Questions and answers
On this page, SKGO publishes answers from the SKGO Expert Service to questions received from local administrations about the functioning of local self-government and the responsibilities of cities and municipalities.
Da li je dozvoljeno da javno preduzeće ili privredno društvo čiji je osnivač JLS daje pozajmice drugom javnom preduzeću/privrednom društvu čiji je osnivač JLS? Da li javno preduzeće/privredno društvo čiji je osnivač JLS uopšte može da daje pozajmice i kome? Da li javno preduzeće/privredno društvo čiji je osnivač JLS uopšte može da prima pozajmice i od koga?
Odobravanje i davanje pozajmica od strane jednog javnog preduzeća ili privrednog društva osnovanog na nivou jedinice lokalne samouprave bilo kom drugom privrednom subjektu, uključujući i drugo javno preduzeće ili privredno društvo osnovano na nivou iste jedinice lokalne samouprave, nije ni jednim propisom zabranjeno, pa je samim tim formalno i moguće. Takođe nema zakonskih ograničenja da javno preduzeće, pod unapred definisanim uslovima, na ime pozajmice primi određeni iznos novčanih sredstava.
Kako je kod subjekta koji daju ili primaju pozajmicu u pitanju transakcija kojom se raspolaže sa sredstvima preduzeća, odluku o tome kome i pod kakvim uslovima se odobrava pozajmica, svakako treba da donese lice ili organ koji je za donošenje takve odluke nadležan. Zakon o javnim preduzećima nije izričito utvrdio nadležnost za donošenje ove vrste odluka, tako da odluku donosi direktor ili Nadzorni odbor preduzeća, a u zavisnosti od toga kako je nadležnost definisana osnivačkim aktom ili statutom preduzeća.
Uslove pod kojima se odobrava pozajmica i međusobni odnosi preduzeća koje daje i preduzeća koje prima pozajmicu, trebalo bi da se urede posebnim ugovorom o zajmu u kome se pored definisanja ugovornih strana, precizira rok u kome je zajmodavac u obavezi da vrati pozajmljena sredstva i ako tako ugovorne strane odluče, u kome se utvrđuje da li je pozajmica beskamatna ili se na pozajmljena sredstva zaračunava kamata. Ako se zaračunava kamata na pozajmljena sredstva, obzirom da se radi o pozajmici, a ne o kreditu, za visinu kamatne stope postoje određeni limiti.
Prilikom donošenja odluka o odobravanju ugovora o zajmu treba voditi računa da pozajmice po obimu i po učestalosti ne prelaze granicu preko koje bi dobile karakter kredita koje kod nas mogu odobravati samo registrovane banke, a ne i javna preduzeća ili drugi privredni subjekti.
Da li se komunalna taksa za isticanje firme naplaćuje posebno za svaki objekat oporezivanja na teritoriji jedne lokalne samouprave? Konkretno, u pitanju je više kladionica koje se nalaze na različitim lokacijama, zonama na teritoriji jedne LS, a u vlasništvu su istog pravnog lica. Ima li primer takvih rešenja od LPA i ako mogu da se dostave?
U skladu sa Mišljenjem Ministarstva finansija pod brojem 011-00-00643/2015-03 od 11. januara 2016. godine, u stavu 2 . navedeno je da je članom 16. i 17. Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Sl. glasnik RS“ br.62/06, 47/11, 93/12, 99/13 i 125/14-usklađeni din.iznosi) propisano da je firma svaki istaknuti naziv ili ime koje upućuje na to da pravno ili fizičko lice obavlja određenu delatnost, a da jedinica lokalne samouprave može utvrditi lokalne komunalne takse u različitoj visini zavisno od delatnosti, površine i tehničko-upotrebnih karakteristika objekta, veličine pravnog lica u smislu zakona kojim se uređuje računovodstvo i po delovima teritorije, odnosno zonama u kojima se nalaze objekti, predmeti ili vrše usluge za koje se plaćaju takse.
U skladu sa stavom 3. istog mišljenja navedeno je da je članom 18. Zakona propisano da se aktom skupštine jedinice lokalne samouprave kojim se uvodi lokalana komunalna taksa, utvrđuju obveznici, visina, olakšice, rokovi i način plaćanja lokalne komunalne takse, a Odlukama o lokalnim komunalnim taksama koje donose jedinice lokalne samouprave propisuju se iznosi firmarine za jedan istaknuti naziv koji upućuje na to da pravno ili fizičko lice obavlja određenu delatnost. U članu 4. Mišljenja navedeno je da u skladu sa članom 16. Zakona, pravno lice za svaku firmu istaknutu van poslovnog objekta, odnosno koje ima više od jedne poslovne jedinice/objekta plaća posebno za svaku poslovnu jedinicu/objekat lokalnu komunalnu taksu za isticanje firme na poslovnom prostoru najviše do iznosa propisanog u članu 15a Zakona. Navedena odredba nedvosmisleno upućuje na obavezu pravnog ili fizičkog lica, kao obveznika, da firmarinu plaća za svaku poslovnu jedinicu (proizvodni pogon i drugi poslovni prostor u kojem obavlja registrovanu delatnost van sedišta) najviše do iznosa propisanog ovim zakonom.
U skladu sa članom 11. stav 3. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji („Sl. glasnik RS“, br. 80/02...144/20) - mišljenja Ministarstva finansija o primeni konkretnih propisa, u cilju obezbeđenja jedinstvenog sprovođenja propisa, obavezujuća su za postupanje lokalne poreske administracije kao organa jedinice lokalne samouprave koji utvrđuje lokalnu komunalnu taksu.
Shodno navedenom, ako poreski obveznik obavlja delatnost na više lokacija, u obavezi je da plaća taksu za isticanje firme za svaku lokaciju posebno.
Da li zaposleni u JLS po Posebnom kolektivnom ugovoru za zaposlene u organima JLS ima pravo na isplatu jubilarne nagrade za 35 godina rada iako Pravilnikom o radu ustanove nije propisano da se isplata vrši za 35 godina staža, obzirom da je PKU za zaposlene akt jače pravne snage od Pravilnika o radu i da se istim mogu utvrditi samo veća prava za zaposlenog, nikako manja, kao i da Pravilnik o radu mora biti usaglašen sa Zakonom i Posebnim kolektivnim ugovorom za zaposlene u organima JLS?
Odredbama člana 50. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 38/2019 i 55/2020) je predviđeno sledeće:
„Zaposleni ima pravo na jubilarnu novčanu nagradu u visini prosečne mesečne zarade bez poreza i doprinosa po zaposlenom u Republici Srbiji prema objavljenom podatku organa nadležnog za poslove statistike, za poslednji mesec u prethodnoj kalendarskoj godini u odnosu na kalendarsku godinu u kojoj se jubilarna nagrada ostvaruje, s tim što se visina novčane nagrade uvećava za 30% i to:
1) Za 10 godina rada u radnom odnosu - u visini mesečne prosečne zarade bez poreza i doprinosa,
2) Za 20 godina rada u radnom odnosu - u visini novčane nagrade iz tačke 1) ovog stava uvećane za 30%,
3) Za 30 godina rada u radnom odnosu - u visini novčane nagrade iz tačke 2) ovog stava uvećane za 30%,
4) Za 35 godina rada u radnom odnosu - u visini novčane nagrade iz tačke 3) ovog stava uvećane za 30%,
5) Za 40 godina rada u radnom odnosu - u visini novčane nagrade iz tačke 4) ovog stava uvećane za 30%.
Zaposleni ostvaruje pravo na jubilarnu nagradu za navršenih 10, 20, 30, 35 i 40 godina rada provedenih u radnom odnosu u državnom organu, organu autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, bez obzira na to u kom organu je zaposleni ostvarivao prava iz radnog odnosa.
U slučaju da je poslodavac preuzeo poslove i zaposlene od drugog poslodavca kao uslov za ostvarivanje prava na jubilarnu nagradu računaju se i godine rada u radnom odnosu kod prethodnog poslodavca.
Jubilarna nagrada se isplaćuje u roku od 30 dana od dana ostvarivanja ovog prava
Zaposleni ima pravo na jubilarnu nagradu kod poslodavca, ako to pravo u kalendarskoj godini nije ostvario u drugom državnom organu, organu autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave u kojem je radio pre rada kod poslednjeg poslodavca.
Pravo iz stava 1. ovog člana, ostvaruju svi zaposleni koji počev od 22. marta 2019. godine navršavaju 10, 20, 30, 35 i 40 godina rada u radnom odnosu u skladu sa ovim članom“.
Međutim, članom 1. istog posebnog kolektivnog ugovora je predviđeno da se ovim kolektivnim ugovorom (u daljem tekstu: Ugovor), uređuju prava i dužnosti iz radnog odnosa zaposlenih u organima jedinica lokalne samouprave, gradskih opština, službama i organizacijama koje osniva nadležni organ jedinice lokalne samouprave i gradske opštine, prema posebnom zakonu, međusobni odnosi učesnika Ugovora, postupak izmene i dopune Ugovora i druga pitanja od značaja za zaposlene i poslodavca. Dakle, ukoliko se radi o zaposlenom neke ustanove čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave ovaj kolektivni ugovor se ne primenjuje, a što se pravilnika o radu te ustanove tiče usklađenost tog akta se ni ne posmatra u smislu Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave jer ti akti nisu ni u kakvom odnosu. Na prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa zaposlenih u ustanovama primenjuje se Zakon o radu koji u članu 1. kaže da se prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, odnosno po osnovu rada, uređuju ovim zakonom i posebnim zakonom, u skladu sa ratifikovanim međunarodnim konvencijama. Prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa uređuju se i kolektivnim ugovorom i ugovorom o radu, a pravilnikom o radu, odnosno ugovorom o radu - samo kada je to ovim zakonom određeno. Konkretno, pravo na jubilarnu nagradu zaposleni u ustanovi ostvarivaće u skladu sa pravilnikom o radu te ustanove, kao opštim aktom, i njegovim ugovorom o radu.
Da li odluku o isknjižavanju/uknjižavanju imovine (prenos knjigovodstvene evidencije o nepokretnostima koje se vode o poslovnim knjigama korisnika u poslovne knjige osnivača) donosi Predsednik opštine ili Skupština opštine?
Kod postupka uknjižavanja/isknjižavanja imovine primenjuje se isti način postupanja kao kod raspolaganja ili sticanja imovine opštine.
Naime, ko je organ koji je nadležan za pribavljanje/otuđenje imovine iz javne svojine opštine propisano je u Statutu opštine. Isti organ je nadležan da donese i odluku da se neka imovina uknjiži/isknjiži iz poslovnih knjiga.
Da bi se imovina koja se vodi u poslovnim knjigama korisnika unela u poslovne knjige osnivača, potrebno je da najpre rukovodilac korisnika donese odluku o isknjižavanju iz svoje poslovne evidencije, kako bi nakon toga Statutom određen nadležni organ osnivača doneo odluku o uknjižavanju u evidenciju osnivača.
Dakle, pre bilo kakve radnje potrebno je da se proveri ko je nadležan organ po Statutu vaše opštine za pitanja raspolaganja/pribavljanja u javnu svojinu.
Da li postoji zakonska smetnja da na radnom mestu gde je po sistematizaciji predviđeno da zaposleni ima 180 ESPB bodova, bude zaposleno lice koje ima 240 ESPB bodova, a u pitanju je ustanova kulture?
Zakon o radu u članu 24. koji govori o uslovima za zasnivanje radnog odnosa, kaže da radni odnos može da se zasnuje sa licem koje ima najmanje 15 godina života i ispunjava druge uslove za rad na određenim poslovima, utvrđene zakonom, odnosno pravilnikom o organizaciji i sistematizaciji poslova (u daljem tekstu: pravilnik). Pravilnikom se utvrđuju organizacioni delovi kod poslodavca, naziv i opis poslova, vrsta i stepen zahtevane stručne spreme, odnosno obrazovanja i drugi posebni uslovi za rad na tim poslovima, a može da se utvrdi i broj izvršilaca. Za rad na određenim poslovima, izuzetno, mogu da se utvrde najviše dva uzastopna stepena stručne spreme, odnosno obrazovanja u skladu sa zakonom. Pravilnik donosi nadležni organ kod poslodavca, odnosno lice utvrđeno zakonom ili opštim aktom poslodavca. Obaveza donošenja pravilnika ne odnosi se na poslodavca koji ima 10 i manje zaposlenih.
Imajući ovo u vidu, da bi lice sa 240 ESPB bodova radilo na radnom mestu na kome je predviđeno kao uslov viša školska sprema (180 ESPB bodova) potrebno je da za to radno mesto bude predviđen alternativni uslov u pogledu školske spreme, 180 ili 240 ESPB bodova, ili da lice koje se zapošljava na tom radnom mestu ima stečena oba stepena školske spreme.
U slučaju kada je komšija delom svog objekta ili ogradom zauzeo deo komšijske parcele, a za čiju izgradnju ima građevinsku dozvolu ili odobrenje za izvođenje radova (što znači da je u ovom slučaju odstupio od građevinske dozvole), kada i u kom delu ovog predmeta prestaje nadležnost građevinske inspekcije i počinje nadležnost suda tj. kada bi se donelo rešenje o uklanjanju ili prilagođavanju građevinskoj dozvoli, da li bi se rešenje odnosilo i na deo koji je prešao u komšijsku parcelu?
Zakonom o planiranju i izgradnji ("Sl. glasnik RS", br. 72/2009, 81/2009 - ispr., 64/2010 - odluka US, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - odluka US, 50/2013 - odluka US, 98/2013 - odluka US, 132/2014, 145/2014, 83/2018, 31/2019, 37/2019 - dr. zakon, 9/2020 i 52/2021) je članom 175. stav 1. tačka 4. propsano da građevinski inspektor ima prava i dužnosti u vršenju inspekcijskog nadzora da proverava da li se objekat gradi prema izdatoj građevinskoj dozvoli i projektu za izvođenje, odnosno tehničkoj dokumentaciji na osnovu koje je izdato rešenje iz člana 145. ovog zakona.
Ukoliko građevinski inspektor tokom vršenja inspekcijskog nadzora utvrdi da se objekat ne gradi prema izdatoj građevinskoj dozvoli, odnosno projektu za izvođenje, ovlašćen je da naloži rešenjem obustavu radova i odredi rok koji ne može biti duži od 30 dana od dana urednog uručenja investitoru – za podnošenje zahteva sa urednom dokumentacijom za pribavljanje, odnosno izmenu građevinske dozvole, a ako investitor u ostavljenom roku ne pribavi, odnosno ne izmeni građevinsku dozvolu, da naloži rešenjem uklanjanje objekta, odnosno njegovog dela, kako je to propisano članom 176. stav 1. tačka 2. istog zakona.
Ako je nastavljeno sa izvođenjem radova i posle donošenja rešenja o njihovoj obustavi, nadležni građevinski inspektor će podneti:
- prijavu za privredni prestup protiv privrednog društva ili drugog pravnog lica koje je investitor, za privredni prestup za koji je zakonom propisana novčana kazna od 1.500.000 do 3.000.000 dinara (član 202. stav 1. tačka 4);
- prijavu za privredni prestup protiv odgovornog lica u privrednom društvu ili drugom pravnom licu koje je investitor, za privredni prestup za koji je zakonom propisana novčana kazna od 100.000 do 200.000 dinara (član 202. stav 2);
- prijavu za privredni prestup protiv privrednog društva ili drugog pravnog lica koje gradi objekat, za privredni prestup za koji je zakonom propisana novčana kazna od 1.500.000 do 3.000.000 dinara (član 203. stav 1. tačka 3);
- prijavu za privredni prestup protiv odgovornog lica u privrednom društvu ili drugom pravnom licu koje gradi, odnosno izvodi radove, za privredni prestup za koji je zakonom propisana novčana kazna od 100.000 do 200.000 dinara (član 203. stav 2);
- zahtev za pokretanje prekršajnog postupka protiv preduzetnika, za prekršaj za koji je zakonom propisana novčana kazna od 300.000 do 500.000 dinara (član 208a stav 1. tačka 4);
- zahtev za pokretanje prekršajnog postupka protiv fizičkog lica investitora, za koji je zakonom propisana novčana kazna od 100.000 do 150.000 dinara (član 208a stav 2).
Kada građevinski inspektor utvrdi da izvođač radova, odnosno odgovorni izvođač radova izvodi radove, odnosno gradi objekat suprotno izdatoj građevinskoj dozvoli i tehničkoj dokumentaciji, na osnovu koje je građevinska dozvola izdata, podnosi krivičnu prijavu i pokreće postupak za oduzimanje licence protiv odgovornog izvođača, odnosno podnosi prijavu za privredni prestup protiv izvođača radova, kako je to propisano članom 176. stav 4. Zakona o planiranju i izgradi.
Zakonom propisane mere građevinski inspktor nalaže bez obzira na kojoj parceli se radovi izvode, tj. bez obzira na to da li je odstupanje od izdate dozvole izvršeno na parceli na kojoj je odobreno izvođenje građevinsih radova ili na susednoj parceli. Nadležnost, prava, obaveze i odgovornosti građevinskog inspektora su iste u oba slučaja i one ne prestaju.
Vlasnik parcele na koju je investitor, mimo dozvole, prešao i izvodi građevinske radove koji dozvolom nisu odobreni, nezavisno od postupka koji sprovodi građevinski inspektor, može može podnošenjem negatorne tužbe na osnovu člana 42. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa ("Sl. list SFRJ", br. 6/80 i 36/90, "Sl. list SRJ", br. 29/96 i "Sl. glasnik RS", br. 115/2005 - dr. zakon), zahtevati, od drugog fizičkog lica da prestane sa uznemiravanjem prava svojine, ako ga treće lice neosnovano uznemirava na drugi način, a ne oduzimanjem stvari. Pravo na podnošenje tužbe ne zastareva.
Da li je Ustanova kulture, tj. Dom Kulture dužna da isplati jubilarnu nagradu za 20 godina rada zaposlenom koji radi u ustanovi kulture godinu dana, a pre toga je radio u osnovnoj školi kao nastavnik 19 godina?
Član 30. stav 1. tačka 2) Posebnog kolektivnog ugovora za ustanove kulture čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 106/2018 i 144/2020) predviđa da zaposleni ima pravo na isplatu jubilarne nagrade, i to: (1) za 10 godina rada provedenog u radnom odnosu, jedna plata; (2) za 20 godina rada provedenog u radnom odnosu, dve plate; (3) za 30 godina rada provedenog u radnom odnosu, tri plate; (4) za 35 godina rada provedenog u radnom odnosu, tri i po plate. Platom se u ovom smislu smatra prosečna mesečna plata zaposlenog, odnosno zaposlenih u ustanovi, odnosno prosečna zarada u Republici Srbiji prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za statistiku, u prethodnih 12 meseci koji prethode mesecu u kojem se isplaćuje jubilarna nagrada, u zavisnosti šta je za zaposlenog povoljnije.
S obzirom da navedene odredbe kolektivnog ugovore ne postavljaju ograničenja u smislu kod kog poslodavca je zaposleni bio prethodno u radnom odnosu jubilarna nagrada će se isplatiti i za godine rada provedene u osnovnoj školi.
Opštini su odobrena sredstva po konkursu ministarstva za nabavku opreme/osnovno sredstvo i projektne dokumentacije za potrebe drugog subjekta (ustanove, verske organizacije i sl. čiji osnovač nije Opština). Postupak nabavke pomenute opreme će se sprovesti u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama. Kako i na koji način, knjigovodstveno (akt, rešenje i sl), Opština može pomenuta sredstva (opremu, osnovno sredstvo) preneti u vlasništvo subjekta za čije potrebe se oprema nabavlja? Plaćanje će se vršiti sa ekonomske klasifikacije 511 i 512.
U slučaju da opština sama sprovodi postupak nabavke pomenute opreme takva nabavka se vodi na osnovna sredstva u pripremi. Opština nakon sprovedenog postupka nabavke može takva sredstva da da na korišćenje ili u trajno vlasništvo ukoliko je tako predviđeno samim projektom na osnovu kojeg je opština i dobila sredstva za nabavku opreme, tj. ako je krajnji korisnik već opredeljen projektom.
Takođe, potrebno je da se vidi u Statutu opštine koji organ je nadležan za donošenje takve odluke, uglavnom je to Skupština opštine.
Nakon donošenja odluke od strane nadležnog organa, opština može da zaključi ugovor o prenosu opreme krajnjem korisniku.
Da li zaposleni koji je i dalje u radnom odnosu na određeno vreme ostvaruje pravo na jubilarnu nagradu za 10 godina rada?
U skladu sa članom 50. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u JLS pravo na jubilarnu nagradu ostvaruju zaposleni u JLS za navršenih 10, 20, 30, 35 ili 40 godina rada provedenih u radnom odnosu u državnom organu, organu autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, bez obzira na to u kom organu je zaposleni ostvario pravo iz radnog odnosa.
S obzirom da se za jubilarnu nagradu računaju samo godine provedene u radnom odnosu, a imajući u vidu da je odredbama Zakona o radu angažovanje po ugovoru o obavljanju privremenih i povremenih poslova definisano kao rad van radnog odnosa, godine angažovanja po osnovu ovog ugovora se ne računaju u jubilarnu nagradu. Dakle, ukoliko lice ima navršenih 10 godina u radnom odnosu u JLS ima pravo na jubilarnu nagradu, bez obzira na prekide u radnom odnosu.
Da li može lice koji radi sa ugovorom o privremenim i povremenim poslovima ili sa ugovorom o delu da bude rukovodilac odeljenja u opštinskoj upravi?
Članom 57. Zakona o zaposlenima u AP i JLS je, između ostalog, predviđeno da su Izvršilačka radna mesta sva radna mesta koja nisu položaj, uključujući i radna mesta rukovodilaca unutrašnjih organizacionih jedinica. Neposredni rukovodilac je službenik koji rukovodi unutrašnjom organizacionom jedinicom u kojoj je sistematizovano radno mesto.
Dalje se u članu 81. kaže da se izvršilačko radno mesto popunjava trajnim premeštajem, sprovođenjem internog konkursa, preuzimanjem službenika ili zasnivanjem radnog odnosa nakon sprovedenog javnog konkursa, dok se položaj se popunjava postavljenjem.
Članom 197. Zakona o radu predviđeno je da poslodavac može za obavljanje poslova koji su po svojoj prirodi takvi da ne traju duže od 120 radnih dana u kalendarskoj godini da zaključi ugovor o obavljanju privremenih i povremenih poslova sa: 1) nezaposlenim licem; 2) zaposlenim koji radi nepuno radno vreme - do punog radnog vremena; 3) korisnikom starosne penzije. Ovakav ugovor zaključuje se u pisanom obliku.
Iako se ugovor o obavljanju privremenih i povremenih poslova može zaključiti za obavljanje poslova koje su iz delatnosti uprave i koje nisu iz delatnosti uprave, s obzirom na karakter poslova za koje se zaključuje ovaj ugovor (privremeni i povremeni poslovi) i vremensku ograničenost njegovog trajanja, mišljenja smo da upražnjenost radnog mesta rukovodioca unutrašnje organizacione jedinice ne bi trebalo nadomešćivati na ovaj način.
Što se ugovora o delu tiče, član 199. Zakona o radu predviđa da poslodavac može sa određenim licem da zaključi ugovor o delu, radi obavljanja poslova koji su van delatnosti poslodavca, a koji imaju za predmet samostalnu izradu ili opravku određene stvari, samostalno izvršenje određenog fizičkog ili intelektualnog posla. Ugovor o delu može da se zaključi i sa licem koje obavlja umetničku ili drugu delatnost u oblasti kulture u skladu sa zakonom. Dakle, ugovor o delu se ne može zaključiti za obavljanje poslova radnog mesta uprave.
Da li zaposleni može biti raspoređen na radno mesto budžetskog inspektora odmah nakon razrešenja sa radnog mesta rukovodioca Odeljenja za privredu i finansije? Da li budžetski inspektor može da pristupa službenoj dokumentaciji bez naloga o kontroli?
Članom 16. Zakona o inspekcijskom nadzoru ("Sl. glasnik RS", br. 36/2015, 44/2018 - dr. zakon i 95/2018) je propisano sledeće:
„Rukovodilac inspekcije ili lice koje on ovlasti izdaje pisani nalog za inspekcijski nadzor.
Nalog za inspekcijski nadzor sadrži: podatke o inspekciji; podatke o inspektoru ili inspektorima koji vrše inspekcijski nadzor sa brojevima službenih legitimacija; podatke o nadziranom subjektu ili subjektima ako su poznati, a ako ti podaci nisu poznati, odnosno ako nije moguće utvrditi nadzirane subjekte ili je njihov broj prevelik - odgovarajuće poznate informacije od značaja za određenje subjekta, odnosno subjekata kod kojih će se vršiti nadzor (npr.: vrsta delatnosti ili aktivnosti, teritorijalno područje, lokacija objekta, vrsta robe ili proizvoda, odnosno usluga itd.); pravni osnov inspekcijskog nadzora; navođenje i kratko objašnjenje vrste i oblika inspekcijskog nadzora; procenjeni rizik; precizan i jasan opis predmeta inspekcijskog nadzora; planirano trajanje inspekcijskog nadzora (dan početka i okončanja nadzora); razloge za izostavljanje obaveštenja, ako postoje; broj, vreme i mesto izdavanja; potpis izdavaoca naloga; pečat, kada je to potrebno prema obeležjima predmeta inspekcijskog nadzora.
U vršenju inspekcijskog nadzora inspektor je vezan sadržinom naloga, odnosno utvrđenim predmetom inspekcijskog nadzora, osim ako se inspekcijski nadzor vrši nad neregistrovanim subjektom - kada se inspekcijski nadzor vrši i bez naloga i u granicama predmeta koje inspektor utvrđuje tokom trajanja inspekcijskog nadzora.
Ako u toku vršenja inspekcijskog nadzora inspektor otkrije nezakonitost koja je izvan granica nalogom utvrđenog predmeta inspekcijskog nadzora, ali je u bliskoj vezi sa tim predmetom, inspektor pribavlja dopunu tog naloga za inspekcijski nadzor (dopunski nalog), nakon čega nastavlja postupak. U zahtevu za izdavanje dopunskog naloga inspektor obrazlaže blisku vezu sa predmetom nadzora i potrebu izdavanja dopunskog naloga. Pre traženja dopunskog naloga inspektor vrši obezbeđenje dokaza ako postoji opravdana bojazan da se neki dokaz neće moći docnije izvesti ili da će njegovo izvođenje biti otežano. O obezbeđenju dokaza po službenoj dužnosti donosi se zaključak.
Dopunski nalog iz stava 4. ovog člana nije potreban kada je neophodno da se preduzmu hitne mere radi sprečavanja ili otklanjanja neposredne opasnosti po život ili zdravlje ljudi, životnu sredinu ili biljni ili životinjski svet, što se posebno obrazlaže u zapisniku o inspekcijskom nadzoru.
Nalog za inspekcijski nadzor može da se dopuni i kada je neophodno povećati broj inspektora koji vrše nadzor i produžiti trajanje nadzora.
Ako u toku vršenja inspekcijskog nadzora inspektor otkrije nezakonitost koja je izvan granica nalogom utvrđenog predmeta inspekcijskog nadzora, a nije u bliskoj vezi sa tim predmetom, pri čemu su ispunjeni uslovi za vanredan inspekcijski nadzor u skladu sa članom 6. stav 4. ovog zakona, inspektor za vršenje tog nadzora koji je izvan granica utvrđenog predmeta pribavlja zaseban nalog za vanredan inspekcijski nadzor. U zahtevu za izdavanje zasebnog naloga inspektor obrazlaže potrebu izdavanja tog naloga. Pre traženja zasebnog naloga inspektor vrši obezbeđenje dokaza ako postoji opravdana bojazan da se neki dokaz neće moći docnije izvesti ili da će njegovo izvođenje biti otežano. O obezbeđenju dokaza po službenoj dužnosti donosi se zaključak.
Nalog se izdaje za redovan, vanredan, mešoviti i dopunski inspekcijski nadzor, s tim da je vanredan, mešoviti i dopunski inspekcijski nadzor moguć i bez naloga za inspekcijski nadzor, odnosno bez dopunskog ili zasebnog naloga iz st. 4. i 7. ovog člana, kada to zahtevaju razlozi sprečavanja ili otklanjanja neposredne opasnosti po život ili zdravlje ljudi, životnu sredinu ili biljni ili životinjski svet, što se obrazlaže u zapisniku o inspekcijskom nadzoru.
Za kontrolni inspekcijski nadzor ne izdaje se nalog“.
Dakle, inspektor postupa u skladu sa pisanim nalogom za inspekcijski nadzor, vezan je sadržinom naloga i utvrđenim predmetom inspekcijskog nadzora. Postupanje bez naloga je predviđeno kao izuzetak, na primer kada su neophodne hitne mere radi sprečavanja ili otklanjanja neposredne opasnosti po život ili zdravlje ljudi, životnu sredinu ili biljni ili životinjski svet odnosno kada je reč o kontrolnom inspekcijskom nadzoru.
Članom 4. Zakona o inspekcijskom nadzoru je predviđeno da u postupku vršenja inspekcijskog nadzora inspektor, odnosno drugi ovlašćeni službenik postupa saglasno načelima i pravilima delovanja državne uprave i načelima i pravilima delovanja državnih službenika, odnosno službenika autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, kao i saglasno načelima i pravilima postupka kojima je uređen opšti upravni postupak.
U konkretnom slučaju, ne postoje prepreke da lice koje je bilo rukovodilac Odeljenja docnije obavlja poslove budžetskog inspektora, ali s obzirom da je navedenim članom 4. Zakona o inspekcijskom nadzoru ukazano na načela i pravila postupka kojim je uređen opšti upravni postupak, ukazujemo na odredbe člana 40. Zakona o opštem upravnom postupku, koji se odnosi na izuzeće, između ostalih razloga ukoliko je to lice učestvovalo u prvostepenom postupku odnosno ako postoje druge činjenice koje dovode u sumnju njegovu nepristrasnost.
Navedeni član 40. Zakona o opštem upravnom postupku glasi:
„(1) Ovlašćeno službeno lice mora biti izuzeto:
1) ako je u postupku stranka, svedok, veštak ili zakonski zastupnik ili punomoćnik stranke;
2) ako je sa strankom, zakonskim zastupnikom ili punomoćnikom stranke krvni srodnik u pravoj liniji, a u pobočnoj liniji do četvrtog stepena zaključno, supružnik ili vanbračni partner ili srodnik po tazbini do drugog stepena zaključno, pa i kada je bračna zajednica prestala;
3) ako je sa strankom u odnosu staratelja, usvojitelja, usvojenika ili hranitelja;
4) ako je sa zakonskim zastupnikom ili punomoćnikom stranke u odnosu usvojitelja ili usvojenika;
5) ako je učestvovalo u prvostepenom postupku;
6) ako ostvaruje naknadu ili druga primanja od stranke ili je angažovano u upravnom odboru, nadzornom odboru ili radnom ili stručnom telu stranke;
7) ako ishod postupka može da mu donese direktnu korist ili štetu;
8) ako postoje druge činjenice koje dovode u sumnju njegovu nepristrasnost.
(2) Čim sazna da postoji neki razlog za izuzeće iz stava (1) tač. 1)-7) ovog člana, ovlašćeno službeno lice zastaje s postupkom i o razlogu za izuzeće odmah obaveštava lice ili organ koji odlučuje o izuzeću. Kad sazna da postoji razlog za izuzeće iz tačke 8) ovog člana ono o tome samo obaveštava lice ili organ koji odlučuje o izuzeću.
(3) Izuzeće ovlašćenog službenog lica može da zahteva stranka, u kom slučaju ovlašćeno službeno lice postupa kao da je ono saznalo da postoji neki razlog za izuzeće. Stranka je dužna da u zahtevu navede činjenice zbog kojih smatra da postoji razlog za izuzeće“.
U Stručnom uputstvu o formiranja odeljenja i načinu finansiranja u osnovnim i srednjim školama za školsku 2021/2022. godinu koje je izdalo Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja dana 23.06.2021. godine stoji da se prilikom formiranja odeljenja i grupa u osnovnoj i srednjoj školi u kojima se obrazuju učenici /deca prema IOP-u) „upućuje dete na IRK i obraća se zahtevom nadležnoj školskoj upravi radi dobijanja saglasnosti za priznavanje manjeg broja učenika od propisanog u odeljenju prvog razreda.Uz ovaj zahtev škola prilaže i dokaz o tome da je dete upućeno na IRK“. Da li se ovo odnosi na IOP-2 ili i na IOP-1, jer u stručnom uputstvu nije precizirano?
U okviru Stručnog uputstva o formiranju odeljenja i načinu finansiranja u osnovnim i srednjim školama za školsku 2021/2022. godinu, u delu koji se odnosi na formiranje odeljenja i grupa u osnovnoj i srednjoj školi u kojima se obrazuju učenici/deca prema individualnom obrazovnom planu (IOP) navedeno je:
„U postupku ispitivanja deteta upisanog u osnovnu školu, škola može da utvrdi potrebu za donošenjem individualnog obrazovnog plana ili za intenzivnom dodatnom podrškom detetu. Škola odmah upućuje dete na Interresornu komisiju i obraća se zahtevom nadležnoj školskoj upravi radi dobijanja saglasnosti za priznavanje manjeg broja učenika od propisanog u odeljenju prvog razreda.“
Navedeni deo Stručnog uputstva treba tumačiti u skladu sa čl. 76. Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja (ZOSOV), stav 3. i stav 4. kojim je propisano sledeće:
„Individualni obrazovni plan (u daljem tekstu: IOP) je poseban akt, koji ima za cilj optimalni razvoj deteta i učenika i ostvarivanje ishoda obrazovanja i vaspitanja, u skladu sa propisanim ciljevima i principima, odnosno zadovoljavanja obrazovno-vaspitnih potreba deteta i učenika.
IOP izrađuje tim za dodatnu podršku detetu, odnosno učeniku na osnovu prethodno ostvarenih, evidentiranih i vrednovanih mera individualizacije i izrađenog pedagoškog profila deteta, učenika i odraslog, a ostvaruje se nakon saglasnosti roditelja, odnosno drugog zakonskog zastupnika.“
Na ovim zakonskim odredbama se temelji Pravilnik o bližim uputstvima za ostvarivanje prava na IOP, njegovu primenu i vrednovanje kojim je čl. 3, 4. i 5. propisana postupnost u donošenju odluke o nivou podrške koja je potrebna učeniku. Pravilnik upućuje na to da je potrebno da se upozna dete/učenik i način njegovog funkcionisanja da bi se sagledala i predložila najdelotvornija dodatna podrška za konkretno dete.
Podsećamo i da je istim pravilnikom, čl. 12. uređen način na koji se podržava tranzicija dece i učenika kojima je potrebna dodatna podrška: „Za svako dete, učenika i odraslog koji ostvaruje pravo na dodatnu podršku, ustanova planira i sprovedi posebne mere za pripremu deteta, učenika i odraslog za prelazak u novi ciklus, odnosno nivo obrazovanja, ili prelazak u drugu ustanovu, kao i mere za pripremu obrazovne ustanove u koju se uključuje dete, učenik i odrasli.“
Iz ove odredbe proizilazi da su za članove IRK, kao i za školu, u situaciji kada se pripremaju za uključivanje deteta sa smetnjama u razvoju u obrazovanje, ključne informacije iz predškolske ustanove u kojoj je dete pohađalo pripremni predškolski program. Ukoliko je dete tokom predškolskog vaspitanja i obrazovanja imalo plan individualizacije ili IOP, i za koje je realizovan plan tranzicija, može se očekivati da će isti nivo podrške biti potreban i na početku osnovnog obrazovanja i vaspitanja. Ukoliko to nije slučaj, neophodna je dosledna primena Pravilnika o bližim uputstvima za ostvarivanje prava na IOP, njegovu primenu i vrednovanje.
Prema Pravilniku o dodatnoj obrazovnoj, zdravstvenoj i socijalnoj podršci detetu, učeniku i odraslom, mišljenja IRK je, između ostalog, neophodno ako učenik treba da pređe na obrazovanje po IOP2 (individualni obrazovni plan sa izmenjenim ishodima), ali IRK „ne odobrava“ IOP1, već je to u nadležnosti škole.
Sa druge strane, u skladu sa ZOSOV, škola koja je prilikom upisa prepoznala da je detetu potreban intenzivna podrška treba da se obrati IRK kao bi se pre polaska u školu npr. uklonile arhitektonske barijere, obezbedio lični pratilac ili neko pomagalo kao što je elektronska lupa i sve drugo što je u nadležnosti IRK prema Pravilniku o dodatnoj obrazovnoj, zdravstvenoj i socijalnoj podršci detetu, učeniku i odraslom.
Dakle, za prelazak na IOP1 nakon sprovedenog plana individualizacije nije potrebno mišljenje IRK, i preporučujemo da to bude odgovor IRK školi koja se obratila Komisiji isključivo za ovaj vid podrške.