Pre svega treba imati u vidu da se godišnjim programom poslovanja ne obezbeđuju sredstva samo za zarade zaposlenih u javnom preduzeću, već i sredstva za sve druge potrebe uključujući npr. i plan javnih nabavki koji se ne može realizovati bez prethodno donetog programa.

Kao što je i navedeno, obaveza overe obrasca za kontrolu obračuna i isplate zarada zaposlenih u javnom preduzeću (ZIP obrazac), propisana je članom 66. Zakona o javnim preduzećima. Obzirom da se radi o preduzeću čiji je osnivač opština, kontrola obračuna i isplate vrši se isključivo na nivou jedinice lokalne samouprave.

Zakonom i pratećom Uredbom o načinu i kontroli obračuna i isplate zarada u javnim preduzećima, precizirano je da nadležni organ osnivača preduzeća neće izvršiti overu obrasca u slučaju da se u ovom segmentu ne sprovodi godišnji program poslovanja u delu koji se odnosi na zarade i zapošljavanje. To praktično znači da osnivač pre overe treba da proveri da li su svi elementi za obračun zarada u određenom mesecu koji su navedeni u ZIP obrascu u okvirima koji su predviđeni usvojenim godišnjim programom poslovanja, a na koji je Skupština opštine dala saglasnost.

Ako javno preduzeće u propisanom roku nije donelo godišnji program, prva posledica koja direktno proističe iz Zakona o javnim preduzećima je da se zarade zaposlenih obračunavaju na nivou iz prethodne godine. Ili drugim rečima, obračun i isplata zarada u tom slučaju može da se vrši samo na način i pod uslovima utvrđenim programom za prethodnu godinu. Dakle, pošto preduzeće nema usvojen plan za ovu godinu, prilikom kontrole mase zarada za januar 2021. godine, u skladu sa navedenim odredbama, za reper se uzima planirana masa zarada tog preduzeća za isti mesec prethodne 2020-te godine.

U ZIP-1 obrascu iskazuje se inače veći broj raznorodnih podataka. Tu se pored podataka o ostvarenim časovima rada, broju zaposlenih koji su ostvarili prekovremeni rad, podataka o časovima prekovremenog rada, mase za isplatu naknada za minuli rad, naknada za prekovremeni rad, rad u dane državnih praznika, naknade troškova za topli obrok i regres, unose zbirni podaci koji se zatim raščlanjuju. Prvo na zarade zaposlenih i na zarade poslovodstva, a zatim i dodatno na zarade staro i novo zaposlenih.

Jedan od podataka koji se unosi u ZIP obrazac je i podatak o broju zaposlenih po kadrovskoj evidenciji, ali tu je i podatak o broju zaposlenih koji su u tom mesecu ostvarili pravo na zaradu. Ta dva podatka ne moraju nužno da budu ista, a ovde je bez uticaja to da li zaposleni koji su ostvarili pravo na zaradu imaju ugovore o radu na određeno ili neodređeno vreme. Bitno je samo to da se uporedi koji broj zaposlenih je planiran godišnjim programom i za koliko zaposlenih se u tom mesecu isplaćuje zarada. Ovde treba imati u vidu da „zabrana zapošljavanja“ propisana Zakonom o budžetskom sistemu (član 27k) nema direktan uticaj na planiranje kadrova niti na popunjavanje ZIP obrasca i kontrolu zarada koja se vrši na osnovu tog obrasca.

Formalno gledano, ne bi bilo smetnji kada bi osnivač izvršo overu ZIP obrasca i u slučaju kada je u konkretnom preduzeću u januaru ove godine bilo zaposleno više lica od broja koji je bio planiran za januar 2020-te godine, ali nikako ne i u slučaju da je ukupna masa (za starozaposlene i za novozaposlene) probijena. Naime, smisao kontrole preko ZIP obrasca je to da se proveri da li se ukupni troškovi zaposlenih kreću u planiranim okvirima, a broj zaposlenih i broj ostvarenih časova rada koji se unose u obrazac su samo dodatni podaci potrebni za bolje sagledavanje i razumevanje celine.

Potrebno je naglasiti da u slučaju kada se podaci o nameravanoj isplati porede sa podacima iz godišnjeg programa za prethodnu godinu što je sada kod vas slučaj, a pre svega zbog protoka vremena, nužno dolazi do određenih preklapanja na realciji staro i novo zaposleni. Naime, ako je neko lice zasnovalo radni odnos u preduzeću u toku 2020-te godine, onda su se podaci o zaradama koje je to lice ostvarilo u toku te godine prikazivali zbirno, ali su bili iskazani i u koloni NOVOZAPOSLENI. Međutim, to isto lice čak i u slučaju da je sklopilo ugovor o radu na samom kraju prethodne godine, u 2021-oj godini više nije novozaposleno i podaci o njegovim zaradama sada treba da se iskazuju u koloni predviđenoj za STAROZAPOSLENE.

U suštini, ZIP obrazac može da se overi u svim slučajevima kada nije probijena ukupna masa zarada posmatrana agregatno kao trošak preduzeća, a manje je bitno da li je manji ili veći deo mase utrošen za starozaposlene ili novozaposlene. Pod istim uslovom da masa nije probijena, to važi i za dodatke i naknade zarada koje mogu da budu veće ili manje od planiranih. Međutim, bez obzira što to nije formalna prepreka, preporučljivo je da se pre overe ZIP obrasca od isplatioca zatraži da navede i obrazloži razloge koji su doveli do odstupanja. Ovo naročito u slučaju da je u realizaciji došlo do odstupanja većih razmera. Poređenja radi, prilikom kontrole zarada u republičkim javnim preduzećima, nadležno Ministarstvo privrede toleriše situacije u kojima dolazi do promene strukture mase zarada, pa čak dozvoljava mogućnost da masa u jednom mesecu (ne i na godišnjem nivou) bude probijena, ali insistira na tome da isplatioci to detaljno obrazlože.

Zakonom o sahranjivanju i grobljima „Službeni glasnik SRS”, br. 20/1977, 24/1985 - dr. zakon, 6/1989 - dr. zakon, „Službeni glasnik RS”, br. 53 /1993 - dr. zakon, 67 /1993 - dr. zakon, 48/1994 - dr. zakon, 101 /2005 - dr. zakon, 120/2012 - US, 84/2013 – US propisano je da se sahranjivanje umrlih, određivanje i stavljanje van upotrebe groblja, održavanje i uređenje groblja i krematorijuma vrši na način utvrđen propisom skupštine opštine, u skladu sa načelima ovog zakona i drugim propisima koji se odnose na sahranjivanje i groblja.

Dalje se u članu 2. Zakona propisuje da se sahranjivanje umrlih može vršiti samo na groblju, dok je u članu 4. precizirano je da se grobljem smatra zemljište koje je odgovarajućim urbanističkim planom ili odlukom skupštine opštine određeno za sahranjivanje umrlih. Urbanističkim planom ili odlukom skupštine opštine, utvrđuju se lokacija i urbanističko-tehnički uslovi za podizanje objekata neophodnih za vršenje pogrebne delatnosti, komunalnih uređaja i instalacija, spoljnih i unutrašnjih saobraćajnica, za određivanje grobnih mesta, za izgradnju grobnica, drugih spomen objekata i za podizanje spomenika.

Takođe, Zakon propisuje da se prilikom određivanja zemljišta za groblje mora se posebno voditi računa o zaštiti izvorišta za snabdevanje vodom, objekata za snabdevanje vodom za piće, geološkom sastavu tla, kao i o sanitarnim i drugim uslovima propisanim za podizanje groblja.

U članu 5. Zakona propisano je da se groblja moraju koristiti u skladu sa opštim uslovima kojima se obezbeđuju njihova namena, korišćenje i drugi uslovi utvrđeni zakonom, odnosno odlukom skupštine opštine u skladu sa zakonom.

Dalje se, u članu 16. Zakona, navodi da svako naseljeno mesto, po pravilu, ima groblje, te da se samo izuzetno, u jednom naseljenom mestu mogu odrediti i posebna groblja, čije se uređenje, održavanje i korišćenje reguliše posebnim propisima (groblja boraca narodnooslobodilačkog rata, groblja sa posebnim memorijalnim obeležjima i sl.).

Članom 21. Zakona propisano je da se uređivanje i održavanje groblja vrši saglasno uslovima koje odlukom utvrđuje skupština opštine, te da se skupštinskom odlukom naročito utvrđuju: uslovi za uređivanje i održavanje groblja (sanitarno-tehnički uslovi za uređenje grobnog mesta, održavanje zelenila, uređivanje i održavanje prilaznih puteva i staza, održavanje objekata na groblju i sl.), održavanje reda na groblju, određivanje vremena vršenja sahranjivanja i dr.

Kaznenim odredbama Zakona propisane su kazne za pravna i fizička lica. Novčana kazna od 10.000 do 1.000.000 dinara propisana je za prekršaj koji učini organizacija, odnosno mesna zajednica: ako vrši pokopavanje posmrtnih ostataka umrlog van groblja koje je u upotrebi (član 10); ako ne obezbedi sahranjivanje za umrla lica iz stava 2. člana 14. ovog zakona;ako ne obezbedi prenos na drugo groblje posmrtnih ostataka (član 19. stav 2). Za navedene prekršaje propisana je i kazna za odgovorno lice organizacije ili mesne zajednice novčanom kaznom od 1.000 do 50.000 dinara.

Takođe, propisano je da će se novčanom kaznom od 1.000 do 50.000 dinara kazniti za prekršaj građanin: ako vrši pokopavanje posmrtnih ostataka umrlog van groblja koje je u upotrebi (član 10), kao i ako postupi protivno odredbama člana 22. st. 1. i 2. Zakona.

Zakonom o komunalnim delatnostima ("Službeni glasnik RS", broj 88/11, 104/16, 95/18), u odredbama člana 2. stav 3. tačka 6. ovog zakona "delatnost upravljanja grobljima i sahranjivanje“ je utvrđena kao komunalna delatnost, tj. delatnost "pružanja komunalnih usluga od značaja za ostvarivanje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem". Nadalje, u članu 3. Zakona utvrđeno je da ova komunalna delatnost obuhvata: upravljanje i održavanje groblja; održavanje grobnog mesta i naplata naknade za održavanje grobnog mesta; obezbeđivanje, davanje u zakup i prodaja uređenih grobnih mesta; pokopavanje i ekshumacija posmrtnih ostataka, kremiranje i ostavljanje pepela pokojnika; održavanje objekata koji se nalaze u sklopu groblja (mrtvačnica, kapela, rozarijum, kolumbarijum, krematorijum); održavanje pasivnih grobalja i spomen-obeležja; (člana 3. stav 1. tačka 6)). Takođe, u članu 4. stav 1. Zakona propisano je da jedinica lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, pored ostalog, "uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj". Inspekcijski nadzor nad primenom ovog zakona i propisa donetih na osnovu njega vrši komunalna inspekcija. 

Iz sadržine navedenih zakonskih odredbi, a posebno iz odredaba u kojima su utvrđena ovlašćenja za donošenje propisa za njegovo izvršavanje i primenu, proizlazi da su tim zakonom propisana samo "osnovna načela", odnosno osnovna pravila o sahranjivanju umrlih, dok se sva druga pitanja u ovoj oblasti uređuju propisom skupština jedinica lokalne samouprave.

Ukoliko opština nije donela Odluku o uređenju i održavanju grobalja i sahranjivanju, neophodno je da skupština opštine donese odluku kojom će bliže urediti način uređivanja i održavanja grobalja, kao i sahranjivanja, što podrazumeva i nadzor nad sprovođenjem tog propisa.

Dalje, iz navedenih zakonskih odredaba, jasno proizlazi da nije moguće, ni pod kojim uslovima, sahranjivati preminule u dvorištima porodičnih kuća, budući da Zakon o sahranjivanju i grobljima jasno propisuje da se sahranjivanje može vršiti samo na grobljima, koje je dužna obezbediti JLS.  

Kada je reč o nadzoru nad sahranjivanjem za vreme pandemije upućujemo na odredbe Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti ("Službeni glasnik RS", br. 15/2016, 68 /2020, 136/2020), kojima je uređeno postupanje sa posmrtnim ostacima umrlih lica (član 56-65) i na Pravilnik o uslovima i načinu postupanja sa posmrtnim ostacima umrlog lica ("Službeni glasnik RS", br. 96/2016, 139/2020), kojim su uređeni uslovi i način opremanja, higijenska obrada, način smeštanja posmrtnih ostataka umrlog lica, kao i iskopavanja i prenošenja posmrtnih ostataka umrlog lica i obrazac sprovodnice. Inspekcijski nadzor nad primenom navedenog zakona i drugih propisa i opštih akata kojima se uređuje oblast zaštite stanovništva od zaraznih bolesti vrši ministarstvo nadležno za poslove zdravlja, preko sanitarnih inspektora (član 73). Nadzor/kontrolu nad primenom mera iz člana 46a tog zakona (lična zaštita od infekcije) vrše i komunalna inspekcija i komunalna milicija, kao poveren posao.

Na osnovu člana 46. Zakona o trgovini (“Sl. glasnik RS”, br. 52/19), komunalni inspektor jedinice lokalne samouprave vrši, kao poveren posao, nadzor nad isticanjem poslovnog imena i drugih podataka saglasno članu 32. tog zakona.

Vidno isticanje poslovnog imena, matičnog broja i adrese sedišta na prodajnom mestu jeste obaveza trgovca i pružaoca usluge i, pre svega, poseban uslov za obavljanje trgovine na malo i pružanje usluga potrošačima.

Prodajno mesto čini prodajni objekat ili drugo mesto van prodajnog objekta na kojem je predviđeno i odobreno obavljanje trgovine, u skladu sa zakonom i drugim propisima.

Prodajni objekat je prostor koji čini jedinstvenu fizičku, funkcionalnu i tehničko-tehnološku celinu, trajnog ili privremenog građevinskog karaktera, opremljen na propisan način, koji je namenjen za obavljanje trgovine.

Prema tome, ako privredni subjekt na izdvojenom mestu obavlja delatnost koja nije trgovina na malo, komunalni inspektor nije ovlašćen da nalaže inspekcijske mere u cilju isticanja poslovnog imena na takvom objektu.

Što se tiče pitanja u vezi sa nadležnim organom, mišljenja smo da to prevashodno zavisi od načina na koji su definisane nadležnosti organa statutom ili drugim aktom. Važno je istaći da je Zakon o lokalnoj samoupravi definisao skupštinu grada/opštine kao nadležni organ za davanje saglasnosti na program poslovanja (i nadzor nad radom JP), odnosno gradsko/opštinsko veće kao nadležni organ za podnošenje tromesečnih izveštaja o radu JP, odnosno, praćenje realizacije programa poslovanja. 

Kada je reč o praćenju realizacije programa poslovanja možemo konstatovati da je uobičajena praksa da kvartalni izveštaj priprema JKP i dostavlja ga veću kao organu nadležnom za praćenje realizacije programa poslovanja, da bi dalje nadležna organizaciona jedinica u upravi (po pravilu Odeljenje za komunalne poslove) pripremila informaciju o stepenu usklađenosti planiranih i realizovanih aktivnosti, koje veće potom prosleđuje skupštini. U praksi najčešće skupština dalje prosleđuje ministarstvu informaciju o stepenu usklađenosti planiranih i realizovanih aktivnosti ali smatram da to može da prosledi i drugi organ obzirom da je nadležnom ministarstvu najvažnije da dobije podatke u određenoj formi i prema uputstvu koje je zvanično objavljeno.

Dakle, Informacija o stepenu usklađenosti planiranih i realizovanih aktivnosti se radi kvartalno i šalje skupštini i ministarstvu, dok Analiza poslovanja javnih preduzeća, sa preduzetim merama za otklanjanje poremećaja u poslovanju javnog preduzeća se radi jednom godišnje i ona predstavlja faktički godišnji izveštaj sastavljen od kvartalnih izveštaja (informacija). Takođe, ukoliko je došlo do poremećaja u poslovanju javnog preduzeća, konkretni razlozi za nastanak poremećaja se moraju navesti u Analizi (npr. osnovni razlozi gubitka, itd.).

Po pravilu Preambula treba da sadrži pravni osnov za donošenje propisa, naziv organa koji propis donosi i datum održavanja sednice na kojoj je propis donet. Ona najpre sadrži materijalno pravni osnov tj. odredbu višeg propisa koji sadrži uređivanje određene materije, a zatim formalni pravni osnov za donošenje propisa odnosno propis koji određuje nadležnost organa za donošenje konkretnog propisa. Ukoliko se navodi više propisa, oni se navode prema pravnoj snazi, dakle najpre odredbe zakona, a zatim statuta.

U konkretnom slučaju, treba navesti prvo odredbu Zakona o komunalnim delatnostima, zatim Zakona o lokalnoj samoupravi i na kraju odredbu Statuta.

Mišljenja smo da odredbe Uredbe ne treba navoditi u Preambuli. Odredbe Uredbe se stavljaju u Preambulu samo ako ima neko bliže ovlašćenje za propisivanje, dok je u svim drugim slučajevima suvišno.