Питања и одговори
На овој страници СКГО објављује одговоре Стручне службе СКГО на питања која из локалних управа добија у вези са функционисањем локалне самоуправе у различитим областима и са применом надлежности и послова градова и општина.
Да ли је јавно предузеће или друштво капитала коме је поверена делатност управљача пута, када обавља све налогодавне, надзорне и инвеститорске послове, а истовремено је и извођач радова, у некој врсти „сукоба интереса“? Ако јесте, како се то може превазићи?
Мишљења смо да је, обзиром на широк спектар послова које обавља управљач пута, најважније избећи ситуације да управљач пута или лице које је запослено код њега, у фази пројектовања, надзора и изградње истовремено обавља више радњи на начин који је у супротности са Законом о планирању и градњи (пројектовање, ревизија пројеката, надзор…). Наиме, Закон о путевима уређује материју управљања путевима на један целовит и конзистентан начин, али не ослобађа управљача пута обавеза које проистичу из других прописа. Закон о планирању и градњу ту поставља јасне границе, а у пракси се врло ретко може наићи на случај да неко ове одредбе не поштује.
Случај када је делатност управљача пута поверена јавном предузећу које истовремено обавља нпр. комуналну делатност одржавања улица и путева, заиста може да створи дилеме око тога да ли на тај начин долазимо у ситуацију да је исто лице „налогодавац“ и „рачунополагач“ што ни у ком случају није пожељно. Међутим, треба имати у виду да постоје ситуације када се ово преклапање не може избећи. Један од тих случајева је управо тај да у оквиру истог предузећа постоје радне јединице од којих је једна управљач пута са функцијом инвеститора, а друга организациона јединица служба за одржавање улица и путева која је извођач радова. Посебно указујемо да је јединица локалне самоуправе задужена за праћење и контролу рада тог јавног предузећа (које је основала и коме је поверила обављање обе делатности), те је потребно да својим контролним овлашћењима у складу са Одлуком о оснивању или уговором о поверавању онемогући ситуације у којој би дошло до оваквог „преклапања“ и евентуалних злоупотреба.
Да ли постоје нека ограничења да јавно предузеће или привредно друштво коме је на локалу поверена функција (делатност) управљача пута, према потреби ангажује трећа лица која извршавају поједине послове у оквиру делатности управљача?
У основи, јавно предузеће коме је надлежна ЈЛС поверила делатност управљача пута, није обавезано да поседује сопствене кадровске и техничке капацитете којима обавља послове у оквиру поверене делатности. Поверавање делатности подразумева само да је чином поверавања јавно предузеће преузело све обавезе које следују управљачу пута и да је дужно да обавља све послове управљача који су децидирано побројани у члану 9, став 2. Закона о путевима. Другим речима, Закон инсистира на томе да једно одређено правно лице у својству управљача пута преузима пуну одговорност, те зависи од његовог капацитета да ли ће одговорити тим обавезама тако што ће поједине послове урадити сопственим снагама или ће их завршити тако што ће ангажовати трећа лица. Са друге стране, ако ЈП којем је поверена функција управљача пута, врши и послове одржавања путева мора испуњавати услове прописане чланом 8а. Закона о комуналним делатностима ("Сл. гласник РС", бр. 88/2011, 104/2016 и 95/2018) и Уредбом о начину и условима за отпочињање обављања комуналних делатности ("Сл. гласник РС", бр. 13/2018, 66/2018 и 51/2019).
Да ли јавно предузеће може уз неку другу делатности која му је поверена, истовремено да обавља и делатност управљача пута?
Недвосмислено се може рећи да нема законских сметњи, односно да ни на који начин није противзаконито да једном јавном предузећу коме је јединица локалне самоуправе поверила обављање једне или више комуналних делатности, та иста јединица локалне самоуправе повери и обављање делатности управљача пута. Као што су комуналне делатности у смислу Закона о комуналним делатностима делатности од општег интереса, тако је и делатност управљача пута у смислу Закона о путевима делатност од општег интереса (члан 9 став 1), а број делатности које јединица локалне самоуправе поверава јавном предузећу зависи искључиво од потреба и концепта којим се та ЈЛС руководи приликом доношења одлука.
Да ли ЈЛС може да функцију и делатност управљача пута повери друштву капитала или предузетнику који послује са 100% или већински приватним капиталом?
Закон дозвољава могућност поверавања ове делатности привредним друштвима са капиталом у приватној својини, односно предузетнику само ако је поверавање извршено у складу са законом којим се уређује јавно-приватно партнерство, а самим тим је искључена могућност да се делатност повери по процедури јавних набавки на неки краћи рок од годину или две дана.
Да ли функцију управљача пута може да врши орган управе јединице локалне самоуправе непосредно?
Орган управе јединице локалне самоуправе не може да врши функцију управљача пута. У члану 10. став 4 Закона о путевима прописано је да „Делатност управљања општинским путевима, улицама и некатегорисаним путевима, који нису део државног пута И и II реда, може да обавља јавно предузеће, односно друштво капитала чији је једини власник јединица локалне самоуправе, као и друго друштво капитала и предузетник, коме је надлежни орган јединице локалне самоуправе поверио обављање делатности управљања општинским путевима, улицама и некатегорисаним путевима, у складу са законом којим се уређује јавно-приватно партнерство и концесије.“
Да ли Општинска управа има обавезу да одреди вештака ради утврђивања накнаде или то ради корисник експропријације који је у обавези да органу достави "понуду о облику и висини накнаде"? На који начин ОУ учествује у овом поступку? Ко одређује висину награде за вештаке и издаје налог за исплату исте? Да ли све то зависи од споразума корисника експропријације и сопственика без било каквог "учешћа" ОУ?
Према одредбама Закона о експропријацији надлежни орган локалне самоуправе на чијој територији се налази непокретност која је предмет експропријације спроводи поступак експропријације у целини.
Поступак експропријације се може поделити у два дела:
- део поступка – поступање по предлогу и доношење решења о експропријацији
- део поступка – утврђивање накнаде за експроприсану непокретност.
У оба дела поступка водећу улогу у поступку који је двостраначки поступак (корисник експропријације, са једне стране и ранији сопственик, са друге стране) води надлежни орган ЈЛС.
Надлежни орган ЈЛС дакле води и комплетан поступак споразумног одређивања накнаде у његовим фазама.
Наиме, након правоснажности решења, корисник експропријације је у обавези да надлежном органу ЈЛС достави понуду која у себи мора да има елементе накнаде за земљиште (према тржишној цени м2 према зони, класи и сл.), али и усеве/трајне засаде ако се на истој налазе. Корисник може да предложи вештака пољопривредне струке који би дао процену вредности нпр. дрвне масе (код шума) или трајних засада (код воћњака,) с тим да орган управе доноси одлуку којом одређује вештака, даје му задатак шта треба да уради и одређује ко сноси трошкове вештачења (према чл. 33. Закона о експропријацији трошкове вештачења сноси корисник). Трошак вештачења сноси општина само у ситуацији да је општина корисник експропријације. Иста је процедура и код вештачења објеката.
Слична је ситуација и код поднетог захтева за експропријацију преосталог дела непокретности, где је првостепени орган у обавези да позове корисника експропријације да се изјасни на захтев странке, и по потреби наложи вештачење постојања околности из члана 10. Закона о експропријацији. И овом случају трошак вештачења сноси корисник.
Што се тиче висине трошкова вештачења, висину трошкова одређује сам вештак према тарифама и трошковницима који су важећи, мада генерално у пракси најчешћи су случајеви да корисник сам предложи вештака и унапред дефинише цену вештачења. Вештак је у обавези да трошковник вештачења достави кориснику експропријације и првостепеном органу, на основу кога првостепени орган касније и доноси решење о трошковима и доставља кориснику на плаћање.
Дакле, надлежни орган у свим овим фазама поступка учествује и конкретним одлукама даље усмерава странке.
У случају да до споразума о накнади не дође пред надлежним органом ЈЛС, надлежни орган сагласно члану 61. Закона о експропријацији све списе предмета доставља надлежном суду на даљи поступак утврђивања накнаде.
Да ли је за уредан предлог за експропријацију неопходно да подносилац предлога тј. корисник експропријације достави Решење Владе којим је утврђен јавни интерес за експропријацију предметне непокретности или се сматра да је јавни интерес утврђен позивањем подносилаца предлога на одредбе члана 74. Закона о путевима („Сл. гласник РС“ бр. 41/2018 и 95/2018 – др. закон)?
Код изградње саобраћајних инфраструктурних објеката потребно да корисник експропријације достави решење Владе РС којим је утврђен јавни интерес или је довољно да се позове на одредбе члана 74. Закона о путевима ("Сл. гласник РС", бр. 41/18 и 95/18) дајемо следећи одговор:
Поступци експропријације, као поступци од јавног интереса регулисани су Законом о експропријацији који је донет још 1995. године. Последње значајније измене овог закона биле су током 2009. године. Од тада па до данас Закон о експропријацији није значајније новелиран, али су се поступци експропријације да кажемо у међувремену делимично изменили новим законима који су доношени (Закон о енергетици, Закон о путевима, и други посебни тзв. lex специалис закони).
Имајући у виду да је чланом 2. Закона о експропријацији прописано да се јавни интерес утврђује законом, или одлуком Владе (поступак по члану 20. Закона о експропријацији), овако алтернативно постављено утврђивање јавног интереса дало је могућност да се јавни интерес утврђује поред одлуке Владе и законом.
Тако је и донет Закон о путевима ("Сл. гласник РС, бр. 41/18), који у члану 74. управо утврђује јавни интерес, дакле законом се утврђује јавни интерес за експропријацију, административни пренос и непотпуну експропријацију непокретности ради изградње, реконструкције и одржавања државних путева.
С тим у вези, ако је у питању ситуација којом је законом утврђен јавни интерес ради изградње објекта саобраћајне инфраструктуре, где је корисник РС а подносилац предлога неко јавно предузеће или друштво капитала чији је оснивач РС, у том случају се не захтева од предлагача решење о утврђеном јавном интересу, јер је јавни интерес утврђен законом.
Поступак експропријације се даље води према одредбама Закона о експропријацији.
Да ли хранитељ остварује право на увећан дечији додатак уколико дете смештено у хранитељску породицу има решење о помоћ и нези другог лица?
Хранитељ ни на који начин не може да оствари право на дечији додатак, како у основном тако и у увећаном износу. Наиме, ранијим одредбама Закона о финансијској подршци породици са децом је постојала могућност да хранитељ оствари право на дечији додатак, међутим изменама и допунама овог прописа из 2018. године, оваква могућност више не постоји. Законодавац је пошао од претпоставке да, имајући у виду да се хранитељу исплаћују накнада за издржавање детета као и накнада за хранитеља, остваривање права на дечији додатак би представљало двоструки јавни издатак по истом основу.
Потребно је тумачење члана 41. став 4. Посебног колективног уговора за запослене у јединицама локалне самоуправе који се односи на накнаду за додатно оптерећење, у смислу да ли је проценат увећања од основне плате фиксан или се обрачун ради по сатима колико је трајала замена?
Чланом 41. Посебног колективног уговора за запослене у јединицама локалне самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 38/2019 и 55/2020) прописано је следеће:
„Ако по писменом налогу непосредног руководиоца запослени ради и послове који нису у опису његовог радног места због привремено повећаног обима посла или послове одсутног запосленог, има право на додатак за додатно оптерећење на раду.
У писменом налогу се наводи и назив радног места чије послове ће запослени обављати услед привременог повећања обима послова и разлози који су довели до привременог повећања обима посла, односно име запосленог који је одсутан.
Додатак за прековремени рад искључује додатак за додатно оптерећење на раду.
Додатак за додатно оптерећење од најмање 10 радних дана месечно износи 4% основне плате, односно 5% основне плате ако запослени замењује руководиоца унутрашње јединице.
Додатак за додатно оптерећење од најмање 20 радних дана месечно износи 8% основне плате, односно 10% основне плате ако запослени замењује руководиоца унутрашње јединице“.
С обзиром да одредбама Посебног колективног уговора за запослене у јединицама локалне самоуправе није предвиђено да се обрачун за додатак за додатно оптерећење на раду врши по сатима, а што је прописано за додатак за рад ноћу, додатак за рад на дан празника који није радни дан, додатак за прековремени рад, то значи да се овај обрачун врши, условно говорећи, фиксно односно за најмање 10 радних дана месечно износи 4% основне плате (5% основне плате ако запослени замењује руководиоца унутрашње јединице), а за најмање 20 радних дана месечно износи 8% основне плате (10% основне плате ако запослени замењује руководиоца унутрашње јединице).
Запослени је засновао радни однос 01.08.1991. године. У 2015. години користио је неплаћено одсуство у трајању од 4 месеца. Да ли период кад је користио неплаћено одсуство и када му је мировао радни однос, улази у стаж за остваривање права на јубиларну награду за 30 година рада код послодавца?
Чланом 78. Закона о раду ("Сл. гласник РС", бр. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - одлука УС, 113/2017 и 95/2018 - аутентично тумачење), који је lex генералис у односу на Закон о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - др. закон, 95/2018 - др. закон и 86/2019 - др. закон) прописано је да послодавац може запосленом да одобри одсуство без накнаде зараде (неплаћено одсуство), као и да за време неплаћеног одсуства запосленом мирују права и обавезе из радног односа, ако за поједина права и обавезе законом, општим актом и уговором о раду није друкчије одређено.
Члан 79. Закона о раду регулише мировање радног односа наводима да запосленом мирују права и обавезе које се стичу на раду и по основу рада, осим права и обавеза за које је законом, општим актом, односно уговором о раду друкчије одређено, ако одсуствује са рада због:
1) одласка на одслужење, односно дослужење војног рока;
2) упућивања на рад у иностранство од стране послодавца или у оквиру међународно-техничке или просветно-културне сарадње, у дипломатска, конзуларна и друга представништва;
3) привременог упућивања на рад код другог послодавца у смислу члана 174. овог закона;
4) избора, односно именовања на функцију у државном органу, синдикату, политичкој организацији или другу јавну функцију чије вршење захтева да привремено престане да ради код послодавца;
5) издржавања казне затвора, односно изречене мере безбедности, васпитне или заштитне мере, у трајању до шест месеци.
Запослени коме мирују права и обавезе из става 1. овог члана има право да се у року од 15 дана од дана одслужења, односно дослужења војног рока, престанка рада у иностранству, односно код другог послодавца, престанка функције, повратка са издржавања казне затвора, односно мере безбедности, васпитне или заштитне мере - врати на рад код послодавца.
Права из ст. 1. и 2. овог члана има и брачни друг запосленог који је упућен на рад у иностранство у оквиру међународно-техничке или просветно-културне сарадње, у дипломатска, конзуларна и друга представништва.
С обзиром на ове одредбе Закона о раду, за време неплаћеног одсуства запосленом мирују права и обавезе из радног односа, што даље значи да се наведени период мировања не може урачунати у период за остваривање права на јубиларну награду.
Да ли је могуће детету које је завршило средњу школу за децу са сметњама у развоју одобрити услугу социјалне заштите у другој локалној самоуправи? Да ли је могуће одобрити ту услугу мишљењем ИРК којим би одобрили дневни боравак као услугу, као и превоз и исхрану?
Услуге социјалне заштите се пружају у складу са најбољим интересом корисника. Уколико је процењено да је најбољи интерес кориснице у конкретном случају да користи услугу дневног боравка у другој ЈЛС у односу на место пребивалишта онда не постоји ни једна препрека да јој се пружи подршка на тај начин. Релевантни прописи којима је уређено обезбеђивање и пружање услуга социјалне заштите ни на који начин не постављају услове у смислу места у ком ће се обезбедити услуга изузев локацијских захтева који су део стандарда пружања услуга социјалне заштите.
Поступак за пружање услуга социјалне заштите се води у центру за социјални рад (члан 68. Закона о социјалној заштити, „Сл. гласник РС“, бр. 24/2011) који кориснику у потреби за одређеном услугом издаје упут (члан 69. Закона о социјалној заштити), односно решење, као јавну исправу а у складу са прописима којима је уређено обезбеђивање услуга социјалне заштите које доноси ЈЛС на чијој територији корисник има пребивалиште односно боравиште. Мишљење интерресорне комисије нема управни већ професионални значај у погледу обезбеђивања и пружања услуга социјалне заштите. У смислу обезбеђивања услуга социјалне заштите, мишљење интерресорне комисије није управни акт на основу ког се може одобрити коришћење јавних средстава већ релевантна информација коју Центар за социјални рад цени и узима у обзир при одлучивању.
Трошкови превоза и исхране корисника услуге социјалне заштите могу да буду саставни део трошкова услуге или одвојени трошкови, у зависности прописа којима ЈЛС уређује обезбеђивање услуга социјалне заштите односно одлуке о набавци конкретне услуге. Уколико обезбеђивање средстава за превоз и исхрану, при коришћењу услуге социјалне заштите, нису посебно уређени прописима ЈЛС онда је потребно ову врсту трошкова обухватити трошковима саме услуге што се уређује у поступку набавке. Било би погрешно, у конкретном случају, ослањати се на евентуалне прописе ЈЛС којима је уређен превоз и исхрана ученика јер, како произилази из наведеног питања, корисница није у образовном процесу.
Треба нагласити да се сви наводи у овом одговору односе на услугу социјалне заштите „дневни боравак“. Дневни боравак, као услуга социјалне заштите је само она услуга коју пружа организација која за то има одговарајућу лиценцу. Свака друга услуга, без обзира како је названа, не може се сматрати услугом социјалне заштите, у смислу Закона о социјалној заштити, уколико то није утврђено у поступку лиценцирања. Овакве услуге се могу обухватити термином „иновативне услуге, чије обезбеђивање и пружање у потпуности уређује локална самоуправа.
Да ли се на помоћнике председнике општине, за које се сходно примењивао Закон о радним односима у државним органима, може примењивати члан 70. јер се у време примене Закона о радним односима у државним органима помоћник председника општине поставља од стране председника општине на неодређено време и коме није истекао мандат или ће се за помоћнике примењивати члан 65?
Закон о радним односима у државним органима ("Сл. гласник РС", бр. 48/91, 66/91, 44/98 - др. закон*, 49/99 - др. закон**, 34/2001 - др. закон***, 39/2002, 49/2005 - одлука УСРС, 79/2005 - др. закон, 81/2005 - испр. др. закона, 83/2005 - испр. др. Закона и 23/2013 - одлука УС) је имао примену све до почетка примене Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 21/2016), а који је почео да се примењује од 1. децембра 2016. године, осим одредаба чл. 116-122, које се односе на стручно усавршавање, као и одредаба чл. 172-183. и члана 192. тачка 4) о жалбеној комисији и одредаба чл. 188-191. којима су уређена питања у вези са људским ресурсима, а која су почела да се примењују наредног дана од дана ступања на снагу овог закона.
Од почетка примене Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе на радно-правни статус помоћника председника општине се односи члан 70. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - др. закон, 95/2018 - др. закон и 86/2019 - др. закон), којим је, у верзији која је данас на снази, прописано је да се радни однос може засновати и за време чије трајање је унапред одређено (радни однос на одређено време), између осталих начина, и на радним местима у кабинету градоначелника, председника општине или председника градске општине, најдуже док траје дужност тих изабраних лица (помоћници градоначелника, односно председника општине као и друга лица која заснивају радни однос на радним местима у кабинету).