Članom 28. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 - dr. zakon) utvrđeno je da je skupština opštine je najviši organ opštine koji vrši osnovne funkcije lokalne vlasti, utvrđene Ustavom, zakonom i statutom. Skupštinu opštine čine odbornici, koje biraju građani na neposrednim izborima, tajnim glasanjem, u skladu sa zakonom i statutom opštine. Skupština opštine se smatra konstituisanom izborom predsednika skupštine i postavljenjem sekretara skupštine.

Dalje se u članu 33. istog Zakona kaže da skupština opštine odlučuje ako sednici prisustvuje većina od ukupnog broja odbornika. Odluke se donose većinom glasova prisutnih odbornika, ukoliko zakonom ili statutom nije drukčije određeno. O donošenju statuta, budžeta, prostornih i urbanističkih planova odlučuje se većinom glasova od ukupnog broja odbornika. Naposletku, članom 34. stav 1 istog Zakona predviđeno je da sednicu skupštine opštine saziva predsednik skupštine, po potrebi, a najmanje jednom u tri meseca.

Dakle, zaključujemo da je za zakonitost održavanja sednice, odnosno zakonitost postupka donošenja odluka na njoj važna usaglašenost sa citiranim odredbama Zakon o lokalnoj samoupravi. 

U skladu sa članom 40. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 - dr. zakon) skupština opštine ima sekretara koji se stara o obavljanju stručnih poslova u vezi sa sazivanjem i održavanjem sednica skupštine i njenih radnih tela i rukovodi administrativnim poslovima vezanim za njihov rad. Sekretar skupštine se postavlja, na predlog predsednika skupštine, na četiri godine i može biti ponovo postavljen. Za sekretara skupštine opštine može biti postavljeno lice koje ima stečeno visoko obrazovanje iz naučne oblasti pravne nauke na osnovnim akademskim studijama u obimu od najmanje 240 ESPB bodova, master akademskim studijama, specijalističkim akademskim studijama, specijalističkim strukovnim studijama, odnosno na osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine ili specijalističkim studijama na fakultetu, sa položenim stručnim ispitom za rad u organima uprave i radnim iskustvom od najmanje tri godine. Skupština opštine može, na predlog predsednika skupštine, razrešiti sekretara i pre isteka mandata. Sekretar može imati zamenika koji ga zamenjuje u slučaju njegove odsutnosti. Zamenik sekretara skupštine opštine postavlja se i razrešava na isti način i pod istim uslovima kao i sekretar.

Iz navedenih odredbi vidimo da su poslovi sekretara skupštine tačno utvrđeni zakonom i ograničeni na obavljanje stručnih poslova u vezi sa sazivanjem i održavanjem sednica skupštine i njenih radnih tela i rukovođenjem administrativnim poslovima vezanim za njihov rad. 

U skladu sa članom 94. Zakona o radu ("Sl. glasnik RS", br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - odluka US, 113/2017 i 95/2018 - autentično tumačenje) zaposlena žena ima pravo na odsustvo sa rada zbog trudnoće i porođaja (u daljem tekstu: porodiljsko odsustvo), kao i odsustvo sa rada radi nege deteta, u ukupnom trajanju od 365 dana. Zaposlena žena ima pravo da otpočne porodiljsko odsustvo na osnovu nalaza nadležnog zdravstvenog organa najranije 45 dana, a obavezno 28 dana pre vremena određenog za porođaj. Porodiljsko odsustvo traje do navršena tri meseca od dana porođaja. Zaposlena žena, po isteku porodiljskog odsustva, ima pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta do isteka 365 dana od dana otpočinjanja porodiljskog odsustva. Otac deteta može da koristi pravo iz stava 3. ovog člana u slučaju kad majka napusti dete, umre ili je iz drugih opravdanih razloga sprečena da koristi to pravo (izdržavanje kazne zatvora, teža bolest i dr.). To pravo otac deteta ima i kada majka nije u radnom odnosu. Otac deteta može da koristi pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta do isteka 365 dana od dana otpočinjanja porodiljskog odsustva majke. Za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta zaposlena žena, odnosno otac deteta, ima pravo na naknadu zarade, u skladu sa zakonom.

S obzirom da Zakon o radu ne predviđa ograničenja po pitanju prekida odsustva sa rada radi nege deteta, majka ili otac kojima je utvrđeno ovo pravo mogu ga u svakom trenutku prekinuti i vratiti se na rad.

Članom 33. Zakona o lokalnoj samoupravi propisano je da skupština opštine odlučuje ako sednici prisustvuje većina od ukupnog broja odbornika (stav 1) i da se odluke donose većinom glasova prisutnih odbornika, ukoliko zakonom ili statutom nije drukčije određeno (stav 2).

Članom 72. stav 5. Zakona o lokalnim izborima propisano je da protiv odluke skupštine donete u vezi sa potvrđivanjem mandata novog odbornika podnosilac proglašene izborne liste koja je osvojila mandate, odbornik i kandidat za odbornika na izbornoj listi sa koje je izabran novi odbornik mogu podneti žalbu višem sudu na čijem se području nalazi sedište skupštine u roku od sedam dana od dana donošenja odluke.

Iz ovakve zakonske odredbe nesumnjivo proističe zaključak da skupština opštine mora da donese odluku o potvrđivanju mandata novom odborniku, i to u skladu sa citiranim odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi.

Što se tiče pitanja šta se dešava ako skupština ne izglasa potvrđivanje mandata novom odborniku, konstatovati da je članom 72. stav 5. Zakona o lokalnim izborima predviđeno pravno sredstvo protiv odluke skupštine donete u vezi sa potvrđivanjem mandata novog odbornika, tako što je propisano da „protiv odluke skupštine donete u vezi sa potvrđivanjem mandata novog odbornika podnosilac proglašene izborne liste koja je osvojila mandate, odbornik i kandidat za odbornika na izbornoj listi sa koje je izabran novi odbornik mogu podneti žalbu višem sudu na čijem se području nalazi sedište skupštine u roku od sedam dana od dana donošenja odluke“, ali je propušteno da se predvidi pravno sredstvo u situaciji kada skupština propusti da donese odluku.

U tom slučaju bi trebalo analogno primeniti odredbe člana 71. Zakona o lokalnim izborima, koje uređuju pravno sredstvo kada skupština ne donese odluku da je odborniku prestao mandat.

Članom 82. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - dr. zakon i 114/2021) predviđen je redosled radnji pri popunjavanju izvršilačkog radnog mesta. Prednost pri popunjavanju ima premeštaj službenika, sa napredovanjem ili bez njega. Ako poslodavac odluči da radno mesto ne popuni premeštajem, sprovodi se interni konkurs. Ako interni konkurs nije uspeo, radno mesto može da se popuni preuzimanjem službenika iz autonomne pokrajine ili druge jedinice lokalne samouprave, odnosno iz državnog organa. Ako se radno mesto ne popuni ni preuzimanjem službenika, obavezno se sprovodi javni konkurs. Ako ni javni konkurs nije uspeo, radno mesto se ne popunjava, ali poslodavac može odlučiti da se sprovede novi javni konkurs.

Dakle, utvrđeni redosled predstavlja obavezne i fakultativne korake u popunjavanju izvršilačkog radnog mesta. Ako se radno mesto ne može popuniti premeštajem, obavezno se mora sprovesti interni konkurs. Potom, ako interni konkurs ne uspe, radno mesto se može popuniti preuzimanjem, nakon čega se kao obavezan korak mora sprovesti javni konkurs.

Razvrstovanje izvršilačkih (službeničkih) radnih mesta uređeno je Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicima lokalne samouprave. Članom 59. utvrđeno je da se izvršilačka radna mesta razvrstavaju po zvanjima, u zavisnosti od od složenosti i odgovornosti poslova, potrebnih znanja i sposobnosti i uslova za rad. Zvanja su: samostalni savetnik, savetnik, mlađi savetnik, saradnik, mlađi saradnik, viši referent, referent i mlađi referent, s tim da se u organima autonomne pokrajine i grada Beograda utvrđuje i zvanje viši savetnik. Zakon je predvideo kakvi se poslovi obavljaju u svakom od navedenih zvanja i koje zahteve ti poslovi moraju da ispunjavaju.

Prema stavu 1. člana 61. Zakona o zaposlenima u AP i JLS, u zvanju samostalnog savetnika obavljaju se složeni stručni poslovi koji zahtevaju posebno specijalističko znanje i iskustvo, analitičke sposobnosti, samostalan rad bez nadzora neposrednog rukovodioca i donošenje odluka u složenim slučajevima samo uz opšta usmerenja i uputstva neposrednog rukovodioca. U stavu 2. navedenog člana, predviđeno je da za rad na poslovima u zvanju samostalnog savetnika službenik mora da ima stečeno visoko obrazovanje na osnovnim akademskim studijama u obimu od najmanje 240 ESPB bodova, master akademskim studijama, master strukovnim studijama, specijalističkim akademskim studijama, specijalističkim strukovnim studijama, odnosno na osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine ili specijalističkim studijama na fakultetu i najmanje pet godina radnog iskustva u struci.

Kriterijumi na osnovu kojih se radna mesta razvrstavaju u zvanja utvrđena su Uredbom o kriterijumima za razvrstavanje radnih mesta i merilima za opis radnih mesta službenika u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 88/2016, 12/2022, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - dr. zakon, 157/2020 - dr. zakon i 123/2021 - dr. zakon). Merila za razvrstavanje radnih mesta po zvanjima su: složenost poslova, samostalnost u radu, odgovornost, poslovna komunikacija i kvalifikacije.

Kvalifikacije su merilo koje izražavaju znanja i radno isto potrebno za delotovoran rad na radnom mestu. Kvalifikacije se sastoje od stečenog obrazovanja i radnog iskustva. Uredba, kao podzakonski akt, mora biti u saglasnosti sa Zakonom, pa je po članu 13. Uredbe predviđeno da, kako bi radno mesto bilo razvrstano u zvanje samostalnog savetnika, pored ostalih merila, potrebno je da za njega bude propisano i radno iskustvo od najmanje 5 godina.

Prema tome, službenik se ne može rasporediti na radno mesto u zvanju samostalnog savetnika ako nema najmanje 5 godina radnog iskustva u struci.

Način popunjavanja izvršilčkih radnih mesta u organima JLS utvrđen je članom 81. Zakona o zaposlenim u AP i JLS ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 114/2021, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - dr. zakon, 157/2020 - dr. zakon i 123/2021 - dr. zakon). U navednom članu se kaže da se izvršilačko radno mesto popunjava trajnim premeštajem, sprovođenjem internog konkursa, preuzimanjem službenika ili zasnivanjem radnog odnosa nakon sprovenog javnog konkuraa. Stav 2. člana 81. utvrđuje da se radno mesto službenika na položaju popunjava postavljenjem. Članom 82. nalaže organima JLS da se načini popunjavanja radnih mesta sprovede prema utvrđenom redosledu, tako da prednost pri popunjavanju ima trajni premeštaj (sa napredovanjem ili bez njega), zatim sledi interni konkurs, ako on ne uspe radno mesto može da se popuni preuzimnjem službenika od drugog poslodavaca (poslodavca iz člana 4. Zakona o zaposlenima u AP i JLS), a ako se radno mesto ne popuni ni preuzimanjem službenika, obavezno se sprovodi javni konkurs.

Interni konkurs kao način popunjavanja radnih mesta u organima JLS uređen članovima 83.-90. Zakona o zaposlenima u AP i JLS, a postupak sprovođenja internog konkursa Uredbom o sprovođenju internog i javnog konkursa za popunjavanje radnih mesta u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS" broj 95/2016 i 12/2022). Sprovođenje internog konkursa je obavezno. Kada se radi o pravu učešća na internom konkursu, važno je imati u vidu odredbe člana 84. Zakona o zaposelnima u AP i JLS. U stavu 1. navednog člana se kaže da na internom konkursu mogu da učestvuju službenici zaposleni na neodređeno vreme u svim organima, službama i organizacijama kod poslodavca koji oglašava interni konkurs, dok se u stavu 2. utvrđuje da pravo učešća na internom konkursu imaju službenici u istom zvanju ili službenici koji ispunjavaju uslove za napredovanje u zvanje u koje je razvrstano radno mesto koje se popunjava.

Dakle, zvanje službenika je bitan elemenat za pravo učešća na internom konkursu. 

Članom 59. Zakona utvrđeno je da se izvršilačka radna mesta razvrstavaju po zvanjima, u zavisnosti od složenosti i odgovornosti poslova, potrebnih znanja i sposobnosti i uslova za rad. Zvanja su: samostalni savetnik, savetnik, mlađi savetnik, saradnik, mlađi saradnik, viši referent, referent i mlađi referent, s tim da se u organima autonomne pokrajine i grada Beograda utvrđuje i zvanje viši savetnik. Kriterijumi na osnovu kojih se radna mesta razvrstavaju u zvanja utvrđena su Uredom o kriterijumima za razvrstavanje radnih mesta i merilima za opis radnih mesta službenika u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 88/2016, 12/2022, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - dr. zakon, 157/2020 - dr. zakon i 123/2021 - dr. zakon).

Merila za razvrstavanje radnih mesta po zvanjima su: složenost poslova, samostalnost u radu, odgovornost, poslovna komunikacija i kvalifikacije. Kvalifikacije su merilo koje izražavaju znanja i radno isto potrebno za delotovoran rad na radnom mestu. Kvalifikacije se sastoje od stečenog obrazovanja i radnog iskustva. Stepen obrazovanja od 240 ESPB bodova (na odgovrajućim fakultetima), uz propisano radno iskustvo, uslov je za zvanja višeg savetnika, samostalnog savetnika, savetnika i mlađeg savetanika, dok je stepen obrazovanja od 180 ESPB bodova uslov za zvanja saradnika i mlađeg saradnika. Shodno tome, službenik sa stepenom obrazovanja od 180 ESPB bodova ne može steći zvanja za koja je propisan stepen obrazovanja od 240 ESPB bodova.

Kako je već navedeno, na internom konkursu može da učestvuje službenik zaposlen na neodređeno radno vreme, u istom zvanju u koje je razvrstano radno mesto koje se popunjavnja ili službenik koji ispunjava uslove za napredovanje u zvanje u koje to radno mesto razvrstano. U konkretnom slučaju, zavisno od toga u kom je zvanju razvrstano radno mesto (saradnik ili mlađi saradnik) na internom konkursu mogu da učestvuju službenici u zvanjima saradnika ili mlađeg saradnika (ako je radno mesto koje se popunjava u razvrstano u zvanje saradnika, službenici u zvanju mlađeg saradnika mogu da učestvuju, ako su, pored ostalih uslova, stekli i najmanje tri godine radnog iskustva u struci). Službenik sa 240 ESPB bodova, koji je razvrstan u jedno od zvanja predviđeno za taj stepen obrazovanja, ne može da bude izabran na internom konkursu u konkretnom slučaju.