Питања и одговори

Упркос томе што се начелник управе, као службеник на положају, сходно члану 56. Закона о локалној самоуправи поставља на период од шест година, чланови 54. и 55. истог закона прописују да Општинском управом, као јединственим органом, руководи начелник односно да кад се општинска управа организује у више управа, радом управе руководи начелник. 

С обзиром на наведено, односно чињеницу да је начелник управе законска категорија у смислу руковођења органом, приликом попуњавања ПРМ обрасца начелника управе односно заменика начелника управе би требало рачунати у радна места на неодређено време. 

Према Закону о матичним књигама („Сл. гласник РС“, бр. 20/2009, 145/2014 и 47/2018) прописано је да се за једно матично подручје одређује се један матичар и једна или више заменика матичара (члан 10). Матичар односно заменик матичара може бити лице које има стечено високо образовање на основним академским студијама у обиму од најмање 180 ЕСПБ бодова, основним струковним студијама, односно на студијама у трајању од три године, положен посебан стручан испит за матичара и овлашћење за обављање послова матичара (члан 11). Посебан стручни испит за матичара се полаже пред комисијом Министарства по програму који доноси Министар, док овлашћење за обављање послова матичара даје Министар на предлог функционера који руководи градском/општинском управом, након положеног посебног стручног испита за матичара. 

У Правилнику о организацији и систематизацији радних места у градској/општинској управи, градском/општинском правобранилаштву, стручним службама и посебним организацијама града/општине уређују се организационе јединице и њихов делокруг, руковођење организационим јединицама, називи и описи радних места, звања у којима су радна места разврстана, потребан број запослених за свако радно место, врста и степен образовања, радно искуство и други услови за рад на сваком радном месту у Градској управи, Градском правобранилаштву, стручним службама и посебним организацијама. Матичарски послови се углавном обављају у оквиру организационе јединице – Одељење за општу управу, у оквиру кога су систематизована следећа радна места: матичар, заменик матичара, послови месне канцеларије и месне заједнице – заменик матичара, послови везани за грађанска стања. Дакле, и Правилник познаје само институт матичара и заменика матичара.

Дакле, сходно горе наведеном, општинска управа мора имати матичара и заменика матичара за одређено матично подручје с тим да он мора испунити одређене услове прописане Законом о матичним књигама. Такође, уколико имате заменика матичара, могуће је њега распоредити на послове матичара.

Чланом 50. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - др. закон, 95/2018 - др. закон и 86/2019 - др. закон) је предвиђено следеће:

„На положај у аутономној покрајини може бити постављено лице које има стечено високо образовање из одговарајуће научне области у односу на делокруг органа, службе или организације, на основним академским студијама у обиму од најмање 240 ЕСПБ бодова, мастер академским студијама, мастер струковним студијама, специјалистичким академским студијама, специјалистичким струковним студијама, односно на основним студијама у трајању од најмање четири године или специјалистичким студијама на факултету, положен државни стручни испит и најмање пет година радног искуства у струци.

За начелника управе, која је образована као јединствени орган, може бити постављено лице које има стечено високо образовање из научне области правне науке на основним академским студијама у обиму од најмање 240 ЕСПБ бодова, мастер академским студијама, мастер струковним студијама, специјалистичким академским студијама, специјалистичким струковним студијама, односно на основним студијама у трајању од најмање четири године или специјалистичким студијама на факултету, положен државни стручни испит и најмање пет година радног искуства у струци.

За начелника управе за поједине области, када је према посебном закону, градска односно општинска управа организована у више управа, може бити, поред лица из става 1. овог члана, постављено лице које има стечено високо образовање из одговарајуће научне области у односу на делокруг управе, на основним академским студијама у обиму од најмање 240 ЕСПБ бодова, мастер академским студијама, мастер струковним студијама, специјалистичким академским студијама, специјалистичким струковним студијама, односно на основним студијама у трајању од најмање четири године или специјалистичким студијама на факултету, положен државни стручни испит и најмање пет година радног искуства у струци.

На радно место службеника на положају у секретаријату Градске управе града Београда, може бити, поред лица из става 2. овог члана, постављено лице које има стечено високо образовање из одговарајуће научне области у односу на делокруг секретаријата, на основним академским студијама у обиму од најмање 240 ЕСПБ бодова, мастер академским студијама, мастер струковним студијама, специјалистичким академским студијама, специјалистичким струковним студијама, односно на основним студијама у трајању од најмање четири године или специјалистичким студијама на факултету, положен државни стручни испит и најмање пет година радног искуства у струци.

Заменик начелника управе се поставља на исти начин и под истим условима као начелник“.

С обзиром на наведено, услови за постављење службеника на положају су одређени самим законским одредбама, између осталог, и у погледу положеног државног стручног испита.

Међутим, за конкретно питање је посебно значајно указати на одредбе члана 47. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе, којим се радна места службеника  деле на положаје и извршилачка радна места, у зависности од сложености послова, овлашћења и одговорности. Одредбама истог члана је предвиђено да се као службеник на извршилачком радном месту може запослити и лице које нема положен државни стручни испит, али је дужан да га положи у року утврђеном овим законом. Из ових одредби произилази да се наведени изузетак односи само на службенике на извршилачким радним местима, али не и на службенике на положају, а што даље наводи на закључак да је потребно да кандидат за службеника на положају достави доказ о положеном државном стручном испиту односно правосудном испиту.

Ради потпуности одговора треба се осврнути на одредбе Уредбе о Државном стручном испиту.

Сходно члану 7. Уредбе о Државном стручном испиту ("Сл. гласник РС", бр. 86/2019) државни стручни испит могу полагати лица која немају положен државни стручни испит, а пријавила су се на јавни конкурс за попуњавање положаја у државном органу у складу са прописима о државним службеницима, односно за попуњавање положаја у аутономној покрајини, јединици локалне самоуправе и граду Београду у складу са прописима о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе.

Чланом 19. Уредбе о Државном стручном испиту је прописано следеће:

Захтев за полагање државног стручног испита подноси се најкасније 60 дана пре дана истека рока у коме је кандидат, сагласно закону или другом пропису, дужан да положи испит.

Изузетно, лица из члана 7. ове уредбе дужна су да поднесу захтев за полагање државног стручног испита, наредног дана од дана истека рока за подношење пријава на јавни конкурс за попуњавање положаја у државном органу у складу са прописима о државним службеницима, односно за попуњавање положаја у органу аутономне покрајине, јединице локалне самоуправе или града Београда у складу са прописима о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе.

Захтев за полагање државног стручног испита подноси орган у коме је кандидат запослен, а може га поднети и кандидат, ако орган не поднесе захтев за полагање државног стручног испита у року утврђеном ставом 1. овог члана, као и лица из чл 5. и 7. ове уредбе (у даљем тексту: подносилац захтева).

Наведеним одредбама се прописује ко може да полаже државни стручни испит односно у ком року се подноси захтев за полагање државног стручног испита, што нема утицаја на одредбе члана 47. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе, које су у горњем тексту образложене.

У складу са чланом 43. Закона о локалној самоуправи председника општине бира скупштина општине, из реда одборника, на време од четири године, тајним гласањем, већином гласова од укупног броја одборника скупштине општине. Председник општине има заменика који га замењује у случају његове одсутности и спречености да обавља своју дужност. Председник скупштине општине предлаже кандидата за председника општине. Кандидат за председника општине предлаже кандидата за заменика председника општине из реда одборника, кога бира скупштина општине на исти начин као председника општине.

Председнику општине и заменику председника општине избором на ове функције престаје мандат одборника у скупштини општине. Председник општине и заменик председника општине су на сталном раду у општини.

Сходно члану 44. Закона о локалној самоуправи, који говори о надлежностима председника општине, између осталог председник општине је наредбодавац за извршење буџета.

Дакле, имајући у виду наведене одредбе, једини наредбодавац за извршење буџета може бити председник општине, односно заменик председника општине у случају његове одсутности и спречености да обавља своју дужност.

Законом о локалној самоуправи прописано је да скупштина доноси прописе и друге опште акте (члан 32. став 1. тачка 6)). Имајући у виду да је поменути Правилник општи акт којим се, између осталог уређује одређени процес унутар органа, мишљена смо да исти доноси Скупштина ЈЛС, осим ако законом није другачије одређено. Уједно, реч је о функционерима и о њиховим правима одлучује скупштинско радно тело, које ће на основу Правилника донети решење којим одлучује о праву функционера на употребу службеног мобилног телефона. 

Такође, у Моделу Статута града који је израдила Стална конференција градова и општина се у делу који говори о презумпцији надлежности каже се да „послове Града врше органи Града у оквиру своје надлежности утврђене законом и овим статутом. Ако законом или другим прописом није утврђено који орган је надлежан за обављање послова из надлежности Града, све послове који се односе на уређивање односа из надлежности Града врши Скупштина града, а послове који су по својој природи извршни, врши градоначелник. Ако се према природи посла не може утврдити надлежност у складу са ставом 2. овог члана, надлежна је Скупштина града“.

Дакле, сви интерни акти у ЈЛС којима се уређују права и обавезе, односно процеси унутар органа сматрају се општим актима без обзира на форму акта (правилник, упутства, наредба, итд.) и да је доносилац тог акта искључиво скупштина, осим ако законом није другачије одређено, те стога сматрамо да је и акт о праву односно коришћењу мобилних телефона за функционере у органима града општи акт и да је за његово доношење надлежна скупштина.

У складу са чланом 84. Закона о запосленима у АП и ЈЛС на интерном конкурсу могу да учествују службеници запослени на неодређено време у свим органима, службама и организацијама из члана 1. ст. 1. и 2. овог закона код послодавца који оглашава интерни конкурс. Право учешћа на интерном конкурсу имају службеници у истом звању или службеници који испуњавају услове за напредовање у звање у које је разврстано радно место које се попуњава.

Из наведених одредби закључујемо да намештеници не могу учествовати у интерном конкурсу. Намештеници, међутим, могу конкурисати на упражњена службеничка места на јавном конкурсу, уколико испуњавају све услове.

Чланом 110. Закона о спорту („Сл. гласник РС“, бр. 10/2016) којим је прописано да ЈЛС у складу са законом којим се уређују јавне службе може оснивати установе у области спорта и да у свом буџету може да обезбеди средства за рад конкретне установе, у складу са законом. Такође, наведеним законом је прописано и да привредна друштва за обављање спортске делатности могу оснивати физичка или правна лица у складу са законом.

Полазећи о ових одредби које не садрже правни основ за оснивање установе као јавног предузећа, закључак је да установа у области спорта не може да се оснује као јавно предузеће.

Чланом 25. Закона о систему плата запослених у јавном сектору („Сл. гласник РС“, бр. 18/2016, 108/2016, 113/2017, 95/2018, 86/2019 и 157/2020) је прописано:

„Запослени који раде на радним местима која су актом Владе из члана 10. овог закона утврђена као руководећа радна места и запослени који раде на радним местима чији опис послова укључује одговорност везану за руковођење органом, организацијом или другим организационим обликом у јавном сектору, за време проведено на раду на пословима руководећег радног места, као и државни службеници на положају, односно службеници на положају у органима аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе и функционери, немају право на увећање плате из члана 18. став 1. тачка 1)-4) и ст. 3. и 4. овог закона“.

Дакле, наведеним одредбама члана 25. се указује да ова лица немају право на увећање плате, између осталог, за прековремени рад (чл. 18 ст. 1 тач. 3 Закона о систему плата запослених у јавном сектору).

Чланом 48. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе је прописано да је положај  радно место на коме службеник има овлашћења и одговорности у вези са руковођењем и усклађивањем рада органа, службе или организације аутономне покрајине, односно градске, општинске управе или управе градске општине и да су у јединици локалне самоуправе и градској општини, положаји у смислу одредаба овог закона,  радна места начелника градске, општинске, односно управе градске општине и њихових заменика.

Дакле, чланом 25. Закона о систему плата запослених у јавном сектору је прописано да службеници на положају у јединицама локалне самоуправе (начелник и заменик начелника управе) немају право на увећање плате на основу прековременог рада.

Чланом 6. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалних самоуправа је утврђено да се на права и дужности из радног односа намештеника примењују општи прописи о раду и колективни уговори, ако овим или посебним законом није другачије одређено. 

Чланом 170. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе је прописано следеће:

„Жалбена комисија одлучује о жалбама службеника на решења којима се одлучује о њиховим правима и дужностима, као и о жалбама учесника интерног и јавног конкурса.

Жалбена комисија примењује закон којим се уређује општи управни поступак“.

Најзад, чланом 195. Закона о раду, који представља lex генералис, је прописано:

„Против решења којим је повређено право запосленог или кад је запослени сазнао за повреду права, запослени, односно представник синдиката чији је запослени члан ако га запослени овласти, може да покрене спор пред надлежним судом.

Рок за покретање спора јесте 60 дана од дана достављања решења, односно сазнања за повреду права“.

Дакле, жалбена комисија није надлежни другостепени орган у случају намештеника, већ они могу против конкретног решења да покрену радни спор пред надлежним судом у року од 60 дана од дана његовог достављања.

Сходно члану 94. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - др. закон, 95/2018 - др. закон и 86/2019 - др. закон) јавни конкурс се спроводи ради попуњавања радних места службеника и намештеника, као и за пријем приправника.

На основу члана 104. истог закона конкурсна комисија саставља списак кандидата који испуњавају услове за запослење на радном месту и међу њима спроводи изборни поступак. У изборном поступку се врши оцењивање стручне оспособљености, знања и вештина кандидата који учествују у изборном поступку, према критеријумима и мерилима прописаним за избор.

Чланом 16. Уредбе о спровођењу интерног и јавног конкурса за попуњавање  радних места у аутономним покрајинама и  јединицама локалне самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 95/2016) се такође прописује да се изборни поступак спроводи  међу оним кандидатима који испуњавају оглашене услове за рад на радном месту које се попуњава.

Дакле, потребно је да кандидат испуњава оглашене услове за запослење на радном месту, а не постоје препреке да на јавном конкурсу учествује лице које је засновало радни однос на одређено време ради замене одсутног запосленог до његовог повратка.

Члановима 91. односно 92. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - др. закон, 95/2018 - др. закон и 86/2019 - др. закон) је прописано да орган, служба или организација из члана 1. ст. 1. и 2. овог закона може преузети, без конкурса, службеника који је у радном односу на неодређено време у другом органу, служби или организацији код истог послодавца.

Послодавац може преузети од другог послодавца из члана 4. овог закона, односно из државног органа, без конкурса, службеника који је у радном односу на неодређено време.

Преузимање службеника врши се на основу споразума о преузимању уз сагласност службеника који се преузима.

Пре преузимања из ст. 1. и 2. овог члана може се спровести претходна провера стручне оспособљености, знања и вештина.

У наведеним случајевима, службеник може бити преузет на радно место које је разврстано у исто, ниже или више звање. Службеник може бити преузет на радно место разврстано у непосредно више звање уколико испуњава услове за напредовање.

Међутим, наведене одредбе се не примењују на запослене у привредним друштвима, предузећима, установама, јавним агенцијама, месним заједницама, фондовима и фондацијама које оснива надлежни орган аутономне покрајине, јединице локалне самоуправе и градске општине, према посебном пропису, што даље значи да се у конкретном случају не могу применити одредбе у погледу споразума о преузимању.

На права и дужности из радног односа запослених у установама које оснива локална самоуправа или јавним предузећима примењују се општи прописи о раду и колективни уговори.

Прво, морамо да напоменемо да се Закон о локалним изборима не примењује на изборе за савете месних заједница. Наиме, чланом 1. овог закона прописано је да се њиме уређује избор и престанак мандата одборника скупштина јединица локалне самоуправе.

Даље, чланом 74. став 1. Закона о локалној самоуправи је прописано да се поступак избора савета и других органа месне заједнице (као облика месне самоуправе), као и заштита права у току избора утврђују актом о оснивању месне заједнице, а у складу са статутом општине, односно града.

Указујемо, такође, да је чланом 74. став 4. прописано је да се избори за савет месне заједнице спроводе по правилима непосредног и тајног гласања на основу општег и једнаког изборног права, у складу са актом о оснивању.

Сходно наведеном, одговор који можемо да пружимо заснива се само на тумачењу прописа који се не примењују директно на изборе савета месних заједница.

Мишљења смо да наведену одредбу треба тумачити тако да гласање на изборима треба да се одржи најкасније 30 дана пре пре краја мандата чланова савета месне заједнице којима истиче мандат, а не да пре истека наведеног рока морају да се окончају све изборне радње. Ово стога што изборни поступак, у пракси, може да траје непредвидиво дуго, у случају дужих поступака заштите изборног права, услед чега би тумачење да се све изборне радње морају окончати најкасније 30 дана пре истека мандата подразумевало знатно раније расписивање избора, како би се осигурало да ће наведени рок заиста бити испоштован.

У прилог томе да се под спровођењем избора у конкретном случају треба подразумевати спровођење гласања, треба узети у обзир то да је чланом 2. став 2. Закона о локалним изборима прописано да се „избори за одборнике морају (се) расписати најкасније 45 дана пре краја мандата одборника којима истиче мандат“, док је чланом 8. став 2. истог закона прописано да „од дана расписивања избора до дана одржавања избора не може протећи мање од 45, ни више од 60 дана“. Из наведених одредби, дакле проистиче, да закон дозвољава могућност да се избори одрже чак и након истека мандата „одлазећег“ сазива скупштине општине/града, што би, даље, значило да Закон о локалним изборима дозвољава могућност окончања избора чак и по истеку мандата актуелних одборника.

Такође, треба имати у виду да је Уставом, у погледу избора народних посланика, прописано да „изборе за народне посланике расписује председник Републике, 90 дана пре истека мандата Народне скупштине, тако да се избори окончају у наредних 60 дана“ (члан 101. став 1. Устава), док је чланом 26. Закона о избору народних посланика прописано да „од дана расписивања до дана одржавања избора не може протећи мање од 45 ни више од 60 дана“. Из наведеног проистиче:

• да се, према Уставу, избори за народне посланике морају окончати најкасније 30 дана пре истека мандата „одлазећег“ сазива Народне скупштине,
• да је, према Закону о избору народних посланика, могуће да се избори за народне посланике одрже 30 дана пре истека поменутог мандата.

Из наведеног се намеће закључак да је законодавац сматрао да се под окончањем избора треба подразумевати дан одржавања избора, а не завршетак целог изборног поступка.