Питања и одговори
На овој страници СКГО објављује одговоре Стручне службе СКГО на питања која из локалних управа добија у вези са функционисањем локалне самоуправе у различитим областима и са применом надлежности и послова градова и општина.
Да ли је општина може после два поништена конкурса за праћење примене етичког кодекса, да именује чланове комисије, и по ком члану закона?
Начин и поступак избора, односно именовања чланова тела за праћење примене Етичког кодекса функционера локалне самоуправе, не уређује се законом, већ општим актом јединице локалне самоуправе – у овом случају то може бити статут, пословник скупштине, одлука о усвајању Етичког кодекса или одлука о образовању савета за праћење примене Етичког кодекса, у зависности од тога којим од ових аката је уређено образовање, састав и задаци овог скупштинског радног тела.
Скупштина општине може да именује чланове Савета за праћење примене Етичког кодекса само ако је таква могућност предвиђена одговарајућим општинским општим актом, који мора да садржи правни основ за доношење тог решења (што је услов за правну ваљаност решења).
Уколико одговарајућим општим актом није уређен начин и поступак избора чланова Савета за праћење примене Етичког кодекса у случају да се на конкурсу не изаберу кандидати за чланове Савета (на пример, после два или три неуспешна конкурса), потребно је да се путем тог општег акта уреди описана ситуација и на тај начин Скупштини обезбеди правни основ за доношење решења о именовању чланова Савета без јавног конкурса. Напомињемо да је у том случају неопходно прописати обавезу предлагача да претходно прибави сагласност кандидата кога предлаже за члана Савета.
Да ли се под радним искуством у струци, приликом заснивања радног односа, може подразумевати претходно радно ангажовање по основу уговора о обављању привремених и повремених послова (у питању је иста врста и степен стручне спреме)? Ако може, да ли се радно искуство обрачунава по радним данима или месецима?
Што се тиче обрачуна радног искуства, ангажовање по уговору о обављању привремених и повремених послова не мора да подразумева свакодневно и континуирано обављање тих послова, тако да ће се за обрачун радног искуства узети време када је то лице фактички обављало послове по уговору. Као доказ, може се користити извод из Централног регистра обавезног социјалног осигурања за то лице, јер послодавац пријављује ангажовано лице у овај регистар само за време када обавља уговорене послове.
Одредбама члана 68а Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе прописано је да се под радним искуством у струци у смислу одредаба овог закона подразумева радно искуство на пословима у оквиру захтеване врсте и степена стручне спреме, односно образовања које се захтева за радно место чије послове службеник обавља. У складу са напред наведеним, да ли се под радним искуством у струци може подразумевати ангажовање по основу спровођења јавних радова?
У члану 68а. Закона о запосленима у АП и ЈЛС се каже да се под радним искуством у струци у смислу одредаба овог закона подразумева радно искуство на пословима у оквиру захтеване врсте и степена стручне спреме, односно образовања које се захтева за радно место чије послове службеник обавља. При томе није од утицаја да ли је радно искуство у струци стечено у току радног односа, односно у току волонтирања или обављања послова на основу уговора о обављању привремених или повремених послова, док год испуњава услове по питању послова које је обављао по уговору и школске спреме у то време.
Што се јавних радова тиче, питање је у погледу ког радног места се посматра то искуство. Уколико је за обављање послови из уговора о ангажовању у јавним радовима потребна школска спрема која се захтева за радно место у односу на које се посматра радно искуство, онда ће се рачунати и то време ангажовања.
Организационој јединици Градске управе је на основу Закона о општем управном поступку упућен приговор од стране Удружења грађана са 508 прилога (сваки прилог је у ствари приговор грађана). Удружење грађана, у допису којим се обраћа организационој јединици тражи да се сваком грађанину одговори понаособ. Како поступити у конкретном случају,а да се не повреди Закон о општем управном поступку. Да ли је потребно да се сваком потписнику приговора (који је достављен као прилог дописа) одговори решењем понаособ, или се у складу са принципом делотворности и економичности поступка, може спојити поступак на основу члана 95. Закон о општем управном поступку?
Закон о општем управном поступку („Сл. гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) уводи ново правно средство – приговор којим се проширује правна заштита у управном поступку на неколико законом дефинисаних ситуација:
- у случајевима неиспуњења уговорних обавеза, када је реч о управним уговорима, странка може да раскине уговор, али може да уложи приговор (чл. 25),
- приликом извршавања или неизвршавања управних радњи, под условом да нису повезане са доношењем управног акта (чл.28),
- уколико пружалац јавних услуга не обезбеђује уредно и квалитетно, под једнаким условима, остваривање права грађана и организација и задовољење потреба корисника (чл. 32).
Даље, Закон о општем управном поступку дефинише рокове у којима се изјављује приговор (чл. 147):
Приговор се изјављује у року од:
- шест месеци од пропуштања испуњења уговорне обавезе из управног уговора,
- 15 дана од предузимања или пропуштања да се управна радња предузме,
- 15 дана од када се јавна услуга не пружа тако да обезбеди уредно и квалитетно, под једнаким условима, остваривање права и задовољење потреба корисника.
Приговор се изјављује руководиоцу органа на чије се поступање односи, који и одлучује о приговору.
На приговор се сходно примењују одредбе овог закона о облику и садржини жалбе, изјављује се руководиоцу који утврђује чињенично стање и испитује законитост и правилност поступања органа (чл. 148).
Одлука о приговору доноси се у форми решења у року од 30 дана (чл. 149) на које подносилац има право жалбе другостепеном органу.
Не улазећи у питање да ли су предати поднесци по природи ствари приговори који указују на недостатак у вршењу управних радњи или пружању јавних услуга Градске управе, односно претпостављајући да се ради о приговорима дефинисаним Законом о општем управном поступку, сматрамо да уколико су поднесци уредни, односно потпуни те садрже све елементе који омогућују поступање по њима, потребно је одлучити о захтевима и доставити решења подносиоцима у законом предвиђеном року.
Такође, треба размотрити могућност спајања поступака у један или евентуално два (уколико су у питању два правна основа) у складу са чл. 95. Закона о општем управном поступку.
Напомињемо да би требало размотрити и одређивање заједничког представника и заједничког пуномоћника (чл. 53). Наиме, уколико постоје две или више странака могуће је у истом поступку одредити која од њих иступа као заједнички представник или странке могу узети заједничког пуномоћника. Орган може, уколико другачије није прописано, наложити странкама са истим захтевима да у одређеном року одреде лице које их представља или да узму заједничког пуномоћника. Ако странке то пропусте, орган може да им постави заједничког представника или пуномоћника, чија овлашћења трају док странке не одреде другог. На крају, указујемо да странке задржавају самосталност у поступку упркос заједничком пуномоћнику или представнику.
На крају, могућа је примена одредбе 69. став 4. Закона о општем управном поступку. Наиме, уколико се ради о истом поступку са више од пет странака које немају супротне интересе и заједничког пуномоћника, дужне су да на захтев органа одреде заједничког пуномоћника за пријем обавештења, у року који орган одреди. Ако то пропусте, орган им, о њиховом трошку, поставља заједничког пуномоћника за пријем обавештења. Уколико се ради о одлукама на које странке имају право жалбе, пуномоћник за пријем обавештења овлашћен је да, у име странке изјави у овом случају жалбу, уколико странци не може да проследи писмено, а она може да пропусти рок за изјављивање правног средства.
Такође, уколико су неки од подносиоца приговора користили услуге Портала еУправа креирајући налог, те добили еСандуче, препоручујемо доставу решења електронским путем.
Законом је прописано да заменик председника општине замењује председника општине у случају његове одсутности и спречености и да може потписивати, између осталог, и налоге за плаћање (решења за пренос средстава). Како се заменица председника општине налази на породиљском одсуству, функција заменика јој није престала и није изабран нов заменик. Да ли у оваквом случају, помоћник председника општине у случају одсутности или спречености председника општине може потписивати исплате из буџета (нпр. решења за пренос средстава, плате за запослене, исплате по захтевима директних и индиректних корисника и сл.) и да ли му је за то потребно овлашћење за сваки појединачни случај или може генерално овлашћење и уколико може да потписује, да ли је потребно да депонује потпис?
У складу са чланом 43. став 2. Закона о локалној самоуправи („Сл. гласник РС“, бр. 129/2007, 83/2014 - др. закон, 101/2016 - др. закон, 47/2018 и 111/2021 - др. закон) председник општине има заменика који га замењује у случају његове одсутности и спречености да обавља своју дужност.
Такође, у складу са чланом 71. став 1. Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС“, бр. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - испр., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - др. закон, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 и 149/2020) функционер, односно руководилац директног, односно индиректног корисника буџетских средстава, одговоран је за преузимање обавеза, њихову верификацију, издавање налога за плаћање које треба извршити из средстава органа којим руководи и издавање налога за уплату средстава која припадају буџету, као и за давање података о извршеним плаћањима и оствареним приходима и примањима, док у складу са ставом 3 истог члана функционер, односно руководилац директног, односно индиректног корисника буџетских средстава, може пренети поједина овлашћења из става 1. овог члана на друга лица у директном, односно индиректном кориснику буџетских средстава.
У складу са чланом 16. Правилника о начину утврђивања и евидентирања корисника јавних средстава и о условима и начину за отварање и укидање подрачуна консолидованог рачуна трезора код управе за трезор ("Сл. гласник РС", бр. 99/2018 и 40/2019) корисник јавних средстава обавештава надлежну филијалу Управе за трезор о свакој промени у вези са подацима који су евидентирани код отварања подрачуна и уз писани захтев који оверава овлашћено лице корисника јавних средстава, доставља следећу документацију која је потребна за промену податка код подрачуна корисника јавних средстава:
- акт (документ) на основу кога се врши промена;
- картон депонованих потписа лица овлашћеног за заступање и лица овлашћених за располагање средствима са рачуна.
На основу наведеног председник општине може дати писано овлашћење за издавање налога за плаћање помоћнику председника општине, на основу кога је потребно да помоћник председника општине депонује свој потпис. Захтев за промену података потписан од стране одговорног лица (председника општине), акт на основу кога се врши промена (овлашћење) и картон депонованих потписа достављају се надлежној филијали Управе за трезор, као и прописани Образац НО-1/НУ-1 - Налог за отварање/укидање подрачуна корисника јавних средстава код Управе за трезор (за све подрачуне за које је добио овлашћење за потписивање).
Постоји ли законски основ да се овлашћене особе обавежу да одговарају на питања грађана?
Да ли се штите лични подаци у документу који доноси веће или скупштина, а који се објављљују у службеном гласнику?
На веб презентацији органа ЈЛС, лични подаци се штите у складу са Законом о заштити података о личности ("Службени гласник РС", бр. 87/2018).
У свим појединачним актима, потребно је обрисати, односно, „зацрнити“ податке пре објављивања на електронској огласној табли у оквиру веб презентације.
Општи акти који се објављују у Службеном гласнику не би требало да садрже податке о личности.
Каква је правна природа одлука које немају одредбу о ступању на снагу већ само одредбу о објављивању?
Уколико се ради о одлуци која садржи опште норме, односно која има карактер општег правног акта, та одлука мора да садржи одредбу о ступању на снагу, јер је та завршна одредба обавезни део сваког општег акта.
Како се у пракси појединих ЈЛС доносе и појединачни акти у форми одлуке (на пример, одлука о именовању чланова неког радног тела), такав акт не ступа на снагу, а може се објавити ако је тако предвиђено одговарајућим локалним прописом. У сваком случају, постојећу праксу треба променити, односно форму акта ускладити са природом тог акта (појединачни акт треба донети у форми решења или закључка, у зависности од садржине самог појединачног акта).
Уколико одредба одлуке о ступању на снагу буде супротна уставу, да ли ће Уставни суд само ту одредбу огласити неуставном или ће неуставном бити оглашена цела одлука?
У досадашњој уставносудској пракси, према бројности и учесталости поступака за оцену уставности и законитости локалних прописа, издвајају се поједине групе предмета са истим спорним питањем, међу којима су предмети у којима је спорно питање везано за објављивање и ступање на снагу прописа.
Иако су правила везана за објављивање и ступање на снагу деценијама устаљена, поступање у пракси ЈЛС увек је било шаренолико. Због тога је Уставни суд још 2003. године објавио ставове везане за ова питања, како следе у наставку:
- Уставни суд ће закључком одбацити предлог, односно инцијативу за оцену уставности општег акта који није објављен, јер такав акт није ступио на снагу у складу с Уставом и не производи правно дејство.
- Ако општи акт, који је објављен, садржи одредбу којом је одређено да тај општи акт ступа на снагу пре објављивања, Уставни суд ће одлуком утврдити да та одредбаопштег акта није у сагласности с Уставом.
- Ако општи акт садржи одредбу којом је предвиђено ступање на снагу општег акта у року краћем од осам дана од дана објављивања, а Суд утврди, на основу образложења акта или документације о поступку доношења, да је доносилац акта утврдио да за такво ступање на снагу општег акта постоје конкретни нарочито оправдани разлози, Суд ће одбити предлог, односно неће прихватити иницијативу за покретање поступка за утврђивање неуставности.
Уставни суд ће одлуком утврдити да није у сагласности с Уставом одредба општег акта, којом је предвиђено ступање на снагу општег аката у року краћем од осам дана од дана објављивања, а Суд у току поступка утврди да доносилац општег аката у поступку доношења тог акта, није утврдио да за такво ступање на снагу општег акта постоје нарочито оправдани разлози.
Да бисте имали потпунији увид у начин одлучивања Уставног суд по овом питању, предлажемо да се погледају поједине одлуке Уставног суда које се односе на ово питање (на пример, одлука ИУ-139/2006, објављена у „Службеном гласнику РС“ број 82/09; ИУо-430/2012 - „Службени гласник РС“, број 43/13; ИУ-207/2005 - „Службени гласник РС“, број 123/08, као бројне друге које се могу наћи у Билтенима Уставног суда).
Како нумерисати нови пододељак који се додаје Одлуком о допуни Одлуке?
Додавње новог пододељка врши се на исти начин као додавање ставова.
Наиме, уколико се додаје нови пододељак после последњег пододељка у пропису, додати пододељак треба да се означи наредним малим словом азбуке са другим делом заграде, а обележавање постојећих пододељака се не мења.
На пример:
а) „назив пододељка“,
б) „назив пододељка“, а затим додајемо нови пододељак који се означава
в) „назив новог пододељка“.
Уколико се нови пододељак умеће између постојећих пододељака, нови пододељак се означава наредним малим словом које следи после словне ознаке пододељка после којег се додаје, с тим што се словне ознаке пододељака који следе мењају, односно одређују према новом редоследу произашлом из додавања пододељка (врши се „пренумерација“ тих пододељака).
На пример,
а) „назив пододељка“
б) „назив новог пододељка“
в) „назив пододељка“, стим што се у одредби којом се о додаје нови пододељак утврђује да дотадашњи пододељак б) постаје пододељак в).
С обзиром да пречишћен текст одлуке не ступа на снагу, уколико након израде званичног пречишћеног текста треба одлуку ставити ван снаге, шта се наводи у "личној карти" одлуке која се ставља ван снаге?
Пречишћен текст представља скуп свих важећих одредаба једног прописа, али није пропис – не ступа на снагу, нити се касније донетим прописом исте врсте и предмета уређивања, може стављати ван снаге.
Када се ставља ван снаге одлука за коју је званично утврђен пречишћен текст, у завршној одредби нове одлуке наводи се пун назив одлуке која престаје да важи и сви бројеви службеног гласила у којима су објављени: основни текст, све измене и допуне (објављене пре и после утврђивања пречишћеног текста), као и све исправке, аутентична тумачења и одлуке Уставног суда, уколико их је било. Број службеног гласила у којем је објављен пречишћен текст тог прописа, се не наводи, јер, као што смо навели, пречишћен текст није пропис.
Уколико је Пословником скупштине општине дато овлашћење статутарној комисији за утврђивање пречишћеног текста одлука, да ли је потребно и посебно овлашћење предвидети одлуком о изменама и допунама конкретне одлуке?
Да, нужно је дати посебно овлашћење том радном телу да утврди пречишћен текст управо те одлуке. Ово посебно овлашћење представља правни основ за утврђивање пречишћеног текста те одлуке и наводи се у уводном делу пречишћеног текста.
Пословничка одредба која се наводи, само одређује које је радно тело за то овлашћено.