Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjePoštovani, molimo za tumačenje člana 99. stav 7. Zakona o planiranju i izgradnji, koji glasi: „Građevinsko zemljište u javnoj svojini ne može se otuđiti ili dati u zakup, ako nije donet planski dokument na osnovu koga se izdaju lokacijski uslovi, odnosno građevinska dozvola.“ Da li ovo konkretno znači da se parcela za koju ne mogu da se izdaju lokacijski uslovi, odnosno za koju ne bi mogla da se izda građevinska dozvola, ne može otuđiti iz javne svojine opštine? U pitanju je parcela koja ne izlazi na javnu površinu, a u javnoj je svojini opštine. Da li i na koji način ona može da se otuđi?
Članom 99. stav 7. Zakona o planiranju i izgradnji propisano je da se građevinsko zemljište u javnoj svojini ne može otuđiti ili dati u zakup, ako nije donet planski dokument na osnovu koga se izdaju lokacijski uslovi, odnosno građevinska dozvola.
Saglasno pomenutom članu Zakona, građevinsko zemljište u javnoj svojini se ne može otuđiti iz javne svojine ukoliko nije donet planski dokument na osnovu kojeg se izdaju lokacijski uslovi, odnosno građevinska dozvola.
Samo postojanje planskog dokumenta na osnovu kojeg se mogu izdati lokacijski uslovi je dato kao uslov iz razloga jer samo takva vrsta plana (provedbenog) jasno definiše i razdvaja planirano javno od ostalog zemljišta što je pak dalje uslov da se neka parcela uopšte može otuđiti iz javne svojine.
Preporuka je da ukoliko nemate planski dokument, isti najpre usvojite, pa tek nakon izdavanja lokacijskih uslova opredelite neko zemljište za otuđenje iz javne svojine, poštujući i primenjujući ostale odredbe Zakona o planiranju i izgradnji koje ovakav vid otuđenja regulišu.
Da li se izvođenje građevinsko-zanatskih, odnosno drugih radova na postavljanju video nadzora ili postavljanje instalacija kablovskog operatora u stambenim zgradama može smatrati radovima na investicionom održavanju u smislu odredbi čl. 2 Zakona o planiranju i izgradnji i da li bi za ove radove trebalo pribaviti rešenje kojim se odobrava izvođenje ovakvih radova. I da li je inspekcijski nadzor u nadležnosti građevinske inspekcije?
Zakonom o planiranju i izgradnji u članu 2. stav 1. tačka 31) navedeno je da je „investiciono održavanje izvođenje građevinsko-zanatskih, odnosno drugih radova zavisno od vrste objekta u cilju poboljšanja uslova korišćenja objekta u toku eksploatacije.“.
Pravilnik o posebnoj vrsti objekata i posebnoj vrsti radova za koje nije potrebno pribavljati akt nadležnog organa, kao i vrsti objekata koji se grade, odnosno vrsti radova koji se izvode, na osnovu rešenja o odobrenju za izvođenje radova, kao i obimu, sadržaju i kontroli tehničke dokumentacije koja se prilaže uz zahtev i postupku koji nadležni organ sprovodi ("Sl. glasnik RS", br. 87/2023 i 16/24), propisuje da za posebne vrste objekata i posebne vrste radova za koje nije potrebno pribavljati akt nadležnog organa su i „sredstva elektronskih komunikacija koja se postavljaju ili instaliraju na kablovima i mrežama elektronskih komunikacija i kablovi elektronskih komunikacija koji se postavljaju ili instaliraju u postojeću linijsku infrastrukturu elektronskih komunikacija - kablovsku kanalizaciju, osim za objekte iz člana 133. stav 2. tačka 16) Zakona.“.
Šta su sredstva elektronskih komunikacija propisuje Zakon o elektronskim komunikacijama („Sl. glasnik RS“, br. 35/23) i to član 4. stav 1.
Iz svega navedenog, mišljenja smo da navedeni radovi nisu u nadležnosti nadzora građevinske inspekcije. U svakom slučaju, za potpuno tumačenje propisa možete se obratiti resornom ministarstvu.
Kao zaposlena na poslovima ozakonjenja u Gradskoj upravi, došla sam u situaciju razmimoilaženja u tumačenju Zakona o ozakonjenju i Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture. Naime, nailazimo na problem kada je u pitanju ozakonjenje promene namene objekta ili dela objekta koji su od ranije upisani u katastaru nepokretnosti (objekat preuzet iz zemljišne knjige ili objekat za koji je izdata upotrebna dozvola i upisan u katastar). Naše tumačenje člana 1. stav 3. Zakona o ozakonjenju („Sl. glasnik RS“, broj 18/2016 i 95/2018 – autentično tumačenje i 2/2023 – odluka US), koji propisuje da se odredba stava 1. ovog člana odnosi i na objekte, odnosno izvedene radove u skladu sa članom 145. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09 – ispravka, 64/10 – odluka US, 24/11, 121/12, 42/13 – odluka US, 50/13 – odluka US, 98/13 – odluka US, 132/14 i 145/14), jeste da, ukoliko, na primer, u katastaru nepokretnosti postoji porodična stambena zgrada – objekat preuzet iz zemljišne knjige, a da su, recimo, 2000. godine izvedeni nelegalni radovi (nije ishodovana ni građevinska dozvola) i objektu je promenjena namena u poslovni objekat, takav objekat, u skladu sa članom 1. stav 3. Zakona o ozakonjenju, može biti predmet ozakonjenja. U tom slučaju dostavlja se Izveštaj o zatečenom stanju objekta, u kome je prikazana promena namene objekta iz stambenog u poslovni, kao i kopija plana sa upisanom visinom slemena, i ukoliko su ispunjeni ostali zakonski uslovi, takav objekat bi bio ozakonjen. Problem nastaje u tome što katastar nepokretnosti ovo ne tumači na isti način, već smatra da se promena namene objekta ili dela objekta (imali smo situacije pretvaranja tavanskog prostora u stambeni, pripajanje zajedničkih prostorija stanu u zgradi za kolektivno stanovanje i slično), koji je od ranije upisan u katastaru i smatra se legalnim, upisuje u skladu sa članom 5. Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture („Službeni glasnik RS“, br. 41/2018, 95/2018, 31/2019, 15/2020 i 92/2023). Shodno tome, smatraju da ova vrsta nelegalno izvedenih radova ne može biti predmet ozakonjenja, ili eventualno zahtevaju da im dostavimo uverenje u skladu sa članom 5. stav 13. navedenog zakona, nakon čega naš Sekretarijat za urbanizam izdaje uverenje u kome navodi da se objekat ili deo objekta može ozakoniti u skladu sa članom 1. stav 3. Zakona o ozakonjenju, što potom prihvataju u katastaru. Potrebno nam je mišljenje u vezi sa ovim pitanjem, jer smatramo da pravilno tumačimo Zakon o ozakonjenju. Naime, ne možemo smatrati objekat upisan u katastaru nepokretnosti legalnim ukoliko njegova sadašnja namena ne odgovara upisanom stanju, a imajući u vidu da su svi radovi izvedeni bez bilo kakve dozvole, smatramo da je ispravno takav objekat tretirati kao objekat koji može biti predmet ozakonjenja. S obzirom na to da prilikom sprovođenja postupka ozakonjenja za ovu vrstu objekata nailazimo na otpor od strane katastra nepokretnosti, želeli bismo da konačno dobijemo informaciju kojom bismo potencijalno rešili ovo pitanje.
Kada se radi o promeni namene celog objekta (bez posebnih delova) – stambeni u poslovni i obrnuto, u redovnom postupku u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji investitor izrađuje Idejni projekata, pribavlja rešenje o odobrenju za izvođenje radova u skladu sa članom 145. ZPI, plaća doprinos za uređivanje građevinskog zemljišta a potom pribavlja i upotrebnu dozvola koju po pravnosnažnosti nadležni organ kroz sistem CEOP dostavlja RGZ na upis nove namene objekta, bez promene vlasništva na objektu.
Ako se radi o promeni namene objekta sa postojećim upisanim posebnim delovima kod RGZ, ukoliko se radi o promeni namene svih postojećih posebnih delova zgrade ili samo nekih upisanih posebnih delova (bez njihovog pripajanja ili podele), u redovnom postupku investitor izrađuje Idejni projekat, pribavlja rešenje o odobrenju za izvođenje radova u skladu sa članom 145. ZPI, plaća doprinos za uređivanje građevinskog zemljišta a potom pribavlja i upotrebnu dozvola koju po pravnosnažnosti nadležni organ kroz sistem CEOP dostavlja RGZ na upis nove namene objekta, bez promene vlasništva na objektu.
Ukoliko se prenamena objekta/posebnih delova izvrši bez rešenja o odobrenju iz člana 145. ZPI i ukoliko su radovi na prenameni izvršeni pre 2015.god. tada taj objekat mora biti predmet ozakonjenja u smislu člana 1. Zakona o ozakonjenju objekata.
U postupku ozakonjenja zakonodavac je propisao određene takse za ozakonjenje koji su dužni svi investitori, koji za te radove nisu u redovnom postupku pribavili rešenje iz člana 145. ZPI i nisu platili naknadu (doprinos za uređivanje građevinskog zemljišta), da plate i upravo tim taksama zakonodavac je uspostavio izvesnu ravnotežu između zakonitih i nezakonitih graditelja.
Dakle, utvrđivanje koji objekti odnosno koja vrsta radova izvedena bez građevinske dozvole/rešenja o odobrenju podleže postupku ozakonjenja u nadležnosti je isključivo organa uprave koji je u skladu sa Zakonom o ozakonjenju nadležan za ozakonjenje. Objekti odnosno radovi koji mogu odnosno ne mogu biti predmet ozakonjenja regulisani su članom 1, 4. i 5. Zakona o ozakonjenju objekata.
Svi radovi odnosno objekti izvedeni bez odgovarajućeg akta kojim se odobrava izgradnja/izvođenje radova pre 2015, za koje se inače po Zakonu o planiranju i izgradnji pribavlja rešenje o građevinskoj dozvoli ili rešenje o odobrenju za izvođenje radova u skladu sa članom 145. ZPI (što je ovde slučaj), moraju biti predmet ozakonjenja i RGZ je po prijemu pravnosnažnog rešenja o ozakonjenju u obavezi da sprovede upis promene na objektu koji je već evidentiran kod RGZ.
Ukazujemo da se ukoliko se radi o promeni namene veće upisanih posebnih delova kod RGZ, bez promene njihove strukture, površine ili položaja, u postupku ozakonjenja nije neophodno izraditi elaborat geodetskih radova.
Investitor je podneo zahtev za lokacijske uslove za izgradnju servisne stanice za motorna vozila (kat. B, kl. br. 123001) na parceli koja ima izlaz na gradsku saobraćajnicu koja je ujedno i državni put IIA reda. Idejnim rešenjem je predviđen samo kolski prilaz širine 2,5 m, a ne priključak na državni put. Nakon konsultacija sa JP Putevima Srbije, u ime nadležnog organa obratila sam im se kroz CEOP sistem za izdavanje uslova upravljača puta, u cilju da nam dostave odgovor (koji su nam u usmenom razgovoru više puta isticali) da je za sve objekte, osim stambenih objekata, idejnim rešenjem potrebno predvideti priključak na državni put. U odgovoru JP Putevi Srbije konstatuju da ne mogu izdati tražene uslove, da je idejnim rešenjem predviđeno da se predmetna parcela priključi na državni put i da je investitor u obavezi da pre započinjanja izgradnje servisne stanice za motorna vozila prethodno pribavi uslove za projektovanje i izgradnju saobraćajnog priključka na državni put. U odgovoru nije decidno navedeno da je (na osnovu zakonskog, podzakonskog akta ili separata iz njihove nadležnosti) za predmetnu vrstu objekata potreban priključak na javnu saobraćajnu površinu. Molimo da nam pomognete da damo ispravne smernice investitoru za dalje korake. U nedoumici smo: – kojim dokumentom je definisano za koju vrstu objekata je obavezna izgradnja priključka na javni put, – da li je radi izdavanja lokacijskih uslova za izgradnju predmetnog objekta dovoljno da se idejnim rešenjem predvidi izgradnja priključka na državni put, a da lokacijski uslovi, kao prethodni uslov za izdavanje građevinske dozvole, sadrže obavezu pribavljanja lokacijskih uslova za izgradnju priključka na državni put, – da li se odrednice člana 134a stav 6. ZOPI odnose na nadležnost za izdavanje građevinske dozvole samo za izgradnju gradske saobraćajnice koja je ujedno i deo državnog puta koji prolazi kroz naselje, ili je jedinica lokalne samouprave nadležna i za izdavanje građevinske dozvole za izgradnju priključka na državni put u naseljenom mestu, uz obavezu da u postupku izdavanja lokacijskih uslova obavezno pribavi i uslove JP Puteva Srbije, ili se primenjuje član 133 stav 2 tačka 14) ZOPI i član 21. Uredbe o lokacijskim uslovima, kojima je definisano da Ministarstvo izdaje građevinsku dozvolu za izgradnju saobraćajnih priključaka na državne puteve prvog i drugog reda, a da uslove za izgradnju priključka na javni put u naselju izdaje nadležni organ JLS, osim ako se radi o izgradnji priključka na državni put prvog reda.
U članu 2. Zakona o putevima data je definicija saobraćajnog priključka: saobraćajni priključak je uređena površina, deo javnog puta, na kojoj se međusobno povezuju javni, nekategorisani i prilazni putevi na način propisan ovim zakonom.
Saobraćajni priključak se, u skladu sa članom 41. Zakona o putevima, gradi u skladu sa zakonom kojim se uređuje planiranje i izgradnja i na osnovu izdatih uslova upravljača puta. U konkretnom slučaju upravljač puta je uputio podnosioca zahteva – investitora koji namerava da gradi objekat servisne stanice za motorna vozila, na pribavljanje uslova za projektovanje saobraćajnog priključka, odnosno na pribavljanje gradjevinske dozvole za izgradnju saobraćajnog priključka. Ovaj postupak vodi se nezavisno od postupka izdavanja lokacijskih uslova za izgradnju objekta, kod nadležnog organa (Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture).
Praksa drugih jedinica lokalne samouprave govori u prilog tome da za određene vrste objekata (poslovni, komercijalni i sl.) upravljač državnog puta upućuje investitore na postupak pribavljanja dozvole za izgradnju priključka, baš kao i u primeru koji ste naveli.
Za konkretno tumačenje oba propisa predlažemo vam da se obratite resornom ministarstvu, koje je predlagač oba predmetna Zakona.
Poštovani, U listu nepokretnosti lice je upisano na parceli- vrsta prava:držalac a oblik svojine: privatna . Da li je moguće uraditi ozakonjenje?
Oblici ostvarivanja stvarnih prava, a među njima i pojam svojine i državine, definisani su Zakonom o osnovama svojinskopravnih odnosa ("Sl. list SFRJ", br. 6/80 i 36/90, "Sl. list SRJ", br. 29/96 i "Sl. glasnik RS", br. 115/2005 - dr. Zakon).
Svojina je najpotpunije stvarno pravo koje jedno lice može imati nad nekom stvari. To pravo titularu prava svojine omogućava da stvar koristi, da je menja ili otuđuje, da uzima njene plodove i koristi njene koristi.
Sa druge strane, državina je faktička vlast nad stvari, koja može biti zakonita i nezakonita, ali nije pravo svojine. Ona je činjenično, ali ne i pravno stanje i titular ovog prava faktički vrši vlast na stvari, ali nema pravo svojine.
Svojina je pravni, a državina faktički oblik vlasti nad nekom stvari.
Razliku između prava svojine i državine prave i Zakon o državnom premeru i katastru ("Sl. glasnik RS", br. 72/2009, 18/2010, 65/2013, 15/2015 - odluka US, 96/2015, 47/2017 - autentično tumačenje, 113/2017 - dr. zakon, 27/2018 - dr. zakon, 41/2018 - dr. zakon, 9/2020 - dr. zakon i 92/2023) i Zakon o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture ("Sl. glasnik RS", br. 41/2018, 95/2018, 31/2019, 15/2020 i 92/2023), tako što posebno regulišu upis prava svojine i državine na parceli.
Zakonom o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture ("Sl. glasnik RS", br. 41/2018, 95/2018, 31/2019, 15/2020 i 92/2023) je kao jedno od osnovnih načela propisano načelo upisa, koje podrazumeva da se svojina i druga stvarna prava na nepokretnostima i infrastrukturnim i podzemnim objektima stiču, prenose i ograničavaju upisom u katastar, a da prestaju brisanjem tog upisa, te da se samo u slučajevima određenim zakonom, svojina i druga stvarna prava na nepokretnostima i infrastrukturnim i podzemnim objektima mogu steći i pre upisa u katastar, ali da i tada tek upisom proizvode pravno dejstvo prema savesnim trećim licima. Članom 7. istog zakona propisano je da se kao pravo svojine na nepokretnosti upisuje svojina, susvojina i zajednička svojina.
Kada je u pitanju državina, članom 58. Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture propisano je da će, ako se najkasnije do 1. maja 2028. godine ne steknu zakonski uslovi za upis prava svojine na nepokretnostima na kojima je određeno lice upisano kao držalac u skladu sa Zakonom o državnom premeru i katastru ("Službeni glasnik RS", br. 72/09, 18/10, 65/13, 15/15 - US, 96/15, 47/17 - autentično tumačenje i 113/17 - dr. zakon), Služba po službenoj dužnosti izvršiti brisanje svojstva držaoca tog lica i državine na nepokretnosti, tako da se odredba stava 1. ovog člana odnosi se i na lica koja državinu iz tog stava steknu pravnim poslom, nasleđivanjem, odlukom suda ili drugog nadležnog organa ili po drugom zakonom propisanom osnovu.
U postupcima ozakonjenja, članom 10. Zakona o ozakonjenju objekata ("Sl. glasnik RS", br. 96/2015, 83/2018, 81/2020 - odluka US, 1/2023 - odluka US i 62/2023) propisano je da predmet ozakonjenja može biti objekat za koji vlasnik dostavi dokaz o odgovarajućem pravu na građevinskom zemljištu ili objektu, zavisno od toga koja vrsta radova, odnosno vrsta objekta je predmet ozakonjenja, a da se kao odgovarajuće pravo smatra se pravo svojine na objektu, odnosno pravo svojine, pravo korišćenja ili pravo zakupa na građevinskom zemljištu u javnoj svojini, kao i druga prava propisana Zakonom o planiranju i izgradnji, kao odgovarajuća prava na građevinskom zemljištu.
Važno je napomenuti da pravo državine i pravo korišćenja nisu isti oblik prava. Državina je faktičko stanje, odnosno fizička vlast nad stvari koja može biti zakonita i nezakonita, dok je pravo korišćenja uvek povezano sa nekim pravnim poslom, tj. uvek ima svoj pravni osnov.
U primeru koji ste naveli, na osnovu svega navedenog, Stručna služba SKGO smatra da u situaciji kada je u listu nepokretnosti, na parceli, kao vrsta prava upisan držalac, a oblik svojine privatna, nije moguće sprovesti postupak ozakonjenja, jer držalac nije ni vlasnik, ni korisnik i ne može se smatrati da su ispunjeni uslovi u smislu odredaba člana 10. Zakona o ozakonjenju objekata, jer državina koju neko ima može biti zakonita i nezakonita. Činjenica da je neko lice u katastru upisano kao držalac znači da on ima faktičku vlast, ali ne i da je vlasnik stvari, a činjenica da je kao oblik svojine upisana privatna svojina, znači da je predmetna parcela u svojini nekog privatnog lica (fizičkog ili pravnog).