и инвалидско осигурање, Институт за јавно здравље Србије „Др Милан Јовановић Батут“.

Приликом вредновања јавне политике користе се обрађени подаци добијени поступком праћења спровођења јавне политике, али и додатне анализе како би се оценио степен промене који је настао спровођењем јавне политике.

Уколико је то могуће, размислите о могућности да извештај о вредновању ефеката јавне политике (ex пост анализу) припреме стручњаци који нису запослени у органима државне управе, јер се на тај начин може обезбедити објективност суда о оствареним резултатима. То је сасвим уобичајена пракса у свету и ЕУ јер се сматра да је вредновање успешности неке политике изузетно комплексан посао који траје између 6 и 12 месеци и тражи консултације са заинтересованим странама и другим лицима и организацијама изван директног круга заинтересованих.

Вредновање ефеката јавне политике ће пружити компаративни увид ex анте и ex пост ситуације и анализу позитивних и/или негативних дешавања током интервенције. На основу налаза вредновања, дефинишу се препоруке које креаторима јавних политика омогућавају да сагледају стварне позитивне и негативне ефекте спровођења јавне политике. Доносиоци одлука треба да предузму неопходне (додатне и/или корективне) мере ради смањења негативних ефеката на најмању могућу меру и отклањања узрока проблема насталих у току спровођења јавне политике, а све у циљу постизања зацртаних циљева.

Циљ вредновања је да доносиоци одлука добију дубински увид у реализацију јавне политике, како би резултате ове анализе искористили у наредном циклусу припрема јавних политика. Другим речима, на основу анализе ефеката донеће се одлука о томе да ли треба наставити са спровођењем јавне политике, да ли политика изискује мање допуне или корените промене, односно да ли треба прекинути са даљим спровођењем те политике и планирати како даље.

На основу налаза добијених ex пост анализом вреднује се учинак јавне политике, односно оцењује се релевантност, ефикасност, ефективност и одрживост јавне политике, у циљу њеног преиспитивања и унапређења, односно ревизије и даљег планирања.

Извештавање о реализацији и постигнутим учинцима јавних политика јесте објективно, потпуно, проверљиво и благовремено обавештавање заинтересованих страна о спровођењу усвојених планских докумената и постигнутим учинцима.

Сав посао везан за прикупљање података и праћење спровођења јавне политике, мора се организовати у редовне извештаје (годишње, полугодишње, кварталне) и који ће се представити органима АП и ЈЛС и јавности (интерни и екстерни извештаји). Веома је важно да упамтите да циљ извештаја није опис активности него опис достигнутих резултата. Рокови за извештавање о спровођењу докумената јавних политика (стратегија, програма, концепт политика и акционих планова) дефинисани су чланом 43. Закона о планском систему Републике Србије. 

Извештаји о резултатима спровођења јавних политика треба да садрже:

• Назив документа јавне политике и област планирања коју покрива;
• Информације о учинцима јавне политике током спровођења (документоване подацима о стварно постигнутим учинцима у односу на планиране у документу);
• Информације да ли су активности из акционог плана реализоване на предвиђен начин и у року и ако нису шта је разлог за то;
• Информације о начину и динамици којом ће пропусти у спровођењу бити исправљени, да ли се планира измена мера и активности и када ће се измене поднети на усвајање (не односи се на финални извештај).

Када се говори о објављивању, извештаји треба да буду јавни и доступни на интернет страници органа АП и локалне самопураве и порталу е-Управе у отвореном дигиталном формату, погодном за преузимање и даље коришћење.

Праћење спровођења јавних политика спроводи се узимајући у обзир податке и информације добијене од свих органа и организација које су одговорне за спровођење мера и активности јавне политике, као и подаци и информације прибављене из других извора, ако се односе на циљеве тих политика.

Праћење спровођења обезбеђује временске серије података, које поуздано показују шта се дешавало током спровођења планског документа, односно јавне политике која је њиме обликована.

Функција праћења спровођења је неопходна за добро управљање - морамо благовремено знати који се ресурси не троше или активности не одвијају према плану (без обзира на то како смо добро планирали и припремили се за спровођење мере) и какве резултате остварујемо, жељене или нежељене.

Благовремено откривање одступања од планираних резултата у процесу праћења спровођења, омогућава нам да предузмемо додатне активности да бисмо јавне политике вратили на жељени пут, прилагодили своје планове новим околностима (ревизија планских документа/корекција показатеља) и постигли постављене циљеве.

Праћење спровођења конкретних општих циљева, посебних циљева и мера врши се преко показатеља за мерење учинака јавних политика. Показатељи учинака могу бити: показатељи резултата којима се прати спровођење планираних мера, показатељи исхода којима се прати спровођење посебних циљева и показатељи ефеката којима се прати спровођење општих циљева.

Показатељима учинака се мери успех у остварењу жељене промене између почетног стања и стања након спровођења јавне политике, као и ефикасност и ефективност спровођења јавне политике. Наравно, за сваки од утврђених показатеља учинака неопходно је навести извор верификације.

Не постоје јединствени нити универзални принципи по којима се могу дефинисати показатељи, али постоји низ критеријума које показатељи треба да испуне, да би били квалитетни. Ти критеријуми су груписани кроз различите групе принципа које се данас користе, на пример СМАРТ (Специфиц, Меасурабле, Аваилабле, Релевант, Тimely), ЦРЕАМ (Цлеар, Релевант, Ецономиц, Аdequate, Мониторабле), РАЦЕР (Релевант, Аcceptable, Цредибле, Еasiness, Рobustness) и др.

Показатељи учинка треба да буду квантитативно изражени, а само изузетно, могу се формулисати квалитативни показатељи учинка.

Квантитативни показатељи се односе на појаве које могу лако да се броје. Они се изражавају у бројчаној форми – апсолутни бројеви, проценти, стопе или као однос (рацио).

Квалитативни показатељи мере квалитет, мишљење, перцепције, кораке у процесу или статусу. Они могу бити изражени у различитим формама: да/не, извршено/неизвршено, усаглашено са, квалитет, ниво, итд. Ова врста показатеља такође може да се изрази и у нумеричкој форми, бодовима или рангу на утврђеној скали. Квалитативни показатељи су они који се добију након истраживања ставова заинтересованих страна или јавног мњења о некој појави као и они који се добију у форми експертског мишљења а тичу се на пример, напретка реформских процеса.

Кад год је то могуће, пожељно је водити рачуна о родној равноправности, употребом родно осетљивих показатеља. Упитајте се да ли је било коју појаву могуће мерити и према учешћу жена и мушкараца (на пример, број самохраних родитеља међу женама и међу мушкарцима или број девојчица и дечака који превремено напуштају образовање), или према утицају (на пример, колико мушкараца и колико жена ће имати процењену корист од увођења нове електронске услуге и на коју од ове две групе ће више утицати), како би по потреби могли да креирате циљане мере за једнаке шансе и једнак родни третман.

Сугестија је да се дефинише ограничен број показатеља. Разлог томе су не само трошкови праћења спровођења јавних политика, него и ограничени капацитети институција надлежних за спровођење, које би морале да прикупе, обраде, анализирају и известе о великом броју показатеља.

Почетна вредност показатеља се утврђује тако што се користе статистички и административни подаци, како из националних, тако и из међународних извора. Међутим, постоје ситуације када почетну вредност није могуће одредити (прикупљање нових података и израчунавање нових вредности; постављање почетне вредности на „0“ када се уводи нови систем или процес; подаци су недоступни или их је веома скупо прибавити).

Након утврђивања почетне вредности показатеља, потребно је утврдити и вредност коју желимо достићи у наредном периоду спровођењем планираних мера и активности, односно поставити и циљну вредност. Том приликом потребно је узети у обзир приоритете Владе, просечан учинак упоредивих институција/држава, расположиве људске и финансијске ресурсе, националне, међународне стандарде као и трендове из прошлости.

 Један од најчешће коришћених алата за дефинисање показатеља представља Пасош показатеља.пдф.

Акциони план се, по правилу, доноси за цео период важења стратегије односно програма који разрађује, осим ако у моменту њиховог доношења не може бити сагледана комплетна динамика активности. Тада се акциони план доноси на краћи рок, од најмање једне године, а по његовом истеку, доноси се нови, прилагођен преосталим задацима које треба спровести. Када акциони план није део стратегије односно програма, тада ова документа јавних политика обавезно садрже рок за доношење акционог плана, који не може бити дужи од 90 дана од дана доношења стратегије.

Акциони план обавезно садржи следеће елементе:

• опште и посебне циљеве преузете из стратегије, односно програма који разрађује;
• мере и активности за постизање општих и посебних циљева стратегије, односно програма (наводе се и пројекти ако се мере и активности спроводе кроз пројекат);
• институције носиоца и партнера одговорне за спровођење мера и активности, као и институцију одговорну за праћење спровођења акционог плана;
• рок за завршетак планираних мера и активности;
• потребна средства за спровођење пројеката и мера, са изворима финансирања;
• показатеље учинка на нивоу мера;
• информације о прописима које би требало донети/изменити да би се реализовале мере јавне политике.

Матрица акционог плана (образац) може се преузети са сајта Републичког секретаријата за јавне политике: https://rsjp.gov.rs/cir/predlog-strukture-djp/

Мера јавне политике јесте скуп кључних и повезаних активности које се предузимају ради постизања општег или посебног циља, односно жељеног учинка јавне политике. По својој природи мере јавне политике могу бити:

1) Регулаторне, у које спадају прописи и други општи акти, које су примењиве када је потребно да се успоставе или измене обавезујући стандарди и/или правила којима се уређују друштвени односи;

2) Подстицајне, у које спадају фискалне мере (субвенције, директна финансијска давања, порези и друго) и друге финансијске и нефинансијске мере, које су примењиве када се конкретан циљ може постићи, односно када се на узроке кључног идентификованог проблема може утицати променом цена и/или фискалних оптерећења;

3) Информативно-едукативне, у које спадају информативне кампање, дистрибуција публикација, образовни програми и сличне активности, које су примењиве када је потребно подићи ниво свести о жељеној промени и начину њеног спровођења, односно о потреби и начину превазилажења постојећег проблема, укључујући и потребу промене понашања одређене циљне групе у односу на коју се спроводи јавна политика или пропис, као и када је потребно подићи ниво знања и на тај начин омогућити заинтересованим странама и циљним групама да своје одлуке доносе на основу боље информисаности (нарочито у областима као што су здравство, заштита животне средине, саобраћај и сл.);

4) Институционално управљачко организационе, у које спада формирање посебних институција или обезбеђење нових, односно прерасподела већ расположивих ресурса у постојећим, како би се осигурало спровођење мера предвиђених у документима јавних политика у институцијама јавне управе (државни органи и организације, органи и организације јединице локалне самоуправе и аутономне покрајине, јавне агенције, јавна предузећа и други имаоци јавних овлашћења), када постојећа организациона структура не обезбеђује ефикасно функционисање тих институција, односно спровођење других врста мера предвиђених у документима јавних политика;

5) Обезбеђење добара и пружање услуга од стране учесника у планском систему, када се конкретан циљ може постићи, односно када се на узроке кључног идентификованог проблема може утицати обезбеђењем добара и пружањем услуга, укључујући и јавне инвестиције (капитални и инфраструктурни пројекти, инвестиције и др).

Програм представља документ јавне политике ужег обухвата од стратегије, који по правилу разрађује посебан циљ стратегије или неког другог планског документа или се делује у делу области који није покривен стратегијом. Представља групу независних, али тесно повезаних мера и/или сродних пројеката којима се управља и координира како би се остварили циљеви. По правилу, има до 3 посебна циља и доноси се за период до 3 године.

Садржину програма обавезно чине следећи елементи:

1. УВОД

- Правни основ који прописује надлежност за доношење

- Разлоге за доношење програма (Зашто се програм израђује? На чију иницијативу се приступило изради програма?)

- Кратку информацију о институцијама укљученим у развој програма и спроведеном консултативном процесу

2. ПЛАНСКИ ДОКУМЕНТИ И ПРАВНИ ОКВИР РЕЛЕВАНТНИ ЗА СТРАТЕГИЈУ

- Усклађеност са другим релевантним важећим документима јавних политика (са којим документом је усклађен, део/поглавље, циљ који се испуњава доношењем програма)

- Домаћи и међународни правни оквир, као и преглед најновијих дешавања и измена у правном оквиру

3. ОПИС ПОСТОЈЕЋЕГ СТАЊА

- Опис стања у области базиран на чињеницама

- Сажетак из вредновања претходног програма

- Идентификација и аргументовано објашњење проблема, његовог обима и природе, као и узрока који су довели до њиховог настанка и  последица које изазивају у пракси, да би се стекао увид у оно што треба променити

- Упоредна међународна пракса (уколико постоји)

4. ПРОМЕНА КОЈА СЕ ПОСТИЖЕ СПРОВОЂЕЊЕМ ПРОГРАМА (визија)

- Идеализована будућност о жељеном стању у одређеној области

- Превазилази временски оквир програма

5. ЦИЉЕВИ ПРОГРАМА

- Општи циљ и показатељи ефекта са почетним и циљаним вредностима

- Посебни циљеви и показатељи исхода са почетним и циљаним вредностима

6. АНАЛИЗА ОПЦИЈА ЗА ОСТВАРИВАЊЕ ЦИЉЕВА (минимално две опције, не укључујући „статус quo“ опцију)

„Статус quo“ опција

Опција 1

Опција 2

7. МЕРЕ ЗА ОСТВАРИВАЊЕ ЦИЉА И АНАЛИЗА ЊИХОВИХ ЕФЕКАТА

- Наративни опис мере

- Носиоци и партнери

- Показатељи резултата са почетним и циљаним вредностима

- Процена потребних средства и извори финансирања

- Анализа ефеката – одговори на релевантна питања из прилога Уредбе о методологији управљања јавним политикама, анализи ефеката јавних политика и прописа и садржају појединачних докумената јавних политика (прилози од 5 до 10)

8. МЕХАНИЗАМ ЗА СПРОВОЂЕЊЕ ПРОГРАМА И НАЧИН ИЗВЕШТАВАЊА О РЕЗУЛТАТИМА СПРОВОЂЕЊА 

- Орган државне управе који предлаже програм одговоран је за спровођење и вредновање

- Дефинише се период извештавања и израда еx-post анализе или финално вредновање програма

- Дефинише се доношење акционих планова

9. СПРОВЕДЕНЕ КОНСУЛТАЦИЈЕ СА ЗАИНТЕРЕСОВАНИМ СТРАНАМА

- Навођење ставова које су консултоване групе износиле у односу на разматране алтернативне мере, као и разлога из којих су усвојени, односно одбачени њихови ставови

10. ПРОЦЕНА ФИНАНСИЈСКИХ СРЕДСТАВА ПОТРЕБНИХ ЗА СПРОВОЂЕЊЕ ПРОГРАМА И АНАЛИЗА ФИНАНСИЈСКИХ ЕФЕКАТА

- Процена финансијских средстава потребних за спровођење програма и извора из којих ће се та средства обезбедити

- Процена ефеката реализације програма на буџет, у складу са законом који уређује буџетски систем

11. АНАЛИЗА РИЗИКА

- Врши се одговором на питања датим у Прилогу 10 Уредбе о методологији управљања јавним политикама, анализи ефеката јавних политика и прописа и садржају појединачних докумената јавних политика

- Ризици спровођења јавних политика, када је могуће утврдити вероватноћу остваривања неког догађаја

- Неизвесности спровођења јавних политика, када није могуће утврдити вероватноћу остваривања неког догађаја

12. АКЦИОНИ ПЛАН

Предлог за структуру програма (образац) може се преузети и са сајта Републичког секретаријата за јавне политике https://rsjp.gov.rs/cir/predlog-strukture-djp/

Измене и допуне Закона о запошљавању и осигурању за случај незапослености, донете маја 2021. године, имале су за циљ усклађивање појединих његових одредби са Законом о планском систему РС (одредба члана 54. став 2).

Предложеним изменама и допунама, између осталог, дефинисано је да надлежни орган територијалне аутономије и локалне самоуправе може усвојити покрајински односно локални плански документ у области запошљавања у складу са прописима којима се уређује плански систем. То значи да АП и ЈЛС, почевши од 2024. године, усвајају програм запошљавања са пратећим акционим планом за трогодишњи период, а у складу са Стратегијом запошљавања у Републици Србији за период од 2021. до 2026. године („Службени гласник РСˮ, бр. 18/21 и 36/21 – исправка) и другим Акционим планом за период од 2024. до 2026. године за спровођење Стратегије запошљавања који ће тек бити усвојен од стране Министарства за рад, запошљавање, борачка и социјална питања. Програм мора да садржи поглавље којим се разрађују мере политике запошљавања са проценом финансијских средстава и финансијских ефеката на годишњем нивоу, на основу кога ће Министарство за рад, запошљавање, борачка и социјална питања моћи да одлучи о суфинансирању активних мера политике запошљавања на локалном нивоу, по захтеву који ЈЛС подносе сваке године.

Пакет прописа о планском систему као референтни правни оквир обрађује свеукупно управљање јавним политикама и средњорочно планирање и односи се на сва планска документа.

Када је реч о локалној самоуправи, како у хијерархији планских докумената, тако и у самом Закону, посебно место заузима План развоја ЈЛС. Ради се о документу развојног планирања највишег реда за чију припрему, усвајање, спровођење и праћење је надлежна ЈЛС. План развоја ЈЛС усваја Скупштина ЈЛС, на предлог надлежног извршног органа ЈЛС, за период од најмање седам година. Приликом израде свог Плана развоја, ЈЛС је дужна да води рачуна о његовој усклађености са планским документима донетим на републичком нивоу и нивоу аутономне покрајине (ако се ЈЛС налази на територији АП). Истовремено, ЈЛС нужно води рачуна и о својим изворним надлежностима у домену планирања.

Средњорочни план је свеобухватан плански документ који се доноси за период од три године и који омогућава да се повежу јавне политике са средњорочним оквиром расхода. Средњорочни план ЈЛС се израђује на основу плана развоја ЈЛС и докумената јавних политика ЈЛС, развојних мера и активности утврђених на основу надлежности ЈЛС и обавеза ЈЛС проистеклих из републичких или покрајинских докумената јавних политика или на основу посебних прописа, при чему се уважавају расположиви капацитети и ресурси ЈЛС, као и промене околности у односу на време када су плански документи донети. На тај начин средњорочни план постаје основни управљачки инструмент ЈЛС чији је циљ то да утврди које ће развојне мере и активности бити спроведене у наредне три године. Средњорочни план утврђује ко, шта, кад и како треба да уради, трошкове тих активности у средњорочном периоду и њихову усклађеност са билансним могућностима (утврђеним буџетом за наредну годину и средњорочним оквиром расхода).

Законом о планском систему Републике Србије (примењује се од октобра 2018. године) и пратећим уредбама (Уредба о методологији управљања јавним политикама, анализи ефеката јавних политика и прописа и садржају појединачних докумената јавних политика, Уредба о методологији израде средњорочних планова и Уредба о обавезним елементима плана развоја аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе), уређује се плански систем Републике Србије.

Закон и пратеће уредбе уређују, између осталог, систем управљања јавним политикама и повезивање процеса усвајања и спровођења јавних политика са процесом средњорочног планирања. Тиме се по први пут формално прописује свеобухватни методолошки оквир и класификација планских докумената. Посебно су детаљно уређене обавезе учесника у планском систему (између осталих, то су и органи локалне власти - АП и јединице локалне самоуправе, у складу са својом надлежношћу) да спроводе анализе ефеката (ex-ante и ex-post анализа ефеката) и да формулишу одговарајуће мере за интервенције у областима јавних политика на основу података и чињеница. Такође, један од разлога за доношење Закона и уредби била је потреба да се у процес израде и доношења планских докумената, као и спровођења, праћења спровођења, извештавања и вредновања учинака, укључе заинтересоване стране кроз континуирани процес консултација.

Према одредбама члана 27. став 10. Закона о јавној својини о прибављању ствари и располагању стварима у својини јединице локалне самоуправе под условима прописаним законом, одлучује орган јединице локалне самоуправе одређен у складу са законом и статутом јединице локалне самоуправе.

Законом о локалној самоуправи ("Сл. гласник бр. 129/07, 83/14-др. закон, 101/16-др. закон, 47/18 и 111/21-др. закон) таксативно су наведене надлежности Скупштине општине, као и председника општине и Општинског већа.

Према одредби члана 46. Закона о локалној самоуправи Општинско веће:

1) предлаже статут, буџет и друге одлуке и акте које доноси скупштина.

2) непосредно извршава и стара се о извршавању одлука и других аката скупштине општине;

3) доноси одлуку о привременом финансирању у случају да скупштина општине не донесе буџет пре почетка фискалне године;

4) врши надзор над радом општинске управе, поништава или укида акте општинске управе који нису у сагласности са законом, статутом и другим општим актом или одлуком које доноси скупштина општине;

5) решава у управном поступку у другом степену о правима и обавезама грађана, предузећа и установа и других организација у управним стварима из надлежности општине;

5а) прати реализацију програма пословања и врши координацију рада јавних предузећа чији је општина оснивач;

5б) подноси тромесечни извештај о раду јавних предузећа скупштини општине, ради даљег извештавања у складу са законом којим се уређује правни положај јавних предузећа;

6) стара се о извршавању поверених надлежности из оквира права и дужности Републике, односно аутономне покрајине;

7) поставља и разрешава начелника општинске управе, односно начелнике управа за поједине области;

8) врши и друге послове, у складу са законом.

Чланом 32. став 1. тачка 20. Закона о локалној самоуправи прописано је да Скупштина општине обавља и друге послове у складу са законом, и статутом.

Тумачењем одредбе члана 46. и одредбе члана 32. Закона о локалној самоуправи долазимо до закључка да се статутом могу проширити надлежности Скупштине општине, односно да су надлежности Општинског већа такстативно побројане и не могу се прошитити статутом ЈЛС, односно да Општинско веће може имати неку додатну надлежност осим оних побројаних у члану 32. став 1. тачке 1-7. само ако је таква надлежност дата законом.

Међутим како таква надлежност није дата Законом о јавној својини органу као што је Општинско веће, мишљења смо да надлежност за прибављање и располагање непокретностима у јавној својини ЈЛС треба да остане као надлежност Скупштине општине.

Евенутално може се размислити да се надлежност за прибављање и располагање да Председнику општине који исто као и Скупштина општине може имати надлежности ширу од надлежности постављених у Закону о локалној самоуправи (члан 44. став 1. тачка 6.).