Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjePoreski obveznik je putem punomoćnika izjavio žalbu na rešenje o porezu na imovinu, u kom se žalio na iznos utvrđene obaveze i tražio da mu se za sastav žalbe nadoknade troškovi u određenom znosu i za taksu na žalbu. Poreski organ je usvojio žalbu i zamenio ožalbeno rešenje, te smanjio iznos poreske obaveze i odbio troškove postupka kao neosnovane, imajući u vidu da isti nisu bili ni nužni ni opravdani, te da je poreski obveznik i sam mogao da učestvuje u postupku, što se redovno i dešava u praksi pred ovim organom. Punomoćnik je ponovo uložio žalbu, pobijajući rešenje u delu kojim se odbija zahtev za naknadu troškova i tražio da se nadoknade troškovi i za sastav te druge žalbe u određenom iznosu i za taksu na žalbu. Drugostepeni organ je odlučujući po žalbi, poništio treći stav dispozitiva rešenja kojim je odbijen zahtev za naknadu troškova i vratio predmet u tom delu prvostepenom organ na ponovno odlučivanje. Koje troškove sad priznati, u kom iznosu, da li samo za sastav jedne žalbe? Imajući u vidu da je prvo rešenje zamenjeno i utvrđen umanjeni iznos poreza te da je drugostepeni organ rešenje poništio u delu koji se odnosi na naknadu troškova i vratio na ponovno odlučivanje, te su samim tim poništene i pravne posledice koje je proizvelo od trenutka stupanja na snagu.
U konkretnom slučaju za prvi zahtev za troškove (po prvobitnom rešenju), koji je odbijen u izmenjenom rešenju, a koje je drugostepeni organ poništio (u tom delu rešenja), potrebno je utvrditi šta je drugostepeni organ naložio da se uradi u ponovnom postupku, i u skladu sa tim doneti odgovarajuću odluku. Pored toga, po novom zahtevu za nadoknadu troškova, koji je podnet u postupku po žalbi na izmenjeno rešenje u delu kojim je odlučeno o troškovima, takođe morate da odlučite. To znači, da obvezniku potencijalno (ako utvrdite da su troškovi nužni i opravdani) mogu biti priznata oba troška, ali u odgovarajućim, propisanim iznosima (a ne u iznosima koje je on zahtevao).
Pri oceni neophodnosti i opravdanosti troškova, moraju se uzeti u obzir činjenice koje se odnose na izdatke koje je stranka morala imati u svrhu stavljanja van pravnog prometa pojedinačnog pravnog akta. To znači da stranka kojoj se troškovi nadoknađuju (uvek je to poreski obveznik, a ne advokat), mora da dostavi dokaz o tome da je imala troškove čiju naknadu zahteva.
Takođe, treba imati u vidu i odredbe člana 85. stav 7. Zakona o upravnom postupku, koje propisuju da lice koje učestvuje u postupku snosi troškove radnji koje prouzrokuje svojom krivicom. To znači da je potrebno utvrditi okolnosti koje ukazuju na to da li su troškovi zastupanja prouzrokovani nepravilnim radom prvostepenog organa ili obveznika (ako su u pitanju činjenice i podaci koje je po zakonu obveznik morao sam da dostavi nadležnom organu, a to nije učinio, u tom smislu troškovi angažovanja advokata nisu prouzrokovani nepravilnim radom poreskog organa već samo obveznika, odnosno kada su u pitanju činjenice od značaja za oporezivanje, sa kojima organ nije, niti je mogao biti upoznat u postupku pre donošenja rešenja).
Shodno navedenom, kod utvrđivanja prava na nadoknadu troškova za sastav žalbe, potrebno je:
Troškovi koji se odnose na administrativnu taksu za podnošenje žalbe, u oba postupka su evidentno nastali iz razloga što su plaćeni o čemu postoji dokaz. Za njih takođe treba utvrditi da li su bili nužni i opravdani, u skladu sa tim postupiti.
Troškovi zastupanja od strane advokata se odmeravaju u skladu sa TARIFOM O NAGRADAMA I NAKNADAMA TROŠKOVA ZA RAD ADVOKATA (Sl. glasnik RS", br. 121/2012, 99/2020 i 37/2021).
Upravni postupak je obrađen Tarifnim brojevima 37 - 41, a u vezi sa njima je Tarifni broj 13, na čiju primenu se upućuje kada se radi o procenljivim stvarima. Vrednost spora i iznos nagrade u Tarifi prikazan je u poenima, a u članu 15. Tarife je navedeno da vrednost jednog poena iznosi 30 dinara.
U članu 12. Tarife navedeno je da: „na zahtev stranke advokat je dužan sastaviti pismeni obračun nagrade i troškova za izvršeni rad uz prikaz Tarife".
U nastavku prikaz primera:
U vezi žalbe na rešenje kojim se utvrđuje porez na imovinu za 2022. godinu u iznosu od 19.000 dinara, stranka je podnela zahtev za nadoknadu troškova zastupanja na ime sastavljanja žalbe od strane advokata u iznosu od 33.000 dinara, a u vezi sa TB 38. Tarife, koji se odnosi na neprocenljive predmete i u vezi sa TB 40. Tarife, koji se odnosi na pravne lekove. Ukoliko se usvaja zahtev za nadoknadu troškova zastupanja, polazi se od toga da je u pitanju zastupanje u procenljivim stvarima u skladu sa TB 37 Tarife (a ne u neprocenljivim po TB 38). Znači, visina troškova postupka određena je advokatskom tarifom u zavisnosti od vrednosti spora, a ne od volje podnosioca zahteva, koja pravila se primenjuju i u upravnom postupku, pa je u svrhu zaštite javnog interesa, troškove postupka neophodno ceniti prema visini utvrđenih poreskih obaveza koje su predmet ožalbenog postupka.
Prema stavu 1 Tarifnog broja 37: „za sastavljanje predloga, zahteva, prijava, molbi i drugih podnesaka kojima se pokreće upravni postupak i to u procenljivim stvarima kada se upravni postupak vodi oko nekog prava u vezi sa imovinom koja ima određenu novčanu vrednost, kao i za sastavljanje ostalih obrazloženih podnesaka ili podnesaka koji sadrže činjenične navode, advokatu pripada jednak iznos nagrade, u zavisnosti od vrednosti te imovine, kao i za podneske kojima se pokreće parnični postupak (tužbe, predlozi, molbe) iz Tarifnog broja 13."
Prema stavu 1 Tarifnog broja 40: „za sastavljanje pravnih lekova, redovnih i vanrednih, advokatu pripada nagrada uvećana za 100% od nagrade propisane za podneske kojima se pokreće postupak (predlozi) iz Tarifnog broja 37. i 38."
Znači, prema stavu 1 Tarifnog broja 13, za vrednost spora do 25.000 poena, advokatu pripada nagrada od 300 poena, a imajući u vidu da vrednost jednog poena iznosi 30 dinara, za vrednost spora do 750.000 dinara, advokatu pripada nagrada od 9.000 dinara.
Shodno tome, obzirom na to da je u konkretnom primeru vrednost predmeta spora 19.000 dinara (kao vrednost utvrđenog poreza), advokatu pripada nagrada od 9.000 dinara uvećana za 100% (u skladu sa TB 40.), što znači da naknada troškova za sastavljanje žalbe u ovom slučaju ukupno iznosi 18.000 dinara.
Lokalna samouprava planira da nabavi kamere za video nadzor, taj projekat će trajati tri godine. Prve godine neće se platiti ništa, druge godine i treće će biti plaćanja. Javna nabavka se mora sorovesti. Na koji način izvršiti planiranje i da li je uopšte potrebno ako ove godine neće biti plaćanja? I na koji način da se sprovede javna nabavka?
U situaciji navedenoj u pitanju, proizilazi da se radi o kapitalnom izdatku i to u smislu definicije po Uredbi o upravljanju kapitalnim projektima ("Sl. glasnik RS", br. 51/2019 i 139/2022) shodno članu 3. kako sledi: "Kapitalni projekti su projekti izgradnje i kapitalnog održavanja zgrada i građevinskih objekata infrastrukture od interesa za Republiku Srbiju, odnosno lokalnu vlast, uključujući usluge projektnog planiranja koje su sastavni deo projekta, obezbeđivanje zemljišta za izgradnju, kao i projekti koji podrazumevaju ulaganja u opremu, mašine i drugu nefinansijsku imovinu, a u funkciji su javnog interesa. Kapitalne projekte čine i sve javne investicije u nefinansijsku imovinu čiji je vek trajanja, odnosno korišćenja duži od jedne godine, koje su finansirane iz republičkog budžeta, budžeta lokalne samouprave, zajma i/ili bespovratnih sredstava primljenih u ime Republike Srbije ili uz garancije Republike Srbije”.
Odgovornost za preuzete obaveze definisana je članom 54. Zakona o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020 i 118/2021, 117/2021-dr.zakon i 138/2022) gde se u stavu 1. navodi da obaveze koje preuzimaju direktni, odnosno indirektni korisnici budžetskih sredstava i korisnici sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje moraju odgovarati aproprijaciji koja im je odobrena za tu namenu u toj budžetskoj godini.
Izuzetno od stava 1. člana 54, korisnici iz stava 1. ovog člana mogu preuzeti obaveze po ugovoru koji se odnosi na kapitalne izdatke i zahteva plaćanje u više godina, na osnovu predloga ministarstva nadležnog za poslove finansija, odnosno organa nadležnog za poslove finansija, uz saglasnost Vlade, nadležnog izvršnog organa lokalne vlasti, odnosno upravnog odbora organizacije za obavezno socijalno osiguranje za obaveze koje se finansiraju iz sredstava obaveznog socijalnog osiguranja.
Na osnovu svega navedenog, s obzirom da nije predviđeno plaćanje u tekućoj godini, smatramo da je moguće da se sprovede postupak javne nabavke (kamere za video nadzor) u skladu sa pravilima koje propisuje Zakon o javnim nabavkama (prevashodno u smislu usklađivanja plana javnih nabavki) i pod uslovom obaveznog pribavljanja saglasnosti od lokalnog organa uprave nadležnog za finansije za sklapanje ovakvih ugovora.
S druge strane, imajuću u vidu da se planira uvođenje video nadzora na javnim površinama u lokalnoj samoupravi, ukazujemo i na obavezu poštovanja odredbi Zakona o zaštiti podataka o ličnosti.
Članom 54. st. 1. Zakona o zaštiti podataka o ličnosti, utvrđeno je da, ako je verovatno da će neka vrsta obrade prouzrokovati visok rizik za prava i slobode fizičkih lica, rukovalac je dužan da pre nego što započne sa obradom izvrši procenu uticaja predviđenih radnji obrade na zaštitu podataka o ličnosti. Procena uticaja je akt koji predstvalja jedno sveobuhvatno sagledavanja obrade ličnih podataka, prilikom kog treba ustanoviti šta su razlozi za obradu podataka o ličnosti, koji su to rizici do kojih može doći po lične podatke građana i koje su to mere koje se treba preduzeti da bi se ti rizici smanjili.
Lista vrsti radnji za koje se mora izvršiti procena uticaja utvrđena je Odlukom o listi vrsta radnji obrade podataka o ličnosti za koje se mora izvršiti procena uticaja na zaštitu podataka o ličnosti i tražiti mišljenje Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti („Sl. glasnik RS“, 45/19 i 112/20).
Odredbama tačke 2) podtačke 3. i 7. navedene odluke utvrđeno je da se procena uticaja, između ostalog, mora izvršiti u slučaju sistematskog nadzora nad javno dostupnim površinama u velikoj meri, što je svakako uspostavljanje video nadzora na javnim mestima.
Da li indirektni korisnik budzeta može da planira u svom razdelu kapitalne investicije, bez obzira što nema imovinu i da li može nekim aktom da se to reguliše, koko bi se ispravno planirala sredstva Odlukom o budžetu?
Zakonom o javnoj svojini ("Sl. glasnik RS", br. 72/2011, 88/2013, 105/2014, 104/2016 - dr. zakon, 108/2016, 113/2017, 95/2018 i 153/2020) uređeno je pravo javne svojine i određena druga imovinska prava Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave (član 1.). Ovim zakonom definisana su tri oblika javne svojine odnosno da javnu svojinu čini pravo svojine Republike Srbije - državna svojina, pravo svojine autonomne pokrajine - pokrajinska svojina i pravo svojine jedinice lokalne samouprave - opštinska, odnosno gradska svojina (član 2.). U javnoj svojini su prirodna bogatstva, dobra od opšteg interesa i dobra u opštoj upotrebi, za koja je zakonom utvrđeno da su u javnoj svojini, stvari koje koriste organi i organizacije Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, ustanove, javne agencije i druge organizacije čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave i druge stvari koje su, u skladu sa zakonom, u javnoj svojini (član 3. stav 1.). Nosioci prava javne svojine su Republika Srbija, autonomna pokrajina i opština, odnosno grad (Član 18. stav 1.). Ustanove i javne agencije i druge organizacije (uključujući i Narodnu banku Srbije) čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, koje nemaju status državnog organa i organizacije, organa autonomne pokrajine, odnosno organa jedinice lokalne samouprave ili javnog preduzeća, odnosno društva kapitala, imaju pravo korišćenja na nepokretnim i pokretnim stvarima u javnoj svojini koje su im prenete na korišćenje (član 18. stav 6.).
Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 - dr. zakon) propisano je da jedinica lokalne samouprave ima svoju imovinu (član 15. stav 2.) kao i da imovinom jedinice lokalne samouprave samostalno upravljaju organi jedinice lokalne samouprave, u skladu sa zakonom (član 15. stav 2.). Organi jedinice lokalne samouprave su skupština opštine/grada, predsednik opštine/gradonačelnik, opštinsko/gradsko veće i opštinska/gradska uprava (član 27. i član 65.). Opštinska/gradska uprava priprema nacrte propisa i drugih akata koje donosi skupština opštine/grada, predsednik opštine/gradonačelnik i opštinsko/gradsko veće, izvršava odluke i druge akte skupštine opštine/grada, predsednika opštine/gradonačelnika i opštinskog/gradskog veća, rešava u upravnom postupku u prvom stepenu o pravima i dužnostima građana, preduzeća, ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz nadležnosti opštine, obavlja poslove upravnog nadzora nad izvršavanjem propisa i drugih opštih akata skupštine opštine; izvršava zakone i druge propise čije je izvršavanje povereno opštini/gradu; obavlja stručne i administrativno-tehničke poslove za potrebe rada.
Zakonom o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020, 118/2021, 138/2022 i 118/2021 - dr. zakon) definisano je da su korisnici budžetskih sredstava direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti (član 2. tačka 6). Direktni korisnici budžetskih sredstava su organi i organizacije Republike Srbije, odnosno organi i službe lokalne vlasti (član 2. tačka 7.) dok su indirektni korisnici budžetskih sredstava: pravosudni organi, mesne zajednice; ustanove osnovane od strane Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti, nad kojima osnivač, preko direktnih korisnika budžetskih sredstava, vrši zakonom utvrđena prava u pogledu upravljanja i finansiranja (član 2. tačka 8). Ovim zakonom definisano je da su kapitalni projekti, projekti izgradnje i kapitalnog održavanja zgrada i građevinskih objekata infrastrukture od interesa za Republiku Srbiju, odnosno lokalnu vlast, uključujući usluge projektnog planiranja koje su sastavni deo projekta, obezbeđivanje zemljišta za izgradnju, kao i projekti koji podrazumevaju ulaganja u opremu, mašine i drugu nefinansijsku imovinu, a u funkciji su javnog interesa (član 2. tačka 21a).
Uredbom o kapitalnim projektima ("Sl. glasnik RS", br. 51/2019 i 139/2022) kapitalni projekti definisani su na isti način kao što je propisano članom 2. tačka 21a) Zakona o budžetskom sistemu, s tim što je dodatno propisano da kapitalne projekte čine i sve javne investicije u nefinansijsku imovinu čiji je vek trajanja, odnosno korišćenja duži od jedne godine, koje su finansirane iz republičkog budžeta, budžeta lokalne samouprave, zajma i/ili bespovratnih sredstava primljenih u ime Republike Srbije ili uz garancije Republike Srbije (član 3. tačka 1.). Kapitalni projekti planiraju se i uključuju u budžet u skladu sa odredbama ove uredbe, koja potencira (čl. 18) da predlaganje kapitalnog projekta za uključivanje u budžet organu nadležnom za poslove finansija lokalne samouprave – vrši ovlašćeni predlagač, koji dostavlja i svu neophodnu dokumentaciju. Shodno definiciji iz člana 3. Uredbe, ovlašćeni predlagačkapitalnog projekta je direktni korisnik budžetskih sredstava, u smislu zakona kojim se uređuje budžetski sistem, posredstvom koga predlagač ideje kapitalnog projekta realizuje kapitalni projekat. Sa druge strane, korisnik javnih sredstava za čije potrebe se realizuje kapitalni projekat (u ovom slučaju ustanova kao indirektni korisnik budžeta) – je predlagač ideje kapitalnog projekta.
Na osnovu svih navedenih odredaba propisa, može se zaključiti da lokalna samouprava kapitalne projekte treba da planira u okviru razdela direktnog korisnika budžetskih sredstava Opštinska/Gradska uprava, nosioca prava javne svojine lokalne samouprave, koji je u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, organ nadležan za sprovođenje javnih investicija u lokalnoj samoupravi. Kapitalni projekat izgradnje zgrada i objekata, potrebno je planirati u Odluci o budžetu kao poseban kapitalni projekat u okviru programa kome pripada (u skladu sa Uputstvom za pripremu programskog budžeta propisanim od strane Ministarstva finansija) u okviru ekonomske klasifikacije 511-Zgrade i građevinski objekti.
Da li je Opštinsko veće drugostepeni organ nadležan za rešavanje po žalbi na rešenje LPA o prinudnoj naplati poreske obaveze - naknade za korišćenje javne površine po osnovu zauzeća građevinskim materijalom i za izvođenje građevinskih radova i izgradnju, ako je na rešenje o utvrđivanju obaveze plaćanja iste te naknade drugostepeni organ Ministarstvo finansija?
U skladu sa odredbama člana 145. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji propisano je da o žalbi protiv prvostepenog poreskog upravnog akta odlučuje drugostepeni organ određen ovim zakonom. Izmenama i dopunama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji koje su stupile na snagu od 1. januara 2017. godine osim odredbi člana 25. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji, a koje se odnose na utvrđivanje nadležnosti drugostepenog organa i rešavanje u drugostepenim poreskim postupcima, primenjivaće se počev od 1. jula 2017. godine, kada prestaju i nadležnosti Poreske uprave u pogledu ovlašćenja za rešavanje u drugostepenom poreskom postupku.
U stavu dva ovog člana, propisano je da predmete u kojima nije okončan postupak pred drugostepenim poreskim organom, do 30. juna 2017. godine, preuzeće organ utvrđen osim zakonom. Prema navedenom od 01. jula 2017. godine, po žalbama izjavljenim protiv prvostepenih rešenja donetih u poreskom postupku, odnosno u postupcima iz člana 2a. stav 1. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji rešava drugostepeni organ - ministarstvo nadležno za poslove finansija, Sektor za drugostepeni poreski i carinski postupak, Odeljenje za drugostepeni poreski postupak. Zakonom o naknadama za korišćenje javnih dobara, naknade za korišćenje javnih površina uređene su čl. 236.-241. Odredbama člana 240. stav 5) propisano je da se žalba može izjaviti ministarstvu u čijoj su nadležnosti poslovi finansija, preko nadležnog organa jedinice lokalne samouprave.
Shodno navedenom nadležnost za postupanje po žalbama na rešenja o utvrđenim obavezama po osnovu naknada za zauzeće javne površine građevinskim materijalom nadležno je Ministarstvo finansija, Sektor za drugostepeni poreski i carinski postupak, Odeljenje za drugostepeni poreski postupak.
Ako je naručilac tražio od ponuđača da dostavi dokaze u smislu člana 119. Zakona o javnim nabavkama u roku od 5 radnih dana, a ponuđač je dostavio dokaze istog dana kada mu je poslat zahtev za dostavljanjem dokaza, da li naručilac može odmah doneti Odluku o dodeli ugovora ili se mora čekati da prođe dati rok od 5 radnih dana?
Ako je naručilac pre donošenja odluke o dodeli ugovora, u skladu sa članom 119. Zakona o javnim nabavkama, tražio od ponuđača da dostavi dokaze u roku od 5 radnih dana, a isti to učinio već istog dana i u potpunosti potvrdio ispunjenost kriterijuma za kvalitativni izbor privrednog subjekta, naručilac može odmah da donese Odluku o dodeli ugovora ne čekajući da prođe rok od 5 radnih dana.