Pitanja i odgovori
Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Koji su to pravni osnovi za formiranje privremene ili stalne radne grupe za praćenje i izveštavanje o participativnom budžetiranju?
Participativno budžetiranje je proces koji uključuje građane i ostale zainteresovane strane u proces određivanja prioriteta i proces planiranja rashoda budžeta lokalne samouprave kroz niz različitih aktivnosti i faza. Konsultovanje građana, privrede, OCD i druge zainteresovane javnosti, pre izrade finalnog Nacrta odluke o budžetu JLS nije zakonom obavezujuće, ali predstavlja primer dobre prakse koji primenjuju mnoge JLS. Ukoliko JLS odluči da sprovede participativni proces izrade budžeta JLS, onda se postupak konsultacija realizuje ranije, u prvoj polovini kalendarske godine. Za potrebe sprovođenja tog procesa, moguće je, ali ne i obavezno, da opredelite radnu grupu/telo na nivou LS.
U pogledu pravnog osnova, za sprovođenje konsultativnih procesa od značaja je Zakon o planskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 30/2018), posebno u smislu uporedive primene čl. 34. koji obrađuje konsultacije u pogledu dokumenata javnih politika - ne nacrta budžeta kao propisa/lokalnog akta - ali definiše postavku konsultativnog procesa u načelu. Od značaja je takođe i Uredba o metodologiji upravljanja javnim politikama, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju pojedinačnih dokumenata javnih politika ("Sl. glasnik RS", broj 8 od 8.02.2019.) – koja obrađuje konsultativni proces u članovima 40.-44. (pogledati posebno čl. 43. u vezi sa radnim grupama). Sa druge strane, u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/2007-41, 83/2014-22 (dr. zakon), 101/2016-9 (dr. zakon), 47/2018-3, 111/2021-3 (dr. zakon)) sprovođenje obaveznog postupka javne rasprave za planiranje investicija u odluci o budžetu primenjuje se počev od pripreme odluke o budžetu za 2019. godinu. Ukoliko se JLS odluči i za neke dodatne oblike učešća građana u procesu budžetiranja za koje je potrebno formiranje privremene ili stalne grupe, ona to treba da uradi u skladu sa odredbama svog Statuta koji definiše formiranje ovakvih grupa.
Timovi/radne grupe za programsko budžetiranje (i/ili za kapitalne investicije, ali i za rodno odgovorno budžetiranje i sl.) - ukoliko su već formirani i dobro funkcionišu u LS sa svim svojim zaduženjima, najčešće čine odličnu osnovu i za radnu grupu/telo za participativno budžetiranje. U tom smislu je preporuka da se ne uspostavljaju nužno zasebni/različiti timovi/tela za svaki od aspekata budžetskog procesa, već da se isti organizacioni okvir (radno telo, grupa) iskoristi u što većoj meri za ove različite procese imajući u vidu njihovu srodnost.
Da li indirektni korisnici, npr. Predškolska ustanova mogu podneti zahtev za prebacivanje sredstava sa jedne na drugu poziciju na izvoru 01, bez odluke veća, ili mora iz tekuće budžetske rezerve? Da li može u okviru iste pozicije bilo kod direktnog ili indirektnog korisnika budžetskih sredstava na 4. nivou da se menja iznos sredstava?
Indirektni korisnici budžeta podnose zahtev direktnom korisniku budžetskih sredstava za promenu aproprijacije. Uz odobrenje lokalnog organa uprave nadležnog za poslove finansija, direktni korisnik budžeta (u ovom slučaju Opštinska uprava) svojim aktom može izvršiti preusmeravanje aproprijacije odobrene na ime određenog rashoda i izdatka koji se finansira iz opštih prihoda budžeta u iznosu do 10% vrednosti aproprijacije za rashod i izdatak čiji se iznos umanjuje, u okviru svog razdela, kao i između glava unutar razdela Opštinske uprave. Ukoliko nema mogućnosti za promenu aproprijacije iz objektivnih razloga, indirektni korisnik može podneti zahtev za dodatnim sredstvima iz tekuće budžetske rezerve, koje se planiraju na nivou ekonomske klasifikacije 499, a koriste se storniranjem ove aproprijacije uz istovremeno odobrenje na konkretnoj poziciji finansijskog plana korisnika budžeta. Taj zahtev takođe procenjuje nadležni organ uprave za finansije i dostavlja predlog Rešenja o korišćenju (upotrebi) tekuće budžetske rezerve izvršnom organu opštine/grada na odlučivanje.
Za promene u aproprijacijama koje prema zahtevu korisnika budžetski sredstava prelazi limit od 10% u promeni aproprijacije, odnosno nisu dostupni mogućnosti za povećanje aproprijacije iz rezervi, pristupa se pripremi rebalansa budžeta, koji se usvaja u skupštinskoj proceduri. Odluka o budžetu JLS se priprema i usvaja (uglavnom) na 3. nivou ekonomske klasifikacije u posebnom delu budžeta po korisnicima, te na 4. nivou ekonomske klasifikacije korisnici budžeta, shodno svojim potrebama, planiraju, raspoređuju i izvršavaju rashode i izdatke po preuzetim obavezama.
U okviru kog razdela planirati Kabinet predsednika opštine, koji ima npr. dva pomoćnika?
Imajući u vidu odredbu člana 70. Zakona zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, kojom je propisano da se radni odnos na određeno vreme može zasnovati na radnim mestima u kabinetu gradonačelnika, predsednika opštine ili predsednika gradske opštine, dok traje dužnost tih izabranih lica, kao i drugih odredbi zakona, može se zaključiti sledeće: da radno mesto pomoćnika predsednika opštine treba da bude predviđeno aktom o sistematizaciji radnih mesta u kabinetu Predsednika opštine pri Opštinskoj upravi, u skladu sa statutom jedinice lokalne samouprave; da pomoćnici predsednika opštine mogu na osnovu akta o postavljenju ostvarivati prava i obaveze iz radnog odnosa samo određeno vreme (najduže dok traje dužnost predsednika opštine); da ostvarivanje prava i obaveza iz radnog odnosa pomoćnika predsednika opštine prestaje najkasnije danom prestanka dužnosti izabranog lica (ako mu dužnost ne prestane pre isteka tog roka na drugi način). Imajući u vidu da su radna mesta kabineta sistematizovani u Opštinskoj upravi (u okvirima posebne organizacione jedinice), sredstva za planiranje rashoda za zaposlene u kabinetu treba planirati i izvršavati na teret razdela Opštinske uprave.
Da li je pravilno da se rashodi za prevoz učenika planiraju na ekonomskoj klasifikaciji 472000 – Naknade za socijalnu zaštitu iz budžeta?
Gradski i prigradski prevoz putnika je komunalna delatnost od javnog interesa. Delatnost javnog linijskog prevoza putnika obavljaju javna preduzeća ili društva kapitala osnovana od strane JLS, a ukoliko to nije slučaj onda JLS poveravaju obavljanje delatnosti prevoza, a na postupak poveravanja primenjuju se odredbe zakona kojima se reguliše javno-privatno partnerstvo i koncesije. Za obavljanje delatnosti javnog prevoza na teritoriji LS potrebno je pokrenuti postupak JPP ili koncesije, zaključiti javni ugovor na minimum 5 godina i tako obezbediti vršenje ove delatnosti za potrebe stanovništva JLS. Ukoliko je ugovorom koji se zaključuje u ovom postupku poveravanja predviđena obaveza plaćanja određene naknade privatnom partneru ili koncesionaru, to predstavlja pravni osnov za plaćanje iz budžeta JLS. U slučaju da je reč o koncesiji za javne usluge-javni prevoz, ugovorni odnos je istovetan ugovoru o javnoj nabavci usluga u skladu sa zakonom kojim se uređuju javne nabavke, te plaćanje naknade treba da bude planirano na nivou ekonomske klasifikacije 423 – Usluge po ugovoru. U slučaju da se odobravaju povlastice za određene kategorije stanovništva u korišćenju usluga javnog prevoza, odnosno planiraju se i izvršavaju rashodi za prevoz dece i učenika prema odredbama Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, kao i u slučajevima sufinansiranja dela troškova prevoza učenicima srednjoškolskog uzrasta, onda se ti rashodi evidentiraju pomoću aproprijacije 472000 – Naknade za socijalnu zaštitu iz budžeta.
Po nalogu DRI naknadu za rad u komisiji koju je formirala Skupština opštine za zaposlenu iz reda Opštinske uprave, platili smo sa razdela Skupštine opštine na teret konta 416100. Da li je to ispravno?
Planiranje i izvršavanje rashoda za isplatu naknade komisijama, stalnim radnim telima SO i drugim stručnim savetodavnim telima treba da bude realizovano na teret razdela organa – direktnog korisnika budžeta – koji ih je imenovao. Napominjemo, da za poslove koji su sistematizovani i za koje zaposleni već primaju zaradu, odnosno za sednice komisija, radnih tela koje se održavaju u toku radnog vremena, za koje su izabrana, postavljena i zaposlena lica već primili platu, nije moguće isplatiti dodatnu naknadu koja je predviđena posebnim pojedinačnim aktom organa javne uprave.
Da li je izrada srednjoročnog plana obavezujuća?
Prema članu 26. Zakona o planskom sistemu, JLS je obavezna da izrađuje srednjoročni plan. Srednjoročni plan jeste sveobuhvatan planski dokument koji se donosi za period od tri godine i koji omogućava povezivanje javnih politika sa srednjoročnim okvirom rashoda. Srednjoročno planiranje mera i aktivnosti obveznika srednjoročnog planiranja i srednjoročno finansijsko planiranje čine objedinjeni proces koji se odvija kontinuirano tokom godine. Kalendar objedinjenog procesa obezbeđuje da predlog finansijskog plana korisnika budžetskih sredstava bude izrađen na osnovu nacrta srednjoročnog plana, kao i da finalne verzije srednjoročnog plana i finansijskog plana budu usklađene.
U okviru programa 11 – Socijalna i dečija zaštita, programske aktivnosti 0902-0001 Jednokratne pomoći i drugi oblici pomoći su planirana sredstva za socijalnu zaštitu (jednokratne pomoći po odluci o socijalnoj zaštiti) koji pripadaju funkciji 070, a u okviru ove programske aktivnosti su planirana i sredstva za projekte nevladinih organizacija po konkursu, koja bi mogla da bude druga funkcija?
Funkcionalna klasifikacija iskazuje izdatke po funkcionalnoj nameni za određenu oblast i nezavisna je od organizacije koja tu funkciju sprovodi, dok je programska klasifikacija namenjena iskazivanju rashoda i izdataka prema zadacima i aktivnostima korisnika budžetskih sredstava koji se sprovode u cilju efikasnog upravljanja javnim sredstvima i doprinosa ostvarenju konkretnih ciljeva definisanih dokumentima javne politike. Svakoj planiranoj programskoj aktivnosti u budžetu JLS odgovara jedna funkcionalna namena. U konkretnom slučaju potrebno je preispitati osnovanost planiranja aproprijacije za dotaciju udruženjima građana (sredstva za podsticanje programa ili nedostajućeg dela sredstava za finansiranje programa od javnog interesa koja realizuju udruženja) koja se raspoređuju u konkursnom postupku za organizacije, upravo u programskoj aktivnosti 0902-0001 Jednokratne pomoći i drugi oblici pomoći.
Na koji način evidentirati dobrovoljne transfere roditelja Predškolskoj ustanovi?
Dobrovoljni transferi roditelja Predškolskoj ustanovi mogu biti uplaćeni u skladu sa principima "roditeljskog dinara". Roditeljski dinar je, kao termin, prvi put upotrebljen u Nacionalnoj strategiji obrazovanja u Srbiji 2005–2010. godine, što podrazumeva uvođenje dodatnih izvora finansiranja delatnosti školskih i predškolskih ustanova, i to ne samo iz budžetskih sredstava već i iz sredstava roditeljskog dinara. Postavlja se pitanje da li se taj vid finansiranja ustanova obrazovanja i vaspitanja odnosi na njihovu redovnu ili samo proširenu, odnosno dodatnu delatnost. Uvođenje roditeljskog dinara zasnovano je na principu dobrovoljnosti, a ne zakonske obaveze. Roditeljski dinar treba shvatiti apsolutno kao dobrovoljno davanje i ukoliko se smatra da će biti ispravno uložen, roditelj će ga i uplatiti, a ukoliko nije u mogućnosti da plati ili ne smatra da je potraživanje opravdano, ne mora da plati. Predškolska ustanova treba da otvori poseban račun za prijem predmetnog izvora finansiranja. Sredstva za izvršenje konkretnog rashoda će se planirati sa izvora 08 - Dobrovoljni transferi od fizičkih i pravnih lica, PU će izvršenje prikazati u koloni "iz donacija i pomoći" u obrascu 5.
Opštinska uprava planira rashode za kapitalno održavanje ulica na ekonomskoj klasifikaciji 5113. Građani opštine hoće da učestvuju u finansiranju rashoda za asfaltiranje ulica. Da li je to moguće i na koji način u pogledu obezbeđenja pravnog osnova i računa na koji se uplaćuju njihova sredstva?
Učešće (dobrovoljno) građana u finansiranju pojedinih kapitalnih investicija npr. asfaltiranje ulica je moguće, i u te svrhe se može koristiti uvedeni mesni samodoprinos, koji se uplaćuje u budžet opštine, kroz evidencioni podračun i predstavlja izvorni prihod opštine. Uvođenje mesnog samodoprinosa (na zaradu ili na imovinu) se realizuje putem uspešno sprovedenog referenduma u lokalnoj zajednici (najčešće mesnoj zajednici) i donošenja Odluke o uvođenju samodoprinosa u skladu sa propisima kojima je uređen postupak neposrednog izjašnjavanja građana (Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi). Imajući u vidu da je to kompleksan proces, počev od izrade programa finansiranja investicija iz strogo namenskih sredstava samodoprinosa, do izglasanja većine birača koji su izašli na referendum, ova problematika u slučaju konkretne ulice i njihovih stanovnika bi trebala da bude regulisana putem uplate dobrovoljnih transfera od fizičkih i pravnih lica (grupa prihodnog konta 744, odnosno 744251 - Kapitalni dobrovoljni transferi od fizičkih i pravnih lica u korist nivoa opština), uz regulisanje međusobnih prava i obaveza zaključivanjem pojedinačnih tipskih ugovora, sve sa ciljem obezbeđivanja normativno-pravne pozadine ove transakcije i namenskog utroška predmetnih uplata u konkretne svrhe.
U kom programu, programskoj aktivnosti, odnosno funkciji treba planirati rashode koje ima lokalna samouprava po zakonu o vodama tj. za finansiranje rashoda za zaštitu od štetnog dejstva voda?
Shodno članu 45. Zakona o vodama, zaštita od štetnog dejstva voda obuhvata mere i radove za zaštitu od poplava spoljnim i unutrašnjim vodama i od leda, zaštitu od erozije i bujica i otklanjanje posledica takvog delovanja voda. Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju zaštitu od štetnog dejstva voda, a upravljanje rizicima od štetnog dejstva voda obuhvata: izradu preliminarne procene rizika od poplava, izradu i sprovođenje planova upravljanja rizicima od poplava, opšteg i operativnih planova odbrane od poplava, sprovođenje redovne i vanredne odbrane od poplava i zaštitu od erozije i bujica. Izrada preliminarne procene rizika od poplava je u nadležnosti Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, dok operativne planove za odbranu od poplava za celu teritoriju Republike Srbije pripremaju javna vodoprivredna preduzeća za vode 1. reda po vodnim područjima, u skladu sa Opštim planom nadležnog ministarstva. Jedinice lokalne samouprave su nadležne za donošenje operativnih planova za vode 2. reda, u skladu sa opštim planom i operativnim planom za vode 1. reda uz pribavljeno mišljenje javnog vodoprivrednog preduzeća, odnosno za sprovođenje redovne i vanredne odbrane od poplava.
Sve rashode za potrebe izrade operativnih planova za vode 2. reda, odnosno odbrane od poplava, zaštitu od erozije i bujica potrebno je planirati u okvirima programa 15 – Opšte usluge lokalne samouprave, programska aktivnost 0602-0014 Upravljanje u vanrednim situacijama, funkcija 320.
Mesna zajednica ima otvoren namenski podračun za donacije od građana za uređenje atarskih puteva, na koji su prikupljena određena sredstva. Kako ta sredstva planirati u budžetu za 2023. godinu da bi mogla da se utroše u 2023. godini?
U vezi sa podračunima mesnih zajednica ukazujemo da prikupljanje namenskih sredstava za potrebe uređenja atarskih puteva nije u skladu sa nadležnostima mesnih zajednica. Predlog je da se ta vrsta prihoda/donacije usmeri u budžet JLS na prihodna konta 744 Dobrovoljni transferi od fizičkih i pravnih lica u korist nivoa grada/opštine i planirati rashod na odgovarajućoj aproprijaciji 425000 - Tekuće popravke i održavanje, za popravku tih puteva kod direktnog korisnika - Opštinske/gradske uprave.
Kako se u budžetu opštine planira planska dokumentacija?
Planksa (projektna) dokumentacija za realizaciju konkretnog investicionog poduhvata planira se u odgovarajućoj programskoj aktivnosti na kontima 511400 - Projektno planiranje. Evidentiranjem isplate za projektnu dokumentaciju na grupi konta 511, paralelno se evidentiraju projekti i elaborati na grupi konta 011000 - Nekretnine i oprema, pri čemu takva dokumentacija treba da bude obuhvaćena i godišnim popisom.