Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeOpštinskoj upravi se obratilo pravno lice B sa sledećim zahtevom u vezi sa integralnom dozvolom: Preduzeću A je 2021. godine izdato rešenje o izdavanju integralne dozvole za skladištenje, tretman i ponovno iskorišćenje otpada, na period od 10 godina. Krajem 2023. godine preduzeće A je zaključilo ugovor o poslovno-tehničkoj saradnji sa preduzećem B, kojim ustupa nepokretnosti i opremu u kojima i sa kojima se sprovodi drvna proizvodnja. Pravno lice B obavlja istu delatnost kao i pravno lice A, pod šifrom 1624 – proizvodnja drvne ambalaže, u prostoru u vlasništvu pravnog lica A, sa opremom u vlasništvu pravnog lica A, koristeći istu tehnologiju i iste tehnološko-tehničke postupke. Dakle, u ovom konkretnom slučaju reč je o „preslikanom“ stanju i identičnim uslovima, s tim da pravno lice B obavlja sve poslovne i proizvodne aktivnosti koje je ranije obavljalo pravno lice A, u istom prostoru, sa istom opremom i na isti način. S obzirom na sve navedene okolnosti, postavlja se pitanje da li postoji mogućnost prenosa integralne dozvole sa jednog pravnog subjekta na drugi pravni subjekt. Zahvaljujemo unapred na odgovoru i stojimo na raspolaganju za sve dodatne informacije.
Članom 7. stav 6. Zakona o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine, propisano je da se „Dozvola izdaje na period koji ne može biti duži od deset godina, za jedno ili više postrojenja na istom mestu kojim upravlja isti operater.“ Pošto Zakon ne predviđa „automatsko“ prenošenje dozvole, predlog može biti da nadležni organ izda novu dozvolu pravnom licu B.
Pitanje u vezi sačinjavanja zahteva za procenu uticaja zatečenog stanja na životnu sredinu. Radi se o projektu koji se nalazi na listi II Uredbe o utvrđivanju liste projekata za koje je obavezna procena uticaja i za koje se može zahtevati procena uticaja na životnu sredinu, postrojenja za proizvodnju, tretman, preradu ili obradu proizvoda iz sirovina biljnog porekla kapaciteta od 30 t do 300 t na dan* Članom 37. Zakona o proceni uticaja na životnu sredinu ("Sl. glasnik RS", br. 94/24) propisano je da uz zahtev nosilac izvedenog projekta za koji se po odredbama ovog zakona vrši procena uticaja, a koji je izgrađen bez odobrenja za izgradnju ili se koristi bez odobrenja za upotrebu, dužan je da podnese zahtev za odlučivanje o potrebi procene uticaja zatečenog stanja za projekte iz člana 5. stav 1. tačka 2) ovog zakona, gde se uz zahtev prilaže 1) obaveštenje o mogućnosti usklađivanja sa planskom dokumentacijom u skladu sa zakonom kojim se uređuje ozakonjenje objekata; 2) izvod iz projekta izvedenog objekta; 3) izveštaj ovlašćene organizacije sa podacima o emisijama i izveštaj o rezultatima merenja i ispitivanja činilaca životne sredine na koje projekat utiče koji nisu stariji od šest meseci; 4) grafički prikaz mikro i makro lokacije. S obzirom da se bliže propisuje izgled i sadržaj obrazca zahteva a još uvek je na snazi Pravilnik o sadržini zahteva o potrebi procene uticaja i sadržini zahteva za određivanje obima i sadržaja studije o proceni uticaja na životnu sredinu („Službeni glasnik RS”, broj 69 od 9. avgusta 2005) gde su propisane odredbe starog zakona, da li je ispravno da zahtev sadrži: - dokumentaciju i podatke iz člana 12. i člana 37. stav 1 tačka 2), i stava 2. Zakona o proceni uticaja na životnu sredinu ("Sl. glasnik RS", br. 94/24) ?
Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu („Sl. glasnik RS", br. 94/2024) u članu 37. utvrđuje da je nosilac izvedenog projekta za koji se po odredbama ovog zakona vrši procena uticaja, a koji je izgrađen bez odobrenja za izgradnju ili se koristi bez odobrenja za upotrebu (u daljem tekstu nosilac izvedenog projekta), dužan da podnese zahtev za određivanje obima i sadržaja studije o proceni uticaja zatečenog stanja na životnu sredinu za projekte iz člana 5. stav 1. tačka 1) ovog zakona, odnosno, zahtev za odlučivanje o potrebi procene uticaja zatečenog stanja za projekte iz člana 5. stav 1. tačka 2) ovog zakona.
Kako podzakonski akt iz člana 5. Zakona o proceni uticaja još uvek nije usvojen (rok za usvajanje je 6 meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona), članom 60. Zakona o proceni uticaja propisano je da se do donošenja propisa iz člana 5. stav 1. primenjuje Uredba o utvrđivanju liste projekata za koje je obavezna procena uticaja i liste projekata za koje se može zahtevati procena uticaja na životnu sredinu ("Sl. glasnik RS", br. 114/2008), ukoliko nije u suprotnosti sa odredbama novog Zakona o proceni uticaja na životnu sredinu.
Član 37. važećeg Zakona o proceni uticaja na životnu sredinu upućuje nosioca izvedenog projekta da podnese zahtev. U članu 37. st. 2. propisano je šta je nosilac izvedenog projekta dužan da podnese uz zahtev. Oko priloga koji se podnose uz zahtev nema dileme da je nosilac izvedenog projekta dužan da ih dostavi.
Međutim, u čl. 37. st. 5. utvrđeno je da ministar propisom iz člana 12. stav 5. ovog zakona bliže propisuje izgled i sadržinu obrasca zahteva o potrebi procene uticaja zatečenog stanja, a propisom iz člana 17. stav 5. ovog zakona bliže propisuje izgled i sadržinu obrasca zahteva za određivanje obima i sadržaja studije zatečenog stanja i propisom iz člana 22. stav 8. ovog zakona bliže propisuje sadržinu studije zatečenog stanja i dokumentaciju koja se uz te zahteve i studiju podnosi. Ni ovi podzakonski akti još uvek nisu usvojeni – rok za njihovo usvajanje je dve godine od dana stupanja na snagu novog zakona.
Nosilac izvedenog projekta dužan je da zahtev za odlučivanje o potrebi procene uticaja zatečenog stanja podnese tako što će zahtev izraditi u skladu sa svim zahtevima važećeg zakona o proceni uticaja, a posebno sa:
Članom 60. Zakona o proceni uticaja propisano je da se do donošenja propisa iz člana 12. st. 5, primenjuje propis donet na osnovu Zakona o proceni uticaja na životnu sredinu ("Službeni glasnik RS", br. 135/04 i 36/09) ako nije u suprotnosti sa odredbama novog zakona. U tom smislu, zahtev za odlučivanje o potrebi procene uticaja zatečenog stanja, sadrži i one elemente koji su propisani Pravilnikom o sadržini zahteva o potrebi procene uticaja i sadržini zahteva za određivanje obima i sadržaja studije o proceni uticaja na životnu sredinu („Službeni glasnik RS”, br. 69/2005.). Nosilac izvedenog projekta dužan je da zahtev uskladi sa važećim zakonom u tom smislu što će zahtev sadržati sve elemente koji su propisani važećim zakonom i Pravilnikom. Kako zakon uvek ima primat nad podzakonskim aktom, a i donet je nakon podzakonskog akta, potrebno je da nosilac izvedenog projekta svoj zahtev najpre uskladi sa zakonom a zatim i sa formom propisanom podzakonskim aktom. Pravilnik se primenjuje, u onom delu u kom nije u suprotnosti sa zakonom, do stupanja na snagu novog pravilnika.
Jasno je da je nosilac izvedenog projekta dužan da uz zahtev priloži sve priloge koji su navedeni u čl. 37. st. 2. kao i u članu 12. važećeg zakona.
Prilikom primene novog Zakona o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu naišli smo na nedoumice pa ako bi mogli da nam pomognete u njihovom otklanjanju. Pokušaću da objasnim šta nam nije jasno: U članu 5. stav 1. tačka 4. Zakona navodi se: "Strateška procena vrši se obavezno za planove i programe kada postoji mogućnost da njihova primena izazove značajne negativne posledice po životnu sredinu, i to za: 4) planove i programe koji se pripremaju za mrežnu energiju kojima se uspostavlja okvir za odobravanje strateških energetskih projekata u skladu sa Ugovorom o osnivanju Energetske zajednice između Evropske zajednice i Republike Albanije, Republike Bugarske, Bosne i Hercegovine, Republike Hrvatske, Bivše Jugoslovenske Republike Makedonije, Republike Crne Gore, Rumunije, Republike Srbije i Privremene Misije Ujedinjenih nacija na Kosovu u skladu sa Rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija." Pitanje bi glasilo: šta bi značilo "okvir za odobravanje strateških energetskih projekata"? Na pr: Da li se Planom detaljne regulacije solarne elektrane Ruma 1, 2, 3, 4, ako se grade na par parcela na teritoriji opštine Ruma, gde bi dobijenu električnu energiju prodavili EPS-u, uspostavlja okvir za odobravanje strateških energetskih projekata u skladu sa gore navedenim Ugovorom.
Član 5. Zakona o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu („Sl. glasnik RS“ br. 94/2024) utvrđuje predmet strateške procene uticaja, odnosno, planove i programe za koje se obavezno vrši strateška procena uticaja na životnu sredinu.
Članom 5. st. 1. tačka 4) Zakona o strateškoj proceni uticaja utvrđeno je da se „Strateška procena vrši obavezno za planove i programe kada postoji mogućnost da njihova primena izazove značajne negativne posledice po životnu sredinu, i to za… planove i programe koji se pripremaju za mrežnu energiju kojima se uspostavlja okvir za odobravanje strateških energetskih projekata u skladu sa Ugovorom o osnivanju Energetske zajednice…“
U članu 3. Zakona o strateškoj proceni uticaja utvrđeno je da je mrežna energija deo tržišta Energetske zajednice u oblasti proizvodnje, distribucije, snabdevanja i prenosa električne energije, gasa i nafte u skladu sa Ugovorom o osnivanju Energetske zajednice.
Zakon o energetici („Sl. glasnik RS“ br. 145/2014, 95/2018, 40/2021, 35/2023, 62/2023 i 94/2024) u članu 37a utvrđuje koji to projekti mogu biti strateški energetski projekti, kao i to da Vlada bliže propisuje uslove i način promovisanja nekog projekta u strateški projekat. U dokumentu „Polazne osnove za izradu Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakon o energetici“ koji je izložen na uvid javnosti u okviru javne rasprave o izmenama i dopunama Zakona o energetici 2024. godine, Ministarstvo rudarstva i energetike upućuje na Uredbu o utvrđivanju Programa ostvarivanja Strategije razvoja energetike Republike Srbije do 2025. godine sa projekcijama do 2030. godine za period od 2017. do 2023. godine („Sl. glasnik RS“ br. 104/2017) kao na dokument kojim je definisan pojam „strateški energetski projekat“. Uredba definiše: osnovne pojmove u vezi sa strateškim energetskim projektima, kategorije strateških energetskih projekata, kriterijume za utvrđivanje i radnu grupu za strateške energetske projekte.
Кao strateški energetski projekti mogu se smatrati i oni projekti koje je Energetska zajednica prepoznala kao projekte od interesa za Energetsku zajednicu (PECI – project of Energy Community interest) ili kao projekte od zajedničkog interesa (PMI – project of mutual interest), iako se u dokumentima Energetske zajednice ne koristi izraz „strateški energetski projekti“. PECI i PMI projekte utvrđuje Energetska zajednica kroz proceduru selekcije i listu izabranih projekata objavljuje. Ovi projekti odnose se na razvoj energetske infrastrukture u skladu sa Uredbom o trans-evropskim mrežama (TEN-E Regulation 2022/869/EU) koja je postala sastavni deo Ugovora o osnivanju Energetske zajednice odlukom Ministarskog saveta D/2023/02/MC-EnC od 14. decembra 2023.
U tom smislu izraz „okvir za odobravanje strateških energetskih projekata“ mogao bi značiti da određeni plan ili program postavlja osnove za odobravanje i sprovođenje projekata koji su prepoznati kao strateški projekti u skladu sa čl. 37a Zakona o energetici, ili/i PECI ili PMI projekti Energetske zajednice. Sa druge strane, Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu („Sl. glasnik RS“, br. 94/2024), u čl. 4. st. 4. utvrđuje da su predmet procene uticaja i strateški energetski projekti koji su određeni kao strateški saglasno propisima kojima se uređuje oblast energetike.
Da bi se donela odluka o tome da li je za određeni plan ili progam koji obuhvata projekte mrežne energije (proizvodnja, distribucija, snabdevanje i prenos električne energije, gasa i nafte) potrebno sprovesti postupak strateške procene uticaja na životnu sredinu nije dovoljno samo utvrditi da li je taj projekat prepoznat kao „strateški energetski projekat“. Takođe je potrebno, u skladu sa zakonom, utvrditi da li su ispunjeni svi uslovi za sprovođenje strateške procene uticaja na životnu sredinu konkretnog plana ili programa.
U skladu sa Zakonom strateška procena uticaja se sprovodi ukoliko su kumulativno ispunjeni sledeći uslovi:
1. određeni plan ili program priprema nadležni republički, pokrajinski ili organ lokalne samouprave i plan ili program se usvaja u redovnoj zakonom uređenoj proceduri pred nadležnim organima;
2. određeni plan ili program postavlja okvir za odobravanje projekata za koje se može zahtevati procena uticaja na životnu sredinu (planovi i programi iz čl. 5. st. 1. tačka 1).
Plan detaljne regulacije je planski dokument urbanističkog planiranja. U tom smislu obuhvaćen je članom 5. Zakona o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu, odnosno predstavlja plan za koji se, u skladu sa zakonom sprovodi strateška procena uticaja.
Potrebno je da bude ispunjen i drugi uslov a to je da ovaj plan postavlja okvir za odobravanje projekata za koje se može zahtevati procena uticaja na životnu sredinu, u skladu sa Zakonom o proceni uticaja na životnu sredinu („Sl. glasnik RS“ br. 94/2024).
Iz informacija koje su dostavljene ne može se zaključiti da li plan detaljne regulacije predmetne solarne elektrane postavlja okvir za odobravanje projekata za koje se može zahtevati procena uticaja na životnu sredinu, odnosno, da li konkretni projekat izgradnje solarnih elektrana može biti predmet procene uticaja na životnu sredinu.
Zakon o strateškoj proceni uticaja predviđa mogućnost da se za planove i programe iz člana 5. st. 2. donese odluka da se ne sprovodi postupak strateške procene. Ovaj postupak sprovodi se u skladu sa procedurom utvrđenom čl. 10. Zakona o strateškoj proceni uticaja. Planovi i programi iz člana 5. st. 2. jesu oni planovi i programi:
1. kojima je predviđeno korišćenje manjih površina na lokalnom nivou;
2. ili u slučaju manjih izmena planova i programa iz stava 1. ovog člana;
3. kao i planovi i programi koji nisu navedeni u stavu 1. ovog člana kojima se uspostavlja okvir za odobravanje budućih projekata a za koje se utvrdi da postoji mogućnost nastanka značajnih uticaja na životnu sredinu.
Da bi nadležni organ utvrdio da je opravdano da se za plan ili program obuhvaćen čl. 5. st. 1. Zakona o strateškoj proceni uticaja ne sprovodi postupak strateške procene uticaja, potrebno je da sprovede postupak odlučivanja i da pribavi saglasnost organa nadležnog za zaštitu životne sredine i mišljenje drugih zainteresovanih organa i organizacija, u skladu sa procedurom utvrđenom čl. 10 Zakona o strateškoj proceni uticaja.
Zakonom nije jasno utvrđeno šta znače izrazi „manje površine na lokalnom nivou“ ili „manje izmene planova i programa“, te je organ nadležan za pripremu plana ili program dužan da to sam utvrdi. Prilikom odlučivanja potrebno je pažljivo voditi računa o kriterijumima koji su relevantni za utvrđivanje da li se radi o manjim površinama ili manjim izmenama. Neki plan ili program može imati mali obuhvat u smislu broja parcela ali te parcele mogu biti velike površine ili imati neke druge karakteristike na koje treba obratiti pažnju (na primer, parcela je male površine ali se nalazi u zaštićenom prirodnom dobru ili zaštićenoj okolini nepokretnog kulturnog dobra, zoni sanitarne zaštite i sl). Takođe, izmena plana može biti mala u kvantitativnom smislu (menja se samo jedna rečenica ili jedan urbanistički parametar) ali po svom uticaju može biti veoma značajna.
Zakon o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu predviđa mogućnost donošenja odluke o tome da da se ne sprovodi postupak strateške procene samo u slučaju planova i programa iz člana 5. stav 2. Zakona, dok se za planove i programe iz člana 5. stav 1, tačka 1, obavezno sprovodi strateška procena uticaja.
Napomena: Odlukom Ministarskog saveta Energetske zajednice (D/2016/13/MC-EnC) od 14. oktobra 2016. godine Direktiva 2001/42/EC o strateškoj proceni uticaja planova i programa na životnu sredinu postala je sastavni deo Ugovora o osnivanju energetske zajednice. U skladu sa Odlukom Ministarskog saveta države članice Energetske zajednice imale su obavezu da svoje nacionalno zakonodavstvo usklade sa Direktivom 2001/42/EC do 1. januara 2018. godine i da obezbede primenu odredbi Direktive od 31. marta 2018. godine.
Odgovor na navdeno pitanje je isključivo stručno mišljenje Stručne službe SKGO i kao takvo ga ne treba smatrati obavezujućim ili autentičnim tumačenjem propisa, jer SKGO nije nadležna za to. Ukoliko je potrebo zvanično tumačenje određenih propisa, preporučujemo da se za mišljenje obratite ministarstvu u čijoj nadležnosti su navedeni zakoni.
Molim za informaciju o načinu postupanja u slučaju postojanja divlje deponije koja ugrožava zdravlje i bezbednost građana. Da li je potrebno podneti pismenu prijavu preko pisarnice nadležnog organa, kome se takva prijava podnosi, ili je moguće pitanje pokrenuti i javnim obraćanjem (npr. na sednici)?
Obe opcije su moguće, predlažemo opciju pismenog podnošenja zahteva od strane stanara. Zahtev uputiti nadležnom organu i to odeljenju za komunalne delatnosti, odnosno lokalnoj inspekciji za zaštitu životne sredine. Odbornik može ovo pitanje pokrenuti i na Skupštini.
Kako je bolje formirati jedinicu civilne zaštite za opšte namene kroz dobrovoljno vatrogasno društvo, ili kao zasebnu jedinicu civilne zaštite za opšte namene?
Obrazovanje jedinica civilne zaštite opšte namene radi se na osnovu Procene rizika od katastrofa, kao i postojećih kapaciteta, pre svega ljudskih, u jedinici lokalne samouprave. Neka nepisana opšta preporuka, za manje jedinice lokalne samouprave, po broju stanovnika, veličini teritorije, ali i mogićih rizika je da se sklope posebni ugovori sa dobrovoljnim vatrogasnim društvima (DVD), pa ova društva da imaju ulogu jedinica civilne zaštite opšte namene. Ovo je mogućnost ne samo za JLS da nadomesti potrebe i ispuni zakonske obaveze, već i za DVD da kroz finansiranje civilne zaštite dođu do nekih dodatnih izvora finansiranja. Ipak, obuke i procedure koje su vezane za jedinice civilne zaštite opšte namene, odnosno, njene pripadnike, su mnogo jednostavnije, tj. manje zahtevne od obuka za pripadnike DVD-a. Dodatno, pripadnici jedinica civilne zaštite opšte namene su manje obučeni i opremljeni, pa su i „mobilniji“ i manje zahtevni u odnosu na prirodu angažmana.
Mišljenja smo da, gde god postoje DVD treba raditi na „fuziji“ odnosno „koptiranju“ ovih udruženja i pripadnika u sistem civilne zaštite na lokalnom nivou, jer bi to doprinelo jačem sistemu smanjenja rizika od katastrofa. Kada je u pitanju lokalna samouprava kao što je grad Loznica, dodatno smo mišljenja da treba da postoje i jedinice civilne zaštite opšte namene i DVD kao deo sistema civilne zaštite, odnosno, sa funkcijom jedinica civilne zaštite opšte namene. Ovo je i mogućnost da se i učešćem kroz različite projekte dođe do nedostajućih resursa, pre svega materijalnih - opreme, ali i obuka i vežbi jedinica civilne zaštite opšte namene itd.
Za početak je jednostavnije krenuti sa već postojećim strukturama, kao što su DVD, jer poseduju i veštine i infrastrukturu, pa nakon toga ići ka formiranju i jedinica civilne zaštite opšte namene sa pripadnicima koji nisu deo sistema DVD. Ovo, naravno, zavisi i od postojećeih opasnosti, odnosno, potreba da se odgovori na rizike od nepogoda.