Pitanja i odgovori
Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Da li funkcioner koji je zasnovao radni odnos na određeno vreme za vreme vršenja funkcije člana Opštinskog veća ima pravo na obračun minulog rada za vreme provedeno na radu u Policijskoj stanici, po osnovu vršenja privremeno povremenih poslova?
Članom 36. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 38/2019, 55/2020 i 51/2022) predviđeno je da zaposleni ima pravo na dodatak na osnovnu platu u visini od 0,4% osnovne plate za svaku navršenu godinu rada u radnom odnosu (minuli rad) u državnom organu, organu autonomne pokrajine, odnosno organu lokalne samouprave, nezavisno od toga u kom organu je radio i da li je organ u kome je zaposleni radio u međuvremenu promenio naziv, oblik organizovanja ili je prestao da postoji. Pravo na minuli rad ostvaruje se i za godine rada kod poslodavca od koga je organ, odnosno poslodavac preuzeo nadležnosti, poslove i zaposlene. Zaposleni ostvaruje pravo na minuli rad i za godine rada provedene u organima ranijih saveznih država čiji je pravni sledbenik Republika Srbija, a koji su usled promene državnog uređenja prestali da postoje. Pravo na minuli rad u skladu sa ovim članom, ostvaruju zaposleni počev od 22. marta 2019. godine.
S obzirom da se za minuli rad računaju godine rada provedene u radnom odnosu, a imajući u vidu da je odredbama Zakona o radu ("Sl. glasnik RS", br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - odluka US, 113/2017 i 95/2018 - autentično tumačenje) angažovanje po ugovoru o obavljanju privremenih i povremenih poslova definisano kao rad van radnog odnosa, vreme na koje je lice bilo angažovano po osnovu ovog ugovora se ne mogu računati u minuli rad.
Odredbom čl. 190. st.7. Zakona o zaposlenima u AP i JLS, predviđeno je da savki zaposleni ima pravo na uvid u podatke iz kadrovske evidencije ako se ti podaci odnose na njega. Da li uvid u kadrovsku evidenciju mogu imati načelnici gradskih uprava za zaposlne u njhovoj upravi?
Članom 4. stav 8. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018 i 114/2021) predviđeno je da za službenike i nameštenike u jedinicama lokalne samouprave, prava i dužnosti u ime poslodavca, vrši načelnik gradske ili opštinske uprave ako je obrazovana kao jedinstven organ, odnosno načelnik uprave za pojedine oblasti, ili načelnik uprave gradske opštine (u daljem tekstu: načelnik uprave), odnosno rukovodilac koji rukovodi službom ili organizacijom iz člana 1. ovog zakona, ili organ nadležan za njegovo postavljenje.
U skladu sa članom 54. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 - dr. zakon) opštinskom upravom, kao jedinstvenim organom, rukovodi načelnik, a kada je opštinska uprava organizovana u više uprava, radom uprave rukovodi načelnik te uprave (član 55. Zakona).
S obzirom na nevedeno, smatramo da načelnik uprave, ako je obrazovana kao jedinstven organ, ili načelnici uprava za pojedine oblasti, treba da imaju uvid u kompletnu kadrovsku evidenciju zaposlenih kojima su poslodavac.
Da li član glasačkog odbora (čl. 22. Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi) može biti funkcioner gradske opštine odn. izabrano, imenovano ili postavljeno lice u opštini?
Mišljenja smo da nema smetnji u smislu Zakona o sprečavanju korupcije da izabrana, imenovana ili postavljena lica u gradskoj opštini budu u sastavu glasačkih odbora koji sprovode referendum, s obzirom na to da se članstvo u glasačkom odboru, kao i biračkom odboru koji sprovodi izbore ne treba smatrati javnom funkcijom na čije vršenje se odnose odredbe Zakona o sprečavanju korupcije.
Da li načelnik uprave gradske opštine kao službenik na položaju može biti sekretar Opštinske izborne komisije?
Za odgovor ovo pitanje nadležna je isključivo Agencija za sprečavanje korupcije, koja u svakom konkretnom slučaju daje suglasnost za vršenje druge javne funkcije.
Praksa Agencije za sprečavanje korupcije različita, te tako postoje primeri gde su načelnici dobijali suglasnost da budu sekretari OIKova, ali i primeri gde takva saglasnost nije davana. U svakom slučaju, jedini validan odgovor može da pruži, kao što je rečeno, Agencija za sprečavanje korupcije. Inače, na veb prezentaciji Agencije dostupno je mišljenje o pitanju: „Član izborne komisije i funkcije u organima skupštine gradske opštine i organima javnih preduzeća“, u kojem se, na jednom od primera navodi: „Imajući u vidu da od rezultata lokalnih izbora zavisi položaj lica koja se u istoj gradskoj opštini biraju, postavljaju ili imenuju u organe lokalne gradske opštine i koja, imaju status javnih funkcionera u smislu čl. 2. Zakona o Agenciji, Agencija nalazi da javne funkcije predsednika gradske opštine, zamenika predsednika gradske opštine, člana opštinskog veća, načelnika uprave gradske opštine, sekretara i zamenika sekretara Skupštine gradske opštine, nisu spojive sa javnom funkcijom člana Izborne komisije u stalnom sastavu u istoj gradskoj opštini. Ovo stoga što značaj i složenost poslova izborne komisije zahteva od svakog njenog člana potpunu nepristrasnost, a da bi se to postiglo potrebno je stvaranje svih normativnih i praktičnih uslova da u radu izborne komisije ne dođu do izražaja lični ili grupni interesi ili spoljašnji uticaji ili pritisci.“. Ovo mišljenje je dostupno putem linka https://www.acas.rs/wp-content/uploads/2010/07/011-73-misljenje.pdf
Iako se ne odnosi na funkciju sekretara OIKa, ovo mišljenje može biti značajno iz razloga što ne tretira pomenutu funkciju sekretara OIKa, iz čega se može izvući zaključak da se u tom slučaju ne radi o nespojivosti funkcija. Ovo iz razloga što sekretar i zamenik sekretara u radu OIK-a učestvuju bez prava učešća u odlučivanju, usled čega se ne bi trebalo postavljati pitanje nepristrasnosti, koje je osnov za donošenje predmetnog mišljenja.
Pošto je Posebnim kolektivnim ugovorom povećan broj dana godišnjeg odmora za određene funkcionere, da li se mora doneti novo rešenja ili doneti izmena rešenja da bi im se priznalo pravo na broj dana godišnjeg odmora po Posebnom kolektivnom ugovoru od aprila 2022. godine?
Posebnim kolektivnim ugovorom o izmenama i dopunama Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave (“Službeni glasnik RS”, br. 51 od 29. aprila 2022. godine) izvršena je izmena člana 17. koji govori o merilima za utvrđivanje godišnjeg odmora tako da st. 3 i 4 glase:
“Godišnji odmor, koji se utvrdi nakon primene svih kriterijuma, ne može se koristiti u trajanju dužem od 35 radnih dana.
Zaposleni sa navršenih 30 godina rada provedenih u radnom odnosu ima pravo na godišnji odmor u trajanju od 35 radnih dana.”
S obzirom da se godišnji odmor utvrđuje za kalendarsku godinu, smatramo da je potrebno izmeniti rešenja o godišnjim odmorima kojima je utvrđen godišnji odmor za 2022. godinu a koja su doneta pre stupanja na snagu izmena i dopuna posebnog kolektivnog ugovora i uskladiti ih sa novom maksimalnom dužinom trajanja.
Da li član Gradskog veća može da bude član Konkursne komisije za izbor načelnika i zamenika načelnika Gradske uprave, s obzirom da je u organu koji vrši postavljanje na položaj lica koje bira?
Shodno članu 95. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave javni konkurs za popunjavanje položaja oglašava pokrajinski organ nadležan za postavljenje na položaj, odnosno Veće. Pre oglašavanja javnog konkursa za popunjavanje položaja nadležan pokrajinski organ, odnosno Veće obrazuje konkursnu komisiju. Ako je položaj popunjen, konkurs za popunjavanje položaja oglašava se najkasnije u roku od 90 dana pre isteka vremena na koje je službenik na položaju postavljen.
Dalje se u članu 96. istog zakona kaže da izborni postupak sprovodi konkursna komisija od tri člana. Najmanje jedan član komisije mora imati stečeno visoko obrazovanje na osnovnim akademskim studijama u obimu od najmanje 240 ESPB bodova, master akademskim studijama, master strukovnim studijama, specijalističkim akademskim studijama, specijalističkim strukovnim studijama, odnosno na osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine ili specijalističkim studijama na fakultetu, jedan član koji je stručan u oblasti za koju se popunjava položaj i službenik koji obavlja poslove iz oblasti upravljanja ljudskim resursima. Po okončanom izbornom postupku konkursna komisija sastavlja listu od najviše tri kandidata koji su sa najboljim rezultatom ispunili merila propisana za izbor.
Dakle, zakon ne postavlja ograničenja u pogledu toga ko može da bude član komisije za popunjavanje položaja, već samo određuje uslove za pojedine članove. S obzirom da je Veće kolektivni organ i da kao takav odlučuje u postupku popune položaja, kao i da zakon ne postavlja ograničenja u tom smislu, smatramo da se član Veća može imenovati u komisiju za popunu položaja dokle ispunjava uslove propisane člana 96. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave.
U situaciji kada je tokom službene savetodavne posete data preporuka nadziranom subjektu u vidu akta o primeni propisa i kada je nadzirani subjekat obavestio inspekciju da je postupio u skladu sa preporukom, da li inspekcija tada piše nadziranom subjektu da postupi po rešenju APR-a i uredi zahtev ili pokreće postupak vanrednog inspekcijskog nadzora?
Odredbama člana 13. st. 7. i 8. Zakona o inspekcijskom nadzoru propisano je da ako u službenoj savetodavnoj poseti uoči propust, nedostatak ili nepravilnost u poslovanju i postupanju subjekta kod koga se poseta vrši, inspekcija u roku od osam dana nakon posete sačinjava i dostavlja ovom subjektu dopis koji sadrži preporuke ovom subjektu o tome kako da taj propust, odnosno nedostatak ili nepravilnost ispravi i obezbedi zakonito i bezbedno poslovanje i postupanje, i u kom roku to treba da učini. Dopis sa preporukama ima pravnu prirodu akta o primeni propisa.
Subjekat iz stava 7. ovog člana obaveštava inspekciju o tome da li je i kako je postupio po ovim preporukama, u roku navedenom u dopisu. Nepostupanje po ovim preporukama, kao i neobaveštavanje inspekcije od strane ovog subjekta o postupanju po ovim preporukama može, u skladu sa procenom rizika, predstavljati razlog za pokretanje inspekcijskog nadzora.
Rešenje Agencije za privredne registre nema konstitutivno dejstvo već samo deklarativno.
Saglasno navedenom, u situaciji kada je nadzirani subjekat postupio po preporuci i obavestio sportskog inspektora o svom postupanju sportski inspektor ne nalaže nadziranom subjektu da postupi po rešenju Agencije niti pokreće vanredni inspekcijski nadzor.
U slučaju kada nadzirani subjekat ne postupi po preporuci iz službene savetodavne posete da li je to osnov za pokretanje vanrednog nadzora po službenoj dužnosti?
Odredbama člana 13. st. 7. i 8. Zakona o inspekcijskom nadzoru propisano je da ako u službenoj savetodavnoj poseti uoči propust, nedostatak ili nepravilnost u poslovanju i postupanju subjekta kod koga se poseta vrši, inspekcija u roku od osam dana nakon posete sačinjava i dostavlja ovom subjektu dopis koji sadrži preporuke ovom subjektu o tome kako da taj propust, odnosno nedostatak ili nepravilnost ispravi i obezbedi zakonito i bezbedno poslovanje i postupanje, i u kom roku to treba da učini. Dopis sa preporukama ima pravnu prirodu akta o primeni propisa.
Subjekat iz stava 7. ovog člana obaveštava inspekciju o tome da li je i kako je postupio po ovim preporukama, u roku navedenom u dopisu. Nepostupanje po ovim preporukama, kao i neobaveštavanje inspekcije od strane ovog subjekta o postupanju po ovim preporukama može, u skladu sa procenom rizika, predstavljati razlog za pokretanje inspekcijskog nadzora.
Iz navedenog proizilazi da u slučaju kada nadzirani subjekat ne postupi po preporuci iz službene savetodavne posete, u skladu sa procenom rizika takvo postupanje nadziranog subjekta može predstavljati razlog za pokretanje inspekcijskog nadzora.
Ako se nalog šalje poštom kod kancelarijskog nadzora, da li je dan započinjanja nadzora onda dan izvršenja dostavljanja po ZUP-u?
Odredbom člana 18. Zakona o inspekcijskom nadzoru propisano je da inspekcijski nadzor počinje kad inspektor uruči nadziranom subjektu, odnosno prisutnom licu nalog za inspekcijski nadzor. S tim u vezi, kada se radi o kancelarijskom nadzoru u kome se nalog šalje poštom, inspekcijski nadzor počinje kada nadzirani subjekat primi nalog za inspekcijski nadzor što se dokazuje povratnicom kojom nadzirani subjekat potvrđuje potpisom i pečatom sportske organizacije (ili samo potpisom) da je dana navedenog u povratnici primio nalog.
Nakon izvršenog redovnog nadzora i konstatovanja zakonitosti, da li treba da se donese rešenje shodno odredbi čl. 35. Zakona o sportu ili se isto rešenje donosi samo na zahtev nadziranog subjekta?
Odredbom člana 35. stav 1. Zakona o sportu propisano je da sportska organizacija može obavljati sportske aktivnosti i sportske delatnosti ako, u skladu sa ovim zakonom i sportskim pravilima, ima: učlanjene ili ugovorom angažovane sportiste; angažovane sportske stručnjake u zavisnosti od vrste delatnosti; obezbeđen odgovarajući prostor, odnosno sportske objekte i sportsku opremu; odgovarajuću unutrašnju organizaciju i finansijska sredstva, ako učestvuje u sportskim takmičenjima; osiguranu bezbednost sportista i drugih učesnika pri obavljanju sportskih aktivnosti i delatnosti; odgovarajući broj životinja u sportu u kojem učestvuju životinje.
Stavom 4. ovog člana propisano je da ispunjenost uslova iz stava 1. ovog člana utvrđuje rešenjem sportski inspektor u postupku inspekcijskog nadzora.
Na osnovu navedenog proizilazi da posle izvršenog redovnog nadzora i konstatovanja zakonitosti sportski inspektor donesi rešenje shodno odredbi čl. 35. Zakona o sportu. Takođe, rešenje se može doneti i na zahtev nadziranog subjekta po sprovedenom inspekcijskom nadzoru.
Da li zapisnik o inspekcijskom nadzoru mora potpisati predstavnik nadziranog subjekta i ako mora zašto?
Mišljenja smo da potpisivanje zapisnika o inspekcijskom nadzoru od strane nadziranog subjekta (stranke), odnosno njegovog zastupnika ili predstavnika (prisutnog lica) nije neophodno, da potpis nadziranog subjekta na zapisniku o inspekcijskom nadzoru nije uslov njegove pravne valjanosti i da netraženje inspektora da nadzirani subjekat potpiše zapisnik i, posledično, nepotpisivanje zapisnika od strane nadziranog subjekta nije povreda postupka i ne vodi ka poništavanju rešenja donetog u tom postupku inspekcijskog nadzora.
Naime, Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o inspekcijskom nadzoru („Službeni glasnik RS“, br. 36/15, 44/18 – dr. zakon i 95/18) brisane su odredbe čl. 35. i 14. ovog zakona, koje su se ticale potpisivanja zapisnika i kontrolne liste, kao sastavnog dela zapisnika. Time, ovaj zakon - koji je opšti (sistemski) zakon u oblasti inspekcijskog nadzora - ne sadrži obavezu inspektora (ovlašćenog službenog lica) da traži da nadzirani subjekat (stranka), odnosno njegov zastupnik ili predstavnik (prisutno lice) potpiše zapisnik, kao i kontrolnu listu – koja je sastavni deo zapisnika, niti obavezu nadziranog subjekta da potpiše zapisnik o inspekcijskom nadzoru.
Važeći Zakon o opštem upravnom postupku u članu 63. stav 2, kojim se uređuju sastavni delovi zapisnika i Zakon o inspekcijskom nadzoru u članu 35. stav 2, kojim se uređuju sastavni delovi zapisnika o inspekcijskom nadzoru, ne predviđaju potpis stranke, odnosno nadziranog subjekta kao obavezan sastavni deo zapisnika, niti kao uslov njegove punovažnosti i dokazne snage.
Takođe, Zakon o opštem upravnom postupku u članu 63. stav 4. propisuje da je zapisnik koji je sačinjen saglasno propisu - javna isprava i dokaz o toku i sadržini preduzetih radnji i datih izjava, izuzev u delovima na koje je stavljena primedba, ne navodeći potpis stranke kao uslov za svojstvo javne isprave, odnosno pravnu valjanost zapisnika i tačnost podataka sadržanih u njemu. Imajući izloženo u vidu, primenom jezičkog, sistemskog, ciljnog i istorijskog tumačenja zaključujemo da inspektor ima ovlašćenje i mogućnost, ali ne i obavezu (dužnost), da ponudi, predloži ili zatraži od nadziranog subjekta (stranke) da potpiše zapisnik o inspekcijskom nadzoru, pa ako se inspektor koristi tim ovlašćenjem i mogućnošću a nadzirani subjekat odbije da potpiše zapisnik ili ode sa mesta preduzimanja radnje pre nego što je zapisnik zaključen, inspektor to unosi u zapisnik, sa razlozima zbog kojih je odbijeno potpisivanje zapisnika.
Da li je neophodno da prvostepeni postupak po žalbi vodi pravnik, ili je moguće da to bude i neki drugi poreski inspektor koji po struci nije pravnik već npr. ekonomista?
Sistematizacijom radnih mesta u Odeljenju za administriranje izvornih prihoda lokalne samouprave (LPA) su navedeni opisi poslova koje obavlja svaki zaposleni, tako da u skladu sa tim i postupke po žalbama vodi zaposleni - poreski inspektor kome to stoji u opisu posla. Nije uslovljeno da postupke po žalbi mora voditi zaposleni koji je po struci pravnik, ali je bitno napomenuti da svaki zaposleni obavlja i druge poslove po nalogu rukovodioca. U tom smislu, stvar je unutrašnje organizacije rada svake LPA koji zaposleni će u svom opisu posla imati vođenje postupaka po žalbi, kao I da li postoji potreba da taj posao obavi i neki drugi zaposleni, koji je stručan za takvu vrstu posla (inspektor), a kome će rukovodilac dati nalog da to učini.
Stranica sa pitanjima i odgovorima iz oblasti rada lokalne poreske administracije organizuje se kroz saradnju projekta „Institucionalna podrška SKGO-treća faza“ koji sprovodi SKGO i programa „Reforma poreza na imovinu“ koji sprovodi HELVETAS, a koje podržava Švajcarska Vlada.