Ђорђе Станичић - Добро управљање као један од постулата развијене локалне самоуправе

Често се каже да појам доброг управљања (енгл. good говернанце) обухвата и појам добре управе (енгл. good administration). Принципи добре управе фокусирани су пре свега на органе управе који су у непосредном контакту са грађанима, односно пружају им јавне услуге или утврђују њихове обавезе.

Са становишта грађана, принципи добре управе служе да унапреде начин на који администрација (бирократија) поступа. За управу је важно да кроз примену ових принципа унапреди поверење грађана у управу и легитимитет органа власти у целини. Ако се у очима грађана управа показује као удаљена или неделотворна, и њихово поверење у управу се смањује. Права и слободе грађана су у срцу концепта добре управе. Добра управа поштује вредности правне државе и права грађана. Таква управа је отворена и није корумпирана, обезбеђује равноправност грађана и њихово учешће у одлучивању.

Као тековина модерне демократије, добро управљање представља фундаменталне вредности европског друштва, односно захтеве које мора да поштује добра демократска управа: одговарање потребама грађана и учешће грађана у одлучивању, отвореност и транспарентност, једнакост, људска права, културна разноликост и социјална кохезија, етичко и антикорупцијско поступање, административна ефикасност и делотворност, одговорност и владавина права.

О свему наведеном разговарали смо са Ђорђем Станичићем, генералним секретаром Сталне конференције градова и општина – Савеза градова и општине Србије (СКГО), покушали да појаснимо ову тему, али и представимо активности које организација предузима на овом пољу.

Појам управљања је веома стар и појављује се још код аутора из доба антике, док је појам доброг управљања новијег датума, господине Станичићу шта је њихов заједнички именитељ и од када је присутан у домаћој теорији?

Појам добро управљање је уведен како би се описао начин на који институције обављају јавне послове и управљају јавним ресурсима, а често се користи да би упоредио неефикасне привреде или неразвијене земље и политичке органе у њима са развијеним економијама и органима који поштују развијене демократске стандарде. Код нас се среће тек у скорије време, са продором идеја о потреби да се промени начин на који се воде јавни послови уопште и, посебно, у вези са реформом јавне управе.

Не постоји јединствена подела принципа доброг управљања. Различите међународне организације које су, 90-их година прошлог века, увеле појам доброг управљања, користе различиту “класификацију” принципа (начела) доброг управљања. Иако представља општеприхваћен принцип, термин „добро управљање” нећемо наћи у прописима савремених држава. На пример, у Европи не постоји ниједна држава у чијем уставу се експлицитно помиње овај термин, али има таквих примера у државама Азије и Африке.

У основи концепта доброг управљања је одговорност органа власти у одговарању на потребе свих заинтересованих актера, а пре свега грађана и грађанки на инклузиван, делотворан и транспарентан начин уз остваривање и заштиту људских права и слобода.

Шта Стална конференција градова и општина ради на унапређивању доброг управљања на локалном нивоу?

Иако је термин новијег датума, СКГО је већ дуги низ година посвећена раду на увођењу и унапређењу примене принципа доброг управљања на локалном нивоу, како кроз своје сталне одборе и мреже локалних стручњака, тако и кроз обуке и саветодавну подршку, те спровођењем својих и заједничких акција и пројеката са партнерима на локалном, регионалном, националном и међународном нивоу. 

Захваљујући великој подршци и активном учешћу чланства, утицај СКГО све је израженији и зато, када је реч о реформи и јачању локалне самоуправе, СКГО је прихваћена као незаобилазан партнер домаћим и међународним институцијама, а сама је постала важан чинилац у процесу децентрализације и реформе система локалне самоуправе. Ми смо јединствени глас локалних власти у Србији пред Народном скупштином, Владом Републике Србије, министарствима, покрајинским органима и другим надлежним институцијама и организацијама, а тиме је и наша одговорност и мотивација да промовишемо принципе доброг управљања већа.

Принципи доброг управљања обухватају велики дијапазон тема и активности. Како прилазите том изазову, како бирате фокус за сваку од изазовних тема – јер су ту и озбиљна питања као борба против дискриминације, корупције, родна равноправност, административна ефикасност и одговорност – између осталих? 

Имајући у виду важност, значај и озбиљност тема, а из дугогодишњег искуства у раду и подршци локалним самоуправама, СКГО је развила специјалну методологију подршке, која се спроводи кроз различите пројекте. У оквиру пројекта о добром управљању, цела компонента је предвиђена за тзв. пакете подршке који су посебно осмишљени и детаљно разрађени методолошки кораци, задаци и активности, који доприносе да локална самоуправа унапреди своје поступање у одређеним областима уз уважавање конкретних принципа доброг управљања. 

Пакети подршке оквирно трају 10 до 12 месеци, а обухватају, пре свега, пружање експертске подршке и стручног знања у предметним областима и то највише кроз обуке, менторски рад, саветодавну подршку и подршку унапређењу постојећих или развоју нових процедура и аката. До сада су објављена три јавна позива, на којима су за овај вид подршке изабране укупно 42 локалне самоуправе (од којих је 13 пакета реализовано, а 29 је у току), тако да тренутно реализујемо 10 пакета у циљу унапређења учешћа грађана и транспарентности у буџетском процесу, 9 у циљу унапређења антикорупцијских политика, и 10 у циљу унапређења административне ефикасности и делотворности на локалном нивоу.

За потребе спровођења ових пакета, СКГО је развио и низ модела аката чија примена значајно олакшава поступање ЛС у складу са својим обавезама, као и уједначеност праксе ЛС у предметним областима.

Један од “производа” СКГО је и Индекс добре управе – како то помаже локалним самоуправама?

Индекс добре управе, који је развијен у сарадњи са Министарством државне управе и локалне самоуправе, обухвата принципе доброг управљања груписаних у пет области: одговорност; транспарентност и партиципација; равноправност и антидискриминација; предвидивост, економичност и делотворност; и антикорупција.  

На основу Индекса добре управе током 2018. године спровели смо истраживање на репрезентативном узорку од 60 ЈЛС. Резултати поменуте анализе су нам дали основ за дефинисање потреба, развој и спровођење разних видова техничке и саветодавне подршке за изградњу капацитета локалних самоуправа у погледу примене принципа доброг управљања.

Поред тога што омогућава свеобухватну и објективну екстерну процену или самопроцену успешности локалних самоуправа у примени принципа доброг управљања, Индекс добре управе омогућава градовима и општинама да уз поштовање препорука које су саставни део Индекса, унапреде своје поступање како у погледу испуњености законских обавеза које уређују ову област, тако и у погледу примене препоручених пракси које представљају више стандарде у поступању од (законом) обавезујућих. На крају, кроз формулисане одговоре, препоруке и смернице, локалне самоуправе су у могућности да, кроз призму потреба и легитимних очекивања грађана, сагледају своје укупне ресурсе, односно ефикасност и делотворност процедура које спроводе.

Током 2021. године, поновићемо истраживање и упоредити га са ранијим резултатима у циљу упоређивања и мерења промена, односно напретка у овим областима.

Какве су активности, резултати и очекивања, односно какве су користи за запослене у градским и општинским управама Србије од пројекта „Унапређивање доброг управљања на локалном нивоу“?

Пројекат „Унапређење доброг управљања на локалном нивоу“ СКГО спроводи у оквиру програма „Подршка Владе Швајцарске развоју општина кроз унапређење доброг управљања и социјалне укључености – Swiss ПРО”, који подржава Влада Швајцарске у сарадњи са Владом Србије, а спроводи Канцеларија Уједињених нација за пројектне услуге (УНОПС) у партнерству са СКГО. Колеге из УНОПС-а су, поред заједничких активности, фокусиране додатно и на социјалну укљученост, а више о њиховим активностима се може видети на сајту https://swisspro.org.rs/.

Наше активности су подељене у две компоненте од којих је једна реализација пакета подршке, а друга изградња капацитета запослених у локалним самоуправама путем регионалних обука и вебинара, у оквиру којих је, између осталог, до сада учествовало 1.297 представника из 135 ЈЛС.

На порталу СКГО креирали смо Базу знања и информација о добром управљању, пружамо више од 20 услуга  саветодавне подршке на захтев локалним самоуправама у области доброг управљања на локалном нивоу, покренули смо промотивну кампању са едукативним видео и аудио-материјалима о добром управљању, припремили смо „Приручник за спровођење принципа доброг управљања на локалном нивоу“ – најобимнију публикацију коју је СКГО до сада направила, организујемо и бројне обуке за велики број службеника из локалних администрација, а са Министарством државне управе и локалне самоуправе смо покренули Национално такмичење за најбољу градску/општинску управу, односно најуспешније ЈЛС у спровођењу принципа доброг управљања на локалном нивоу.

Објављен је и трећи конкурс за најбољу градску, односно општинску управу, како су локалне самоуправе прихватиле ову иницијативу?

У циљу популарисања и оснаживања принципа доброг управљања у оквиру овог пројекта, од 2018. године, предвиђена су финансијска средства за награде градовима и општинама које имају најбоље примере спровођења начела доброг управљања на локалном нивоу. Како је Министарство државне управе и локалне самоуправе партнер СКГО не само на овом пројекту, одлука централних власти је била да установи националну награду, те пратећи фонд из Буџета Републике Србије, тако да данас Министарство води овај процес такмичења и драго нам је да је наша иницијатива препозната и усвојена. У складу са трећим Јавним позивом за најбољу градску/општинску управу у 2020. години, поред предвиђених средстава из Буџета који износи 9,2 милиона динара, СКГО из пројектног фонда за награду победницима издваја ове године додатних 7,2 милиона динара.

Иначе, до сада је одзив локалних самоуправа био велики, а у протекле две године, односно два циклуса такмичења, у оквиру сада већ традиционално исте четири категорије (ефикасност и делотворност, транспарентност и учешће јавности у раду локалне самоуправе, одговорност и владавина права, и равноправност и анти-дискриминација), награде су добили: Нови Пазар, Рума, Власотинце, Врачар, Ужице, Бечеј, Медвеђа и Пожаревац, а специјална признања: Инђија, Ужице, Пирот, Велико Градиште, Панчево, Бечеј, Рашка, Врање, Бела Паланка, Сомбор, Крушевац, Врачар и Нова Варош – два пута.

Иако добро управљање није међу главним, односно најпопуларнијим темама, важно нам је да поменемо да примери добре праксе у Србији постоје у много већем броју него што им дајемо заслужено место у јавном дискурсу. Треба поменути тим поводом да Србија има награђиване примере добре праксе који су препознати на међународном нивоу – па је тако град Пирот добио престижно признање за очување културног наслеђа Европа Ностра, Град Крушевац за урбану мобилност…

На крају, морамо се вратити на пакете подршке, као једну специфичну врсту помоћи, брижљиво скројену према конкретним потребама сваке локалне самоуправе, како то изгледа кроз призму комплексности тема којима се бавите, али и интересовања градова и општина?

Локалне самоуправе у Србији показале су велико интересовање за ову врсту подршке, поред жеље да се “подигне лествица” у односу са грађанима, добра мотивација су законски прописи и стратешки документи који су претходних година усвојени. Иако су теме којима се бавимо заиста комплексне, активности које реализујемо имају ефекта, а локални службеници се веома лако прилагођавају новим стандардима.

Очит пример за наведено је подршка коју смо пружили за унапређење учешћа грађана у транспарентности у процесу израде и реализације буџета. Иако је свима јасно да су локалне самоуправе ту зарад задовољавања интереса грађана, буџети се пуне из пореза који сви плаћамо, али опет у неком претходном периоду одлуке о трошењу средстава и приоритетима за реализацију нису доносили грађани, или нису увек били на одговарајући начин консултовани.

Циљ пакета подршке у овој области био је да помогну локалним самоуправама да спроведу припрему и усвајање одлуке о буџету за наредну годину кроз консултације са грађанима о приоритетима за финансирање, како инвестиционих, тако и других пројеката од интереса за локалну заједницу. Подршка је усмерена на процесе успостављања механизама за укључивање грађана, како у припреми буџета кроз упитнике, анкете, састанке са циљним групама, тако и кроз организовање процеса јавне расправе о Нацрту одлуке о буџету. Посебна пажња посвећена је транспарентности буџета ЛС кроз израду Водича кроз одлуку о буџету и одлуку о завршном рачуну, као и кроз објављивање буџетских аката на интернет страници ЛС.   

Затим ту су пакети подршке за унапређење локалних антикорупцијских политика, који имају за циљ да помогну локалним самоуправама да донесу или ревидирају своје локалне антикорупцијске планове (ЛАП) и формирају тела за праћење њихове примене у складу са Моделом Агенције за спречавање корупције и на тај начин испуне обавезу из Акционог плана за Поглавље 23, као и да донесу акте из седам одабраних области ЛАП-а, прођу обуке за њихову примену и на тај начин отпочну спровођење ЛАП-а и процес уклањања ризика корупције у овим областима.

Наша је намера да локалним самоуправама помогнемо и у области унапређења административне ефикасности и делотворности на локалном нивоу, да стандардизују административне поступке и спроведу потребна прилагођавања својих интерних и екстерних процедура и процеса, у складу са Законом о општем управном поступку, Законом о електронској управи и слично. Овим активностима подржавамо ЈЛС у процесу успостављања јединственог управног места, али и у увођењу потребних организационих, процедуралних и инфраструктурних унапређења у циљу побољшања функционисања у условима ванредних ситуација изазваних пандемијом.

Као што можете видети, наше активности су заиста свеобухватне и у сарадњи са Министарством државне управе и локалне самоуправе, Националном академијом за јавну управу, Канцеларијом Уједињених нација за пројектне услуге и Владом Швајцарске као донатором, пажљиво планиране. Предузели смо велики број активности, организујемо обуке, издајемо литературу, организујемо промотивне кампање, у сарадњи са Министарством промовишемо и награђујемо најбоље управе, и све то води ка једном циљу - стављање грађанина у фокус локалне власти, прихватања принципа да локална власт ради по налогу грађана и за грађане. Када тај принцип буде прихваћен у свим локалним самоуправама, сматраћемо да је наш посао завршен, а да су наше локалне самоуправе у правом смислу речи постале сервис грађана.