Pitanja i odgovori
Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Da li je opština može posle dva poništena konkursa za praćenje primene etičkog kodeksa, da imenuje članove komisije, i po kom članu zakona?
Način i postupak izbora, odnosno imenovanja članova tela za praćenje primene Etičkog kodeksa funkcionera lokalne samouprave, ne uređuje se zakonom, već opštim aktom jedinice lokalne samouprave – u ovom slučaju to može biti statut, poslovnik skupštine, odluka o usvajanju Etičkog kodeksa ili odluka o obrazovanju saveta za praćenje primene Etičkog kodeksa, u zavisnosti od toga kojim od ovih akata je uređeno obrazovanje, sastav i zadaci ovog skupštinskog radnog tela.
Skupština opštine može da imenuje članove Saveta za praćenje primene Etičkog kodeksa samo ako je takva mogućnost predviđena odgovarajućim opštinskim opštim aktom, koji mora da sadrži pravni osnov za donošenje tog rešenja (što je uslov za pravnu valjanost rešenja).
Ukoliko odgovarajućim opštim aktom nije uređen način i postupak izbora članova Saveta za praćenje primene Etičkog kodeksa u slučaju da se na konkursu ne izaberu kandidati za članove Saveta (na primer, posle dva ili tri neuspešna konkursa), potrebno je da se putem tog opšteg akta uredi opisana situacija i na taj način Skupštini obezbedi pravni osnov za donošenje rešenja o imenovanju članova Saveta bez javnog konkursa. Napominjemo da je u tom slučaju neophodno propisati obavezu predlagača da prethodno pribavi saglasnost kandidata koga predlaže za člana Saveta.
Da li se pod radnim iskustvom u struci, prilikom zasnivanja radnog odnosa, može podrazumevati prethodno radno angažovanje po osnovu ugovora o obavljanju privremenih i povremenih poslova (u pitanju je ista vrsta i stepen stručne spreme)? Ako može, da li se radno iskustvo obračunava po radnim danima ili mesecima?
Što se tiče obračuna radnog iskustva, angažovanje po ugovoru o obavljanju privremenih i povremenih poslova ne mora da podrazumeva svakodnevno i kontinuirano obavljanje tih poslova, tako da će se za obračun radnog iskustva uzeti vreme kada je to lice faktički obavljalo poslove po ugovoru. Kao dokaz, može se koristiti izvod iz Centralnog registra obaveznog socijalnog osiguranja za to lice, jer poslodavac prijavljuje angažovano lice u ovaj registar samo za vreme kada obavlja ugovorene poslove.
Odredbama člana 68a Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave propisano je da se pod radnim iskustvom u struci u smislu odredaba ovog zakona podrazumeva radno iskustvo na poslovima u okviru zahtevane vrste i stepena stručne spreme, odnosno obrazovanja koje se zahteva za radno mesto čije poslove službenik obavlja. U skladu sa napred navedenim, da li se pod radnim iskustvom u struci može podrazumevati angažovanje po osnovu sprovođenja javnih radova?
U članu 68a. Zakona o zaposlenima u AP i JLS se kaže da se pod radnim iskustvom u struci u smislu odredaba ovog zakona podrazumeva radno iskustvo na poslovima u okviru zahtevane vrste i stepena stručne spreme, odnosno obrazovanja koje se zahteva za radno mesto čije poslove službenik obavlja. Pri tome nije od uticaja da li je radno iskustvo u struci stečeno u toku radnog odnosa, odnosno u toku volontiranja ili obavljanja poslova na osnovu ugovora o obavljanju privremenih ili povremenih poslova, dok god ispunjava uslove po pitanju poslova koje je obavljao po ugovoru i školske spreme u to vreme.
Što se javnih radova tiče, pitanje je u pogledu kog radnog mesta se posmatra to iskustvo. Ukoliko je za obavljanje poslovi iz ugovora o angažovanju u javnim radovima potrebna školska sprema koja se zahteva za radno mesto u odnosu na koje se posmatra radno iskustvo, onda će se računati i to vreme angažovanja.
Organizacionoj jedinici Gradske uprave je na osnovu Zakona o opštem upravnom postupku upućen prigovor od strane Udruženja građana sa 508 priloga (svaki prilog je u stvari prigovor građana). Udruženje građana, u dopisu kojim se obraća organizacionoj jedinici traži da se svakom građaninu odgovori ponaosob. Kako postupiti u konkretnom slučaju,a da se ne povredi Zakon o opštem upravnom postupku. Da li je potrebno da se svakom potpisniku prigovora (koji je dostavljen kao prilog dopisa) odgovori rešenjem ponaosob, ili se u skladu sa principom delotvornosti i ekonomičnosti postupka, može spojiti postupak na osnovu člana 95. Zakon o opštem upravnom postupku?
Zakon o opštem upravnom postupku („Sl. glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18 – autentično tumačenje) uvodi novo pravno sredstvo – prigovor kojim se proširuje pravna zaštita u upravnom postupku na nekoliko zakonom definisanih situacija:
- u slučajevima neispunjenja ugovornih obaveza, kada je reč o upravnim ugovorima, stranka može da raskine ugovor, ali može da uloži prigovor (čl. 25),
- prilikom izvršavanja ili neizvršavanja upravnih radnji, pod uslovom da nisu povezane sa donošenjem upravnog akta (čl.28),
- ukoliko pružalac javnih usluga ne obezbeđuje uredno i kvalitetno, pod jednakim uslovima, ostvarivanje prava građana i organizacija i zadovoljenje potreba korisnika (čl. 32).
Dalje, Zakon o opštem upravnom postupku definiše rokove u kojima se izjavljuje prigovor (čl. 147):
Prigovor se izjavljuje u roku od:
- šest meseci od propuštanja ispunjenja ugovorne obaveze iz upravnog ugovora,
- 15 dana od preduzimanja ili propuštanja da se upravna radnja preduzme,
- 15 dana od kada se javna usluga ne pruža tako da obezbedi uredno i kvalitetno, pod jednakim uslovima, ostvarivanje prava i zadovoljenje potreba korisnika.
Prigovor se izjavljuje rukovodiocu organa na čije se postupanje odnosi, koji i odlučuje o prigovoru.
Na prigovor se shodno primenjuju odredbe ovog zakona o obliku i sadržini žalbe, izjavljuje se rukovodiocu koji utvrđuje činjenično stanje i ispituje zakonitost i pravilnost postupanja organa (čl. 148).
Odluka o prigovoru donosi se u formi rešenja u roku od 30 dana (čl. 149) na koje podnosilac ima pravo žalbe drugostepenom organu.
Ne ulazeći u pitanje da li su predati podnesci po prirodi stvari prigovori koji ukazuju na nedostatak u vršenju upravnih radnji ili pružanju javnih usluga Gradske uprave, odnosno pretpostavljajući da se radi o prigovorima definisanim Zakonom o opštem upravnom postupku, smatramo da ukoliko su podnesci uredni, odnosno potpuni te sadrže sve elemente koji omogućuju postupanje po njima, potrebno je odlučiti o zahtevima i dostaviti rešenja podnosiocima u zakonom predviđenom roku.
Takođe, treba razmotriti mogućnost spajanja postupaka u jedan ili eventualno dva (ukoliko su u pitanju dva pravna osnova) u skladu sa čl. 95. Zakona o opštem upravnom postupku.
Napominjemo da bi trebalo razmotriti i određivanje zajedničkog predstavnika i zajedničkog punomoćnika (čl. 53). Naime, ukoliko postoje dve ili više stranaka moguće je u istom postupku odrediti koja od njih istupa kao zajednički predstavnik ili stranke mogu uzeti zajedničkog punomoćnika. Organ može, ukoliko drugačije nije propisano, naložiti strankama sa istim zahtevima da u određenom roku odrede lice koje ih predstavlja ili da uzmu zajedničkog punomoćnika. Ako stranke to propuste, organ može da im postavi zajedničkog predstavnika ili punomoćnika, čija ovlašćenja traju dok stranke ne odrede drugog. Na kraju, ukazujemo da stranke zadržavaju samostalnost u postupku uprkos zajedničkom punomoćniku ili predstavniku.
Na kraju, moguća je primena odredbe 69. stav 4. Zakona o opštem upravnom postupku. Naime, ukoliko se radi o istom postupku sa više od pet stranaka koje nemaju suprotne interese i zajedničkog punomoćnika, dužne su da na zahtev organa odrede zajedničkog punomoćnika za prijem obaveštenja, u roku koji organ odredi. Ako to propuste, organ im, o njihovom trošku, postavlja zajedničkog punomoćnika za prijem obaveštenja. Ukoliko se radi o odlukama na koje stranke imaju pravo žalbe, punomoćnik za prijem obaveštenja ovlašćen je da, u ime stranke izjavi u ovom slučaju žalbu, ukoliko stranci ne može da prosledi pismeno, a ona može da propusti rok za izjavljivanje pravnog sredstva.
Takođe, ukoliko su neki od podnosioca prigovora koristili usluge Portala eUprava kreirajući nalog, te dobili eSanduče, preporučujemo dostavu rešenja elektronskim putem.
Zakonom je propisano da zamenik predsednika opštine zamenjuje predsednika opštine u slučaju njegove odsutnosti i sprečenosti i da može potpisivati, između ostalog, i naloge za plaćanje (rešenja za prenos sredstava). Kako se zamenica predsednika opštine nalazi na porodiljskom odsustvu, funkcija zamenika joj nije prestala i nije izabran nov zamenik. Da li u ovakvom slučaju, pomoćnik predsednika opštine u slučaju odsutnosti ili sprečenosti predsednika opštine može potpisivati isplate iz budžeta (npr. rešenja za prenos sredstava, plate za zaposlene, isplate po zahtevima direktnih i indirektnih korisnika i sl.) i da li mu je za to potrebno ovlašćenje za svaki pojedinačni slučaj ili može generalno ovlašćenje i ukoliko može da potpisuje, da li je potrebno da deponuje potpis?
U skladu sa članom 43. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi („Sl. glasnik RS“, br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 - dr. zakon) predsednik opštine ima zamenika koji ga zamenjuje u slučaju njegove odsutnosti i sprečenosti da obavlja svoju dužnost.
Takođe, u skladu sa članom 71. stav 1. Zakona o budžetskom sistemu („Sl. glasnik RS“, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 i 149/2020) funkcioner, odnosno rukovodilac direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava, odgovoran je za preuzimanje obaveza, njihovu verifikaciju, izdavanje naloga za plaćanje koje treba izvršiti iz sredstava organa kojim rukovodi i izdavanje naloga za uplatu sredstava koja pripadaju budžetu, kao i za davanje podataka o izvršenim plaćanjima i ostvarenim prihodima i primanjima, dok u skladu sa stavom 3 istog člana funkcioner, odnosno rukovodilac direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava, može preneti pojedina ovlašćenja iz stava 1. ovog člana na druga lica u direktnom, odnosno indirektnom korisniku budžetskih sredstava.
U skladu sa članom 16. Pravilnika o načinu utvrđivanja i evidentiranja korisnika javnih sredstava i o uslovima i načinu za otvaranje i ukidanje podračuna konsolidovanog računa trezora kod uprave za trezor ("Sl. glasnik RS", br. 99/2018 i 40/2019) korisnik javnih sredstava obaveštava nadležnu filijalu Uprave za trezor o svakoj promeni u vezi sa podacima koji su evidentirani kod otvaranja podračuna i uz pisani zahtev koji overava ovlašćeno lice korisnika javnih sredstava, dostavlja sledeću dokumentaciju koja je potrebna za promenu podatka kod podračuna korisnika javnih sredstava:
- akt (dokument) na osnovu koga se vrši promena;
- karton deponovanih potpisa lica ovlašćenog za zastupanje i lica ovlašćenih za raspolaganje sredstvima sa računa.
Na osnovu navedenog predsednik opštine može dati pisano ovlašćenje za izdavanje naloga za plaćanje pomoćniku predsednika opštine, na osnovu koga je potrebno da pomoćnik predsednika opštine deponuje svoj potpis. Zahtev za promenu podataka potpisan od strane odgovornog lica (predsednika opštine), akt na osnovu koga se vrši promena (ovlašćenje) i karton deponovanih potpisa dostavljaju se nadležnoj filijali Uprave za trezor, kao i propisani Obrazac NO-1/NU-1 - Nalog za otvaranje/ukidanje podračuna korisnika javnih sredstava kod Uprave za trezor (za sve podračune za koje je dobio ovlašćenje za potpisivanje).
Postoji li zakonski osnov da se ovlašćene osobe obavežu da odgovaraju na pitanja građana?
Da li se štite lični podaci u dokumentu koji donosi veće ili skupština, a koji se objavljljuju u službenom glasniku?
Na veb prezentaciji organa JLS, lični podaci se štite u skladu sa Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti ("Službeni glasnik RS", br. 87/2018).
U svim pojedinačnim aktima, potrebno je obrisati, odnosno, „zacrniti“ podatke pre objavljivanja na elektronskoj oglasnoj tabli u okviru veb prezentacije.
Opšti akti koji se objavljuju u Službenom glasniku ne bi trebalo da sadrže podatke o ličnosti.
Kakva je pravna priroda odluka koje nemaju odredbu o stupanju na snagu već samo odredbu o objavljivanju?
Ukoliko se radi o odluci koja sadrži opšte norme, odnosno koja ima karakter opšteg pravnog akta, ta odluka mora da sadrži odredbu o stupanju na snagu, jer je ta završna odredba obavezni deo svakog opšteg akta.
Kako se u praksi pojedinih JLS donose i pojedinačni akti u formi odluke (na primer, odluka o imenovanju članova nekog radnog tela), takav akt ne stupa na snagu, a može se objaviti ako je tako predviđeno odgovarajućim lokalnim propisom. U svakom slučaju, postojeću praksu treba promeniti, odnosno formu akta uskladiti sa prirodom tog akta (pojedinačni akt treba doneti u formi rešenja ili zaključka, u zavisnosti od sadržine samog pojedinačnog akta).
Ukoliko odredba odluke o stupanju na snagu bude suprotna ustavu, da li će Ustavni sud samo tu odredbu oglasiti neustavnom ili će neustavnom biti oglašena cela odluka?
U dosadašnjoj ustavnosudskoj praksi, prema brojnosti i učestalosti postupaka za ocenu ustavnosti i zakonitosti lokalnih propisa, izdvajaju se pojedine grupe predmeta sa istim spornim pitanjem, među kojima su predmeti u kojima je sporno pitanje vezano za objavljivanje i stupanje na snagu propisa.
Iako su pravila vezana za objavljivanje i stupanje na snagu decenijama ustaljena, postupanje u praksi JLS uvek je bilo šarenoliko. Zbog toga je Ustavni sud još 2003. godine objavio stavove vezane za ova pitanja, kako slede u nastavku:
- Ustavni sud će zaključkom odbaciti predlog, odnosno incijativu za ocenu ustavnosti opšteg akta koji nije objavljen, jer takav akt nije stupio na snagu u skladu s Ustavom i ne proizvodi pravno dejstvo.
- Ako opšti akt, koji je objavljen, sadrži odredbu kojom je određeno da taj opšti akt stupa na snagu pre objavljivanja, Ustavni sud će odlukom utvrditi da ta odredbaopšteg akta nije u saglasnosti s Ustavom.
- Ako opšti akt sadrži odredbu kojom je predviđeno stupanje na snagu opšteg akta u roku kraćem od osam dana od dana objavljivanja, a Sud utvrdi, na osnovu obrazloženja akta ili dokumentacije o postupku donošenja, da je donosilac akta utvrdio da za takvo stupanje na snagu opšteg akta postoje konkretni naročito opravdani razlozi, Sud će odbiti predlog, odnosno neće prihvatiti inicijativu za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti.
Ustavni sud će odlukom utvrditi da nije u saglasnosti s Ustavom odredba opšteg akta, kojom je predviđeno stupanje na snagu opšteg akata u roku kraćem od osam dana od dana objavljivanja, a Sud u toku postupka utvrdi da donosilac opšteg akata u postupku donošenja tog akta, nije utvrdio da za takvo stupanje na snagu opšteg akta postoje naročito opravdani razlozi.
Da biste imali potpuniji uvid u način odlučivanja Ustavnog sud po ovom pitanju, predlažemo da se pogledaju pojedine odluke Ustavnog suda koje se odnose na ovo pitanje (na primer, odluka IU-139/2006, objavljena u „Službenom glasniku RS“ broj 82/09; IUo-430/2012 - „Službeni glasnik RS“, broj 43/13; IU-207/2005 - „Službeni glasnik RS“, broj 123/08, kao brojne druge koje se mogu naći u Biltenima Ustavnog suda).
Kako numerisati novi pododeljak koji se dodaje Odlukom o dopuni Odluke?
Dodavnje novog pododeljka vrši se na isti način kao dodavanje stavova.
Naime, ukoliko se dodaje novi pododeljak posle poslednjeg pododeljka u propisu, dodati pododeljak treba da se označi narednim malim slovom azbuke sa drugim delom zagrade, a obeležavanje postojećih pododeljaka se ne menja.
Na primer:
a) „naziv pododeljka“,
b) „naziv pododeljka“, a zatim dodajemo novi pododeljak koji se označava
v) „naziv novog pododeljka“.
Ukoliko se novi pododeljak umeće između postojećih pododeljaka, novi pododeljak se označava narednim malim slovom koje sledi posle slovne oznake pododeljka posle kojeg se dodaje, s tim što se slovne oznake pododeljaka koji slede menjaju, odnosno određuju prema novom redosledu proizašlom iz dodavanja pododeljka (vrši se „prenumeracija“ tih pododeljaka).
Na primer,
a) „naziv pododeljka“
b) „naziv novog pododeljka“
v) „naziv pododeljka“, stim što se u odredbi kojom se o dodaje novi pododeljak utvrđuje da dotadašnji pododeljak b) postaje pododeljak v).
S obzirom da prečišćen tekst odluke ne stupa na snagu, ukoliko nakon izrade zvaničnog prečišćenog teksta treba odluku staviti van snage, šta se navodi u "ličnoj karti" odluke koja se stavlja van snage?
Prečišćen tekst predstavlja skup svih važećih odredaba jednog propisa, ali nije propis – ne stupa na snagu, niti se kasnije donetim propisom iste vrste i predmeta uređivanja, može stavljati van snage.
Kada se stavlja van snage odluka za koju je zvanično utvrđen prečišćen tekst, u završnoj odredbi nove odluke navodi se pun naziv odluke koja prestaje da važi i svi brojevi službenog glasila u kojima su objavljeni: osnovni tekst, sve izmene i dopune (objavljene pre i posle utvrđivanja prečišćenog teksta), kao i sve ispravke, autentična tumačenja i odluke Ustavnog suda, ukoliko ih je bilo. Broj službenog glasila u kojem je objavljen prečišćen tekst tog propisa, se ne navodi, jer, kao što smo naveli, prečišćen tekst nije propis.
Ukoliko je Poslovnikom skupštine opštine dato ovlašćenje statutarnoj komisiji za utvrđivanje prečišćenog teksta odluka, da li je potrebno i posebno ovlašćenje predvideti odlukom o izmenama i dopunama konkretne odluke?
Da, nužno je dati posebno ovlašćenje tom radnom telu da utvrdi prečišćen tekst upravo te odluke. Ovo posebno ovlašćenje predstavlja pravni osnov za utvrđivanje prečišćenog teksta te odluke i navodi se u uvodnom delu prečišćenog teksta.
Poslovnička odredba koja se navodi, samo određuje koje je radno telo za to ovlašćeno.