Pitanja i odgovori
Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Ukoliko se investicije planiraju u okviru razdela Opštinske uprave, ko je u tom slučaju zadužen za sprovođenje javnih nabavki? Uprava za kapitalna ulaganja zahteva da svi dokumenti u vezi javne nabavke budu potpisani od strane predsednika opštine/gradonačelnika, pa je pitanje da li javnu nabavku sprovodi predsednik opštine/gradonačelnik ili načelnik uprave?
Da li investicije u odluci o budžetu treba planirati u razdelu Opštinske uprave?
Kako se izrađuje studija izvodljivosti za projekat asfaltiranja puteva prema zahtevima Uredbe i kako se kod ovog projekta računa vrednosna granica od 500.000 evra u dinarskoj protivrednosti?
Član 3. Uredbe kaže: „6) Procenjeni troškovi kapitalnog projekta predstavljaju projekciju ukupnih finansijskih sredstava neophodnih za sprovođenje faza projektnog ciklusa do završetka faze realizacije. Oni obuhvataju sve troškove vezane za pripremu predloga ideje kapitalnog projekta, razradu predloga ideje kapitalnog projekta, sve troškove u vezi sa izradom tehničke dokumentacije, troškove pribavljanja zemljišta, troškove pripremanja i opremanja građevinskog zemljišta, troškove izgradnje, odnosno nabavke radova, dobara i usluga za realizaciju kapitalnog projekta, kao i druge troškove neophodne za realizaciju određene vrste projekta;“
Dalje, u članu 6. se kaže“ Troškove kapitalnog projekta procenjuje predlagač ideje kapitalnog projekta, odnosno ovlašćeni predlagač“
Takođe, u Zakonu o planiranju i izgradnji, član 145. navodi izgradnju objekata i izvođenje radova za koje se ne izdaje građevinska dozvola. Gde, po našem mišljenju spada vrsta projekata navedena u pitanju. Dalje u istom članu se kaže „Rešenje o odobrenju izvođenja radova se izdaje investitoru koji ima odgovarajuće pravo u skladu sa članom 135. ovog zakona, koji dostavi idejni projekat u skladu sa podzakonskim aktom kojim se uređuje sadržina tehničke dokumentacije prema klasi objekta, odnosno tehnički opis i popis radova za izvođenje radova na investicionom održavanju, odnosno uklanjanju prepreka za kretanje osoba sa invaliditetom, a uredio je odnose sa jedinicom lokalne samouprave u pogledu doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta i platio odgovarajuću administrativnu taksu.“
Sledi, da se za navedeni tip projekta (najverovatnije obuhvaćen članom 145. Zakona o planiranju i izgradnji, budući da je „asfaltiranje puteva“ praktično, faza izgradnje puta, pa se, pod pojmom „asfaltiranje puteva“, najverovatnije misli na „rekonstrukciju puteva“) studija izvodljivosti radi na isti način kao i za druge tipove projekata, pri čemu se dostavlja Idejni projekat u skladu sa podzakonskim aktom kojim se uređuje sadržina tehničke dokumentacije prema klasi objekata, odnosno tehnički opis i popis radova za izvođenje radova na investicionom održavanju…“ . Troškove kapitalnog projekta procenjuje predlagač ideje kapitalnog projekta, odnosno ovlašćeni predlagač i ako oni premašuju 500.000 evra u dinarskoj protivvrednosti, potrebno je uraditi Studiju izvodljivosti.
Kada je reč o kapitalnom projektu izgradnje kanalizacione mreže i prečistača, kako se tretiraju pojedine odvojene teritorije konkretne JLS ? Po pitanju izrade studije izvodljivosti (prema vrednosti projekta) da li treba celu JLS sa aspekta izgradnje kanalizacione mreže i prečistača posmatrati jedinstvenom ili je moguće odvojiti određena naseljena mesta i njihovu kanalizaciju sa prеčistačem?
Postrojenje za prečišćavanje otpadnih voda, cevovod, crpne stanice (i ostala neophodne oprema), predstavljaju tehnološku celinu koja jedno kada je izgrađena potpuno, obezbeđuje ostvarenje navedenog cilja. Otuda ovi izlazni rezultati predstavljaju jedan projekat i kao takav ga treba planirati prema Uredbi o sadržini, načinu pripreme i ocene, kao i praćenju sprovođenja i izveštavanju o realizaciji kapitalnih projekata (u daljem tekstu Uredba) i Pravilniku o sadržini, rokovima i postupku dostavljanja investicione dokumentacije za kapitalne projekte.
Uporište za ovu tvrdnju nalazimo odredbama Zakona o vodama koji u članu 3. stav 1, tačka 34 kaže „javna kanalizacija jeste skup tehničko-sanitarnih objekata i mera, kojima se obezbeđuje neprekidno i sistematsko sakupljanje, odvođenje, prečišćavanje i ispuštanje otpadnih i atmosferskih voda naselja i privrede u odgovarajuće prijemnike-recipijente”.
Takođe, eksproprijacija zemljišta za pomenutu namenu je sastavni deo projekta, to jest ulazi u investicionu fazu (član 25. Uredbe).
Kod administrativnih programa, odnosno kod programa 15 i 16 da li je neophodno popunjavati sve obrasce za planiranje programskog budžeta sa ciljevima i indikatorima, s obzirom na Uputstvo i činjenicu da se njihovi učinci ne mere u šestomesečnom i godišnjem izveštaju?
Neophodno je popuniti obrasce za planiranje programskog budžeta ali bez ciljeva i indikatora, pa samim tim i bez bazne vrednosti, projekcija i izvora verifikacije. U šestomesečnom i godišnjem izveštaju se izveštava o ovim programskim aktivnostima kroz obrazac 1 koji se odnosi samo na finansijske pokazatelje, tj. rashode. Uputstvo za izradu programskog budžeta kaže da u slučajevima kada se program odnosi isključivo na administrativne nadležnosti i troškove budžetskog korisnika (ili više budžetskih korisnika), uključujući aktivnosti podrške radu drugih organa (npr., podrška radu Vlade) takav program je tipa administrativni i za ovaj tip programa nije potrebno definisati ciljeve i indikatore.
Na kupovinu SAP softvera za potrebe rada gradske uprave, odnosno njenih sekretarijata da li se shodno primenjuje Uredba o načinu odobravanja kapitalnih projekata iz budžeta, i da li je potrebno izraditi studiju izvodljivosti s obzirom na vrednost ulaganja?
Član 5. Uredbe određuje: „Kapitalnim projektom se pored izgradnje i kapitalnog održavanja zgrada i građevinskih objekata infrastrukture smatra i ulaganje u kupovinu zgrada i objekata, kao i drugu nefinansijsku imovinu čiji je vek trajanja, odnosno korišćenja duži od jedne godine, nezavisno od toga da li je kapitalni projekat iskazan kao poseban projekat unutar programa ili kao izdatak u okviru određene programske aktivnosti u budžetu.“ Dalje, član 7. Uredbe kaže „Za kapitalne projekte srednje i velike vrednosti, a koji se odnose na kupovinu zgrada i objekata, mašina i opreme, softvera, zemljišta i ostale nefinansijske imovine za čiju realizaciju nije potrebno pribavljanje građevinske dozvole, studija izvodljivosti izrađuje se u smanjenom obimu (sadrži analizu varijantnih rešenja, analizu troškova i koristi, ciljeva koji se žele postići, analizu troškova za rad i održavanje i druge elemente neophodne za donošenje investicione odluke).“ Sledi da, ukoliko je procenjena vrednost nabavke softvera preko 500.000 evra u dinarskoj protivvrednosti, za kupovinu softvera treba uraditi studiju izvodljvosti (u smanjenom obimu) tj. onako kako je opisano u članu 7. Uredbe.
Molimo Vas objasnite pojam ovlašćenog predlagača kapitalnog projekta?
Uredba, član 3. tačka 5) kaže: „Ovlašćeni predlagač je direktni korisnik budžetskih sredstava koji za kapitalne projekte iz svoje nadležnosti sačinjava, odnosno prikuplja svu investicionu dokumentaciju, ocenjuje i selektuje predloge ideja za kapitalne projekte i unosi ih u Integrisanu bazu kapitalnih projekata, odnosno bazu kapitalnih projekata lokalne vlasti. Ovlašćeni predlagač podnosi zahtev za finansiranje kapitalnog projekta ministarstvu nadležnom za poslove finansija, odnosno lokalnom organu nadležnom za finansije, u skladu sa budžetskim kalendarom“
Kako se planiraju sredstva za redovno održavanje asfaltnih kolovoza, odnosno lokalnih puteva?
Rashode za potrebe redovnog održavanja lokalnih puteva, ulica i asfaltnih kolovoza potrebno je predvideti kod direktnog korisnika budžeta opštinske/gradske uprave u programu 7 programske aktivnosti 0701-0002 održavanje saobraćajne infrastrukture sa ekonomskom klasifikacijom 425. U ovom slučaju radi se o redovnom održavanju i sanaciji, ili čak pojačanom održavanju kolovozne konstrukcije kojima se ne povećava knjigovodstvena vrednost osnovnih sredstava (nažalost u velikom broju JLS ne vodi se nikakva evidencija o javnoj svojini lokalnih puteva – kategorisanih i nekategorisanih, te je neophodno realizovati određene korake u popisu, proceni vrednosti i vođenja pomoćnih knjiga vezano za ulice i puteve). Iz svega navedenog proizilazi, da JLS ulažu u rekonstrukciju i popravku puteva i ulica, a koji prema postojećoj evidenciji i nisu svojina JLS, što je u svakom slučaju situacija koju treba korigovati. Izmenama i dopunama Zakona o javnoj svojini (u skupštinskoj proceduri od oktobra 2018. godine, očekivano usvajanje do kraja 2018. godine) stvaraju se osnovi za ubrzano prevazilaženje navedene situacije, budući da se predviđa upis prava javne svojine JLS po službenoj dužnosti, po sili zakona, na nekategorisanim putevima i opštinskim putevima na kojima je kao korisnik upisana JLS, odnosno njeni organi i organizacije.
U kojem programu i pod kojom funkcijom treba planirati sredstva za veštačku oplodnju u skladu sa donetom odlukom od strane JLS?
Sredstva koja se odobravaju na osnovu posebne odluke JLS a vezano za veštačku oplodnju treba planirati u programu 11 koji se odnosi na socijalnu i dečiju zaštitu (u okviru PA 0007 – Podrška rađanju i roditeljstvu ili eventualno kao zaseban projekat) korišćenjem funkcionalne klasifikacione oznake 040.
Kako predvideti i na koji način obezbediti sredstva za opštinsko javno komunalno preduzeće radi kupovine novog kamiona za prikupljanje smeća (smećara)?
U najvećem broju slučajeva visina cene komunalnih usluga, a na koju saglasnost daje lokalna skupština, nije „dovoljno visoka“ da bi obezbedila potrebna sredstva za akumulaciju, odnosno za opremanje komunalnih preduzeća novim osnovnim sredstvima a radi obavljanja njihove osnovne delatnosti, na koje su osnovane ili za koje imaju isključivo pravo. U ovim uslovima, osnivač javnih komunalnih preduzeća može predvideti sredstva u obliku subvencije javnim nefinansijskim preduzećima (451) radi nabavke potrebnih osnovnih sredstava (u punom iznosu ili u vidu dela nabavne cene), pod uslovom da je prethodno JKP podnelo Poseban program za korišćenje budžetskih sredstava iz budžeta grada/opštine XY lokalnoj skupštini (navođenjem – konkretizacijom svrhe nabavke, odnosno potrebe za subvencijama iz budžeta) i dobilo saglasnost na poseban program od tog organa.
Kako treba i u kojem programu predvideti sredstva za sufinansiranje kapitalnih projekata (sopstveno učešće 10-15% ili više iz izvora 01) u slučaju kada se na početku budžetske godine nije poznato na kojim konkursima viših organa vlasti (izvor 07) konkretna JLS pozitivno učestvuje? Kod nekih finansijera (Ministarstva, ili Uprave za kapitalna ulaganja APV) pri samom apliciranju se traži izvod iz budžeta o konkretno predviđenim sredstvima za potrebe sopstvenog učešćа.
U dosadašnjoj praksi načina sufinansiranja kapitalnih (a i ne samo kapitalnih) projekata od strane viših nivoa vlasti svedoci smo nemogućnosti prethodnog planiranja sredstava za potrebe sopstvenog učešća (koji se finansira iz lokalnog budžeta iz izvora 01) u odlukama o budžetu opštine, odnosno grada. U momentu izrade nacrta, odnosno utvrđivanja predloga budžeta jedinice lokalne samouprave, organizaciona jedinica nadležna za poslove finansija u upravi JLS nema precizne informacije o:
- konkursima na kojima se JLS aplicirala, a nije još ugovorila zajedničko finansiranje određenog, konkursom podnetog projekta sa višim nivoom vlasti (Ministarstva, Uprava za kapitalna ulaganja APV, Kancelarija za upravljanje javnim ulaganjima),
- budućim konkursima koji budu raspisani u toku budžetske godine, a na kojima JLS može konkurisati sa obavezom obezbeđivanja sopstvenog učešća iz svog budžeta koji je već donet u skladu sa budžetskim kalendarom.
Za potrebe prevazilaženja prethodno opisanog, predlaže se planiranje (rezervacija) potrebnih sredstava sufinasiranje projekata (sopstvenog učešća JLS) u okviru tekuće budžetske rezerve, koje se planiraju prilikom donošenja budžeta JLS u okviru razdela direktnog korisnika opštinske/gradske uprave, u programu 15, PA 0602-0009, u funkciji 160 i na ekonomskoj klasifikaciji 499. Shodno članu 69. Zakona o budžetskom sistemu deo planiranih prihoda budžeta se ne raspoređuje unapred, već se zadržava na ime tekuće budžetske rezerve i ta sredstva se koriste za neplanirane svrhe za koje nisu utvrđene aproprijacije ili za svrhe za koje su predviđene pozicije u budžetu nedovoljne. Evidentne situacije u vezi nemogućnosti planiranja sopstvenog učešća za projekte (u konkretnim programima lokalnog budžeta i to sa jasnim nazivima projekata u skladu sa Uputstvom za izradu programskog budžeta) ispunjavaju sve preduslove za korišćenje sredstava tekuće budžetske za navedene svrhe i to:
- prilikom apliciranja na konkursu (ukoliko raspisivač konkursa traži) u prijavi ili u pratećoj dokumentaciji (izvod iz budžeta) treba navesti da se sopstveno učešće obezbeđuje iz tekuće budžetske rezerve,
- prilikom potpisivanja ugovora o finansiranju konkretnog lokalnog projekta sa višim nivoom vlasti (ili sa međunarodnim donatorom) koji se sufinansira, nadležni izvršni organ na predlog organizacione jedinice nadležne za poslove finansija, rešenjem o upotrebi sredstava tekuće budžetske rezerve raspoređuje sredstva sopstvenog učešća sa izvorom 01 za novi projekat i to u okviru konkretnog programa kome taj projekat pripada (pored toga, na osnovu Ugovora, a u skladu sa članom 5. stav 6. Zakona o budžetskom sistemu organ nadležan za poslove finansija otvara deo pozicije za projekat koji se finansira iz izvora 07 ili 08 - ukupna planirana vrednost projekta se obezbeđuje na ovakav način za potrebe njegove realizacije).
Imajući u vidu da se u budžetu za potrebe tekuće budžetske rezerve mogu opredeljivati sredstva čak do 4% ukupnih prihoda i primanja od prodaje nefinansijske imovine za budžetsku godinu, preporučuje se korišćenje prethodno opisane metodologije u svrhu nesmetanog sprovođenja konkurisanja/realizacije projekata na lokalnom nivou.
Po pitanju Odluke o maksimalnom broju zaposlenih u lokalnoj administraciji, da li je potrebno opštinskog pravobranioca uračunati u maksimalni broj zaposlenih, odnosno kako treba tretirati zaposlene na poslovima interne revizije i budžetske inspekcije?
Imajući u vidu da se opštinski pravobranilac postavlja na 5 godina i kao funkcioner ima svojstvo postavljenog lica, ne ulazi u maksimalni broj zaposlenih na neodređeno vreme u sistemu JLS, a zaposleni na poslovima internog revizora i budžetskog inspektora (bez obzira što se nalaze u posebnima organima izvan organizacione strukture opštinske/gradske uprave i za svoj rad direktno odgovaraju predsedniku opštine/gradonačelniku) smatraju se zaposlenima, raspoređenim licima, čije radno mesto i njegovo popunjavanje ulazi u maksimalni broj zaposlenih na neodređeno vreme.