Zakonom o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 i 149/2020) u članu 2. tačka 21a) definisano je da su kapitalni projekti, projekti izgradnje i kapitalnog održavanja zgrada i građevinskih objekata infrastrukture od interesa za Republiku Srbiju, odnosno lokalnu vlast, uključujući usluge projektnog planiranja koje su sastavni deo projekta, obezbeđivanje zemljišta za izgradnju, kao i projekti koji podrazumevaju ulaganja u opremu, mašine i drugu ne finansijsku imovinu, a u funkciji su javnog interesa. 

Pored navedene definicije, Uredbom o upravljanju kapitalnim projektima ("Sl. glasnik RS", br. 51/2019), u članu 3. tačka 1),  definisano je i da  kapitalne projekte čine i sve javne investicije u ne finansijsku imovinu čiji je vek trajanja, odnosno korišćenja duži od jedne godine, koje su finansirane iz republičkog budžeta, budžeta lokalne samouprave, zajma i/ili bespovratnih sredstava primljenih u ime Republike Srbije ili uz garancije Republike Srbije.

Uputstvom za pripremu odluke o budžetu lokalne vlasti za 2021. godinu, propisano je da se kapitalni projekti uključuju u budžet u skladu sa odredbama Uredbe o upravljanju kapitalnim projektima.

Članom 28. stav 2. tačka 8) ZOBS-a, propisano je da opšti deo budžeta obuhvata pregled planiranih kapitalnih izdataka budžetskih korisnika za tekuću i naredne dve budžetske godine.

U skladu sa napred navedenim, može se zaključiti da je zakonodavac  propisao način uključivanja kapitalnih projekata u budžet, kao i obavezu iskazivanja istih u posebnom delu Odluke o budžetu.

Finansijski plan jeste akt direktnog ili indirektnog korisnika budžetskih sredstava, izrađen na osnovu uputstva za pripremu budžeta, u skladu sa smernicama za izradu srednjoročnih planova i projekcijama srednjoročnog okvira rashoda predviđenih Fiskalnom strategijom, koji sadrži procenu obima prihoda i primanja i obim rashoda i izdataka za period od jedne ili tri godine (kapitalni izdaci iskazuju se za tri godine). Član 1. tačka 3. ZOBS

Članom 28. stav 3. ZOBS, definisano je da posebni deo budžeta iskazuje finansijske planove direktnih korisnika budžetskih sredstava, prema principu podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku.

Finansijski planovi iz prethodnog stava uključuju rashode i izdatke direktnog korisnika budžetskih sredstava, u skladu sa ekonomskom, funkcionalnom, programskom i klasifikacijom prema izvorima finansiranja.

Dakle, finansijski planovi sadrže i kapitalne izdatke, koji se iskazuju na određenim aproprijacijama u posebnom delu odluke o budžetu JLS u skladu sa prethodno navedenim budžetskim klasifikacijama.

Prema definiciji (član 1. tačka 31. ZOBS), aproprijacija je od strane skupštine lokalne vlasti, odlukom o budžetu lokalne vlasti, dato ovlašćenje nadležnom izvršnom organu lokalne vlasti, za trošenje javnih sredstava do određenog iznosa i za određene namene za budžetsku godinu. 

Promena Odluke o budžetu bez donošenja rebalansa se može realizovati na 2 načina:

• Preraspodelom već planiranih sredstava (promenom aproprijacija);
• Obezbeđivanjem dodatnih sredstava za određenu namenu (iz sredstava tekuće budžetske rezerve).

Članom 61. Zakona o budžetskom sistemu, propisano je u kojim slučajevima je moguće vršiti promenu aproprijacija u toku godine.

Stavom 12. ovog člana, propisano je da ako u toku godine dođe do promene okolnosti koja ne ugrožava utvrđene prioritete unutar budžeta, nadležni izvršni organ lokalne vlasti, donosi odluku da se iznos aproprijacije koji nije moguće iskoristiti, prenese u tekuću budžetsku rezervu i može se koristiti za namene koje nisu predviđene budžetom ili za namene za koje nisu predviđena sredstva u dovoljnom obimu.

Ukupan iznos preusmeravanja iz stava 12. ovog člana zakona, ne može biti veći od iznosa razlike između maksimalno mogućeg iznosa sredstava tekuće budžetske rezerve utvrđenog ovim zakonom i budžetom odobrenih sredstava tekuće budžetske rezerve.

Dakle, ukoliko nadležni izvršni organ lokalne vlasti (opštinsko/gradsko veće) proceni da realizacija određenog kapitalnog projekta neće moći da se izvrši u tekućoj budžetskoj godini iz određenog razloga, kao i da odustajanje od realizacije istog ne ugrožava utvrđene prioritete unutar budžeta (odnosno u ovom slučaju plana kapitalnih projekata), potrebno je da o tome donese  odgovarajuću  odluku o izmeni plana investicija,  na osnovu koje će se planirana sredstva koja nije moguće iskoristiti vratiti u tekuću budžetsku rezervu. Pri tome se mora voditi računa da ukupan iznos preusmeravanja na ovaj način, ne može biti veći od iznosa razlike između maksimalno mogućeg iznosa sredstava tekuće budžetske rezerve (4% ukupno planiranih prihoda i primanja od ne finansijske imovine) i odlukom o budžetu odobrenih sredstava tekuće budžetske rezerve. Ovo treba imati naročito u vidu obzirom da je Uprava za trezor RS uspostavila informacioni sistem za praćenje, kontrolu i izveštavanje o izvršenju budžeta jedinica lokalnih samouprava (ISIB JLS). Sistem pruža uvid u Odluke o budžetu JLS, uvid o raspoloživim sredstvima po utvrđenim aproprijacijama kao i kontrolu izvršenja do iznosa raspoloživih aproprijacija. Praćenje, kontrola i izveštavanje vrši se po svim elementima budžetske klasifikacije. JLS učitavanjem strukturiranih fajlova dostavljaju podatke o utvrđenim aproprijacijama kao i promenama aproprijacija u toku budžetske godine. Nakon svake promene aproprijacije koje se u toku godine dese u skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu, korisnici sistema iz JLS na dnevnom nivou unose u sistem podatke o promenama.

Kada je reč o uvođenju novog kapitalnog izdatka odnosno projekta, članom 69. stav 2. ZOBS propisano je da se sredstva tekuće budžetske rezerve koriste za neplanirane svrhe za koje nisu utvrđene aproprijacije ili za svrhe za koje se u toku godine pokaže da aproprijacije nisu bile dovoljne.

Rešenje o upotrebi tekuće budžetske rezerve donosi nadležni izvršni organ lokalne vlasti (gradsko/opštinsko veće), na predlog lokalnog organa uprave nadležnog za finansije. Sredstva tekuće budžetske rezerve raspoređuju se na direktne korisnike budžetskih sredstava tokom fiskalne godine.

Dakle, pri odobravanju sredstava tokom godine za realizaciju novog kapitalnog projekta koji nije bio planiran Odlukom o budžetu JLS, mogu se koristiti sredstva tekuće budžetske rezerve.

Na kraju, članom 63. stav 1. ZOBS propisano je da se rebalansom budžeta koji, na predlog nadležnog izvršnog organa lokalne vlasti, usvaja skupština lokalne vlasti, vrši usklađivanje prihoda i primanja i rashoda i izdataka budžeta na nižem, višem ili istom nivou. Dakle, rebalansom budžeta vrši se promena odluke o budžetu JLS u toku godine kojom se menja odnosno dopunjuje budžet. Obzirom da se rebalans budžeta vrši po istoj proceduri kao i kod donošenja Odluke o budžetu, on treba da sadrži i objašnjenje razloga i ciljeva rebalansa i vršenje rebalansa u skladu sa novim planom investicija priloženim u okviru predloga za rebalans. Istovremeno važno je napomenuti da rebalans budžeta predstavlja najtransparentniji način da se izvrši izmena planiranih kapitalnih projekata u Odluci o budžetu JLS, posebno imajući u vidu da Zakon o lokalnoj samoupravi propisuje sprovođenje javne rasprave prilikom pripreme budžeta (u delu planiranja investicija).

Što se zakonskog okvira tiče, ne postoji konkretan propis koji predviđa da jedinica lokalne samouprave mora angažovati koordinatora za romska pitanja. Međutim, Strategija za socijalno uključivanje Roma i Romkinja u Republici Srbiji za period od 2016. do 2025. godine kao stratešku meru predviđa pružanje podrške opštinama sa značajnim brojem Roma i Romkinja u ukupnoj populaciji JLS da osnuju i unaprede rad koordinatora. To podrazumeva i neophodnost sistematizacije postojećih pozicija koordinatora za romska pitanja na nivou jedinica lokalne samouprave, povećanje njihovog broja i jačanje njihovih kapaciteta.

Po pitanju načina angažovanja, praksa u lokalnoj samoupravi je različita, tako da se ne može govoriti o jedinstvenom načinu na koji se koordinatori angažuju. U svakom slučaju prilikom zapošljavanja ili radnog angažovanja mora se voditi računa o procedurama za zapošljavanje predviđenim Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Sl. glasnik RS“, br. 21/2016, 113/2017, 95/2018 i 113/2017 - dr. zakon) i Zakonom o radu („Sl. glasnik RS“, br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - odluka US, 113/2017 i 95/2018 - autentično tumačenje).

Dopis Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave koji je ranije prosleđen jedinicama lokalne samouprave u vezi sa angažovanjem koordinatora za romska pitanja.

Članom 157. Zakona uređena je mogućnost izmene ugovora o javnoj nabavci u pogledu dodatnih dobara, usluga ili radova. Dakle, radi se o „dodatnim“ dobrima, uslugama ili radovima, odnosno onima koji su predviđeni u osnovnom ugovoru o javnoj nabavci i za koje su ugovorene jedinične cene.

Zakon postavlja uslove koji moraju biti ispunjeni da bi se ugovor mogao aneksirati po ovom osnovu. Naime, ugovor o javnoj nabavci može da se izmeni radi nabavke dodatnih dobara, usluga ili radova, koji su postali neophodni, a koji nisu bili uključeni u prvobitni ugovor o javnoj nabavci, u slučaju kada promena privrednog subjekta sa kojim je zaključen ugovor:

1. nije moguća zbog ekonomskih ili tehničkih razloga, kao što su zahtevi kompatibilnosti sa postojećom opremom, uslugama ili radovima nabavljenim u okviru prvobitne nabavke i
2. može da prouzrokuje značajne poteškoće ili znatno povećavanje troškova za naručioca.

Iz ove odredbe Zakona proizilazi da moraju biti ispunjena praktično tri uslova kumulativno, i to da su dodatne količine predmeta nabavke postale neophodne, da promena ugovorne strane nije moguća zbog ekonomskih ili tehničkih razloga i da promena ugovorne strane može da prouzrokuje značajne poteškoće ili znatno povećavanje troškova za naručioca. 

Zakonom je propisano ograničenje izmene ugovora u pogledu vrednosti, tako da povećanje vrednosti ugovora ne može da bude veće od 50% vrednosti prvobitnog ugovora (i ne može da ima za cilj izbegavanje primene ovog zakona). Ovo ograničenje se odnosi na ukupnu vrednost svih izmena, ako se ugovor menja više puta.

U vezi sa ovim osnovom, Zakon još uređuje da ugovoreni viškovi radova ne predstavljaju izmenu ugovora o javnoj nabavci.

Iz navedenog proizilazi da se radi samo o ugovorenim viškovima radova, pa tako, ukoliko su ugovoreni viškovi do 10% vrednosti ugovora, ovi viškovi ne bi predstavljali izmenu ugovora. Svakako bi bilo logično sačiniti aneks ugovora i u ovoj situaciji, jer bi moralo da bude konstatovano gde je i u kom pogledu došlo do viškova radova i povećanja cene. Ta izmena se svakako ne objavljuje na Portalu javnih nabavki niti predstavlja izmenu ugovora u smislu ove odredbe Zakona.

Međutim, treba imati u vidu i Mišljenje objavljeno od strane Kancelarije za javne nabavke, gde je konstatovano, između ostalog: „Prilikom izmene ugovora u napred navedenom slučaju, naručioci posebno treba da imaju u vidu da za razliku od viškova radova, dodatni radovi ne predstavljaju veće količine već ugovorenih radova (pozicija), već  potpuno nove radove (pozicije) u odnosu na radove iz osnovnog ugovora o javnoj nabavci.“

Dakle, faktički je konstatovano da su viškovi radova dodatne količine već ugovorenih radova, pa je potrebno da za viškove od preko 10% količina imate u vidu i odredbe člana 160. ZJN i limite predviđene tim članom.

Izmena ugovora po osnovu viškova radova iz člana 157. stav 5. ZJN u vrednosti od 40% od vrednosti osnovnog ugovora ne može se, po našem mišljenju, smatrati situacijom koja je predviđena tim članom Zakona, ako ta vrednost predstavlja viškove za više od 10% ugovorenih količina.

Napominjemo da bi viškove trebalo posmatrati kroz određeni procenat ugovorenih količina, a ne vrednosti u odnosu na osnovni ugovor, a imajući u vidu definiciju viškova radova iz Uzansi o građenju: viškovi radova su količine izvedenih radova koje prelaze ugovorene količine radova.

Prema članu 17. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2021. godinu (“Sl. glasnik RS“, br. 149/2020) a u budžetskoj 2021. godini, neće se vršiti obračun i isplata poklona u novcu, božićnih, godišnjih i drugih vrsta nagrada i bonusa i primanja zaposlenih radi poboljšanja materijalnog položaja i uslova rada, kao i drugih primanja iz člana 120. stav 1. tačka 4) Zakona o radu ("Službeni glasnik RS", br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 - US, 113/17 i 95/18 - autentično tumačenje), predviđenih posebnim i pojedinačnim kolektivnim ugovorima, i drugim aktima za direktne i indirektne korisnike budžetskih sredstava Republike Srbije i korisnike sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje, osim jubilarnih nagrada za zaposlene i novčanih čestitki za decu zaposlenih. U 2021. godini ne mogu se isplaćivati zaposlenima kod korisnika budžetskih sredstava Republike Srbije nagrade i bonusi koji prema međunarodnim kriterijumima predstavljaju nestandardne, odnosno netransparentne oblike nagrada i bonusa. Izuzetno od st. 1. i 2. ovog člana, isplata nagrada i bonusa zaposlenima kod korisnika sredstava budžeta Republike Srbije i korisnika sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje u 2021. godini može se vršiti na osnovu odluke Vlade.

Član 120. Zakona o radu kaže da opštim aktom, odnosno ugovorom o radu može da se utvrdi pravo na: jubilarnu nagradu i solidarnu pomoć i druga primanja.

Članom 51. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u JLS ("Sl. glasnik RS", br. 38/2019 i 55/2020) predviđeno je da Zaposleni ima pravo na solidarnu pomoć za slučaj:

• duže ili teže bolesti zaposlenog ili člana njegove uže porodice ili teže povrede zaposlenog,
• nabavke ortopedskih pomagala i aparata za rehabilitaciju zaposlenog ili člana njegove uže porodice,
• zdravstvene rehabilitacije zaposlenog,
• nastanka teže invalidnosti zaposlenog,
• nabavke lekova za zaposlenog ili člana uže porodice,
• pomoć porodici za slučaj smrti zaposlenog i zaposlenom za slučaj smrti člana uže porodice,
• mesečnu stipendiju tokom redovnog školovanja za decu zaposlenog čija je smrt nastupila kao posledica povrede na radu ili profesionalnog oboljenja - do visine mesečne prosečne zarade bez poreza i doprinosa u Republici Srbiji prema poslednjem objavljenom podatku organa nadležnog za poslove statistike, a ukoliko deca borave u predškolskoj ustanovi poslodavac je dužan da nadoknadi troškove boravka u predškolskoj ustanovi.
• pomoć zbog uništenja ili oštećenja imovine, elementarnih i drugih vanrednih događaja - do visine neoporezivog iznosa koji je predviđen zakonom kojim se uređuje porez na dohodak građana,
• rođenja deteta zaposlenog - u visini prosečne mesečne zarade bez poreza i doprinosa u Republici Srbiji prema poslednjem objavljenom podatku organa nadležnog za poslove statistike,
• pomoć zaposlenoj za vantelesnu oplodnju - najviše do tri prosečne mesečne zarade u Republici Srbiji prema poslednjem objavljenom podatku organa nadležnog za poslove statistike, a na osnovu uredne dokumentacije,
• drugu solidarnu pomoć za poboljšanje materijalnog i socijalnog položaja zaposlenog u skladu sa merilima propisanim opštim aktom poslodavca i raspoloživim finansijskim sredstvima.

Članovima uže porodice u smislu ovog člana, smatraju se bračni ili vanbračni partner, deca, roditelji, usvojilac, usvojenik i staratelj zaposlenog. U slučaju da je više članova uže porodice zaposleno kod poslodavca, pravo na solidarnu pomoć za člana uže porodice iz stava 1. tač. 1), 2), 5), 8) i 9) ostvaruje jedan zaposleni. Duža ili teža bolest odnosno teža povreda u smislu stava 1. tačka 1) ovog člana postoji ako je zaposleni odsutan sa rada najmanje 30 dana neprekidno zbog sprečenosti za rad usled bolesti, odnosno povrede. Pravo iz stava 1. ovog člana zaposleni ne ostvaruje za članove uže porodice koji ostvaruju primanja iz radnog odnosa, odnosno po osnovu rada u trenutku podnošenja zahteva, odnosno koji primaju novčanu naknadu za tuđu negu i pomoć ili primaju penziju koja je veća od najnižeg iznosa penzije. Solidarna pomoć u toku godine, u slučajevima utvrđenim u stavu 1. tač. 1)-5) ovog člana priznaje se na osnovu uredne dokumentacije, u skladu sa sredstvima obezbeđenim u budžetu organa jedinice lokalne samouprave, a najviše do visine tri prosečne mesečne zarade bez poreza i doprinosa u Republici Srbiji prema poslednjem objavljenom podatku organa nadležnog za poslove statistike. Solidarna pomoć u slučaju utvrđenom u stavu 1. tačka 6) ovog člana priznaje se porodici i ostvaruje se, po zahtevu člana porodice koji se podnosi u roku od 90 dana od dana kada je nastupio osnov za isplatu solidarne pomoći, najviše do visine dve prosečne mesečne zarade bez poreza i doprinosa u Republici Srbiji prema poslednjem objavljenom podatku organa nadležnog za poslove statistike. Porodicu u smislu stava 7. ovog člana čine bračni i vanbračni partner, deca, roditelji, usvojilac, usvojenik i staratelj. Zaposleni može da ostvari pravo na solidarnu pomoć, ukoliko pravo na ortopedska pomagala, aparate za rehabilitaciju, lekove i dr. nije ostvareno u skladu sa drugim propisima iz oblasti obaveznog socijalnog osiguranja, boračko-invalidske zaštite i drugim propisima. Pravo na solidarnu pomoć u skladu sa ovim članom ostvaruju svi zaposleni kod kojih osnov za isplatu solidarne pomoći nastupi počev od 22. marta 2019. godine.

Tumačeći odredbe člana 17. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2021. godinu zaključujemo da se ne ograničava isplata solidarne pomoći u celini u tekućoj godini, već samo ona pomoć predviđena članom 51. stav 1. tačka 11) PKU za zaposlene u JLS a to je druga solidarna pomoć za poboljšanje materijalnog i socijalnog položaja zaposlenog u skladu sa merilima propisanim opštim aktom poslodavca i raspoloživim finansijskim sredstvima.

Članom 6. Zakona o finansiranju lokalne samouprave uređeno je da u izvorne prihode jedinice lokalne samouprave spadaju, između ostalog i lokalne administrativne takse i druge naknade u skladu sa zakonom.

Nadležnost i pravo  jedinice lokalne samouprave da svojom odlukom uvede i uredi lokalne administrativne takse propisana je članom 9. i 10. Zakona o finansiranju lokalne samouprave.

Da bi opština mogla da uvodi određene naknade za svoje usluge, mora da postoji zakonski osnov koji daje pravo jedinici lokalne samouprave da ih uvede.

Poslednje izmene i dopune Zakona o finansiranju lokalne samouprave u smislu samog teksta zakona (ne uzimajući u obzir usklađivanje dinarskih iznosa), izvršene su 2012. godine („Sl. glasnik RS“ br. 93/12), kada je i izmenjen član 6. koji se odnosi na definisanje izvornih prihode koji pripadaju jedinici lokalne samouprave. Tada su u taj zakon uvedene druge naknade u skladu sa zakonom.

Ovaj pojam naknada, ovako široko definisan, svakako može da obuhvata sve naknade koje su propisane odgovarajućim zakonom. Za objašnjenje šta se konkretnije pod tim pojmom podrazumeva, možete se obratiti Ministarstvu finansija za dobijanje zvaničnog stručnog mišljenja.

Napominjemo da se Zakon o naknadama za korišćenje javnih dobara pripremao duži niz godina i tek je usvojen 2018. godine (objavljen u Sl. glasniku RS br. 95/18). Kako je bilo navedeno u predlogu ovog zakona, ciljevi koji se postižu njegovim donošenjem su:

-    Uvođenje naknada samo jednim zakonom;

-    Unapređenje transparentnosti;

-    Predvidivost troškova poslovanja privrednih subjekata;

-    Racionalno korišćenje javnih dobara.

Ovim zakonom se na jednom mestu objedinjavaju sve naknade koje se plaćaju za korišćenje prirodnih bogatstava, dobara od opšteg interesa i dobara u opštoj upotrebi.