Питања и одговори
На овој страници СКГО објављује одговоре Стручне службе СКГО на питања која из локалних управа добија у вези са функционисањем локалне самоуправе у различитим областима и са применом надлежности и послова градова и општина.
Да ли се на уговоре који су склопљени по старом Закону о јавним набавкама (јануар, фебруар 2020.), за извршење и измене уговора примењује нови Закон о јавним набавкама? У прелазним и завршним одредбама дефинисано је само за поступке.
У ситуацији у којој је уговор закључен у поступку јавне набавке спроведеном по Закону о јавним набавкама из 2012/15 године, а потребно је извршити његову измену, примењују се одредбе Закона о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019, у даљем тексту: Закон), који је у примени од 1. јула 2020. године.
Наиме, прелазним и завршним одредбама Закона, у члану 239. став 1, прописано је да ће се поступци јавних набавки који су започети пре дана почетка примене овог закона окончати по прописима по којима су започети. Дакле, Закон је прописао да се на окончање поступака јавних набавки који су започети пре дана почетка примене овог закона примењују прописи по којима су започети, док се наведено не односи на реализацију уговора о јавној набавци, те произилази да се након 1. јула 2020. године на евентуалне измене уговора о јавној набавци који су закључени у поступку јавне набавке спроведеном по Закону о јавним набавкама из 2012/15 године, примењују одговарајуће одредбе Закона.
Указујемо и да на новом Порталу јавних набавки постоји опција за објављивање обавештења о измени уговора који су закључени по раније важећим прописима, у делу креирања новог поступка јавне набавке.
Ради се о јавном предузећу чији је оснивач општина, и чији се број запослених рачуна у укупан дозвољени број запослених општинске управе, директних и индиректних корисника јавних средстава, односно на тај начин не би се повећао укупан дозвољени број запослених. Ако је и даље дозвољено који је правни основа за преузимање?
Правни основ за преузимање запосленог из јавног предузећа у општинску управу не постоји. Ранија могућност путем интерног тржишта рада који су чинили сви запослени из свих организационих облика у систему локалне самоуправе, престала је да важи 01.01.2020. године, када је престао да важи Закон о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору.
Што се важећих одредби о преузимању тиче, чланом 91. Закона о запосленима у АП и ЈЛС предвиђено је да орган, служба или организација из члана 1. ст. 1. и 2. овог закона може преузети, без конкурса, службеника који је у радном односу на неодређено време у другом органу, служби или организацији код истог послодавца.
Послодавац може преузети од другог послодавца из члана 4. овог закона, односно из државног органа, без конкурса, службеника који је у радном односу на неодређено време.
Преузимање службеника врши се на основу споразума о преузимању уз сагласност службеника који се преузима.
Пре преузимања из ст. 1. и 2. овог члана може се спровести претходна провера стручне оспособљености, знања и вештина.
Како јавно предузеће није послодавац од кога општинска управа може преузети запосленог у смислу цитираних одредби, мишљења смо да нема правног основа за преузимање.
У ЈЛС је постављен секретар Скупштине и заменик секретара Скупштине 2017. године. Да ли секретар Скупштине који се налази на породиљском одсуству од децембра месеца 2019. године може бити постављен за секретара Скупштине конституисањем нове Скупштине, с обзиром да су одржани локални избори у 2020. години?
Лице које је на породиљском одсуству може бити постављено за секретара скупштине јединице локалне самоуправе.
Чланом 13. Закона о запосленима у АП и ЈЛС предвиђено је да функционеру аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе функција престаје у случају: 1. истека времена на које је изабран, именован или постављен; 2. подношења оставке; 3. разрешења, као и у другим случајевима утврђеним законом и другим прописима којима се уређује престанак функције, односно радног односа.
Што се радног односа тиче, чланом 187. Закона о раду предвиђено је да за време трудноће, породиљског одсуства, одсуства са рада ради неге детета и одсуства са рада ради посебне неге детета послодавац не може запосленом да откаже уговор о раду. Запосленом из става 1. овог члана рок за који је уговором засновао радни однос на одређено време продужава се до истека коришћења права на одсуство. Решење о отказу уговора о раду ништаво је ако је на дан доношења решења о отказу уговора о раду послодавцу било познато постојање околности из става 1. овог члана или ако запослени у року од 30 дана од дана престанка радног односа обавести послодавца о постојању околности из става 1. овог члана и о томе достави одговарајућу потврду овлашћеног лекара или другог надлежног органа.
Од значаја је споменути и одредбе члана 40. Закона о локалној самоуправи које кажу да скупштина општине има секретара који се стара о обављању стручних послова у вези са сазивањем и одржавањем седница скупштине и њених радних тела и руководи административним пословима везаним за њихов рад. Секретар скупштине се поставља, на предлог председника скупштине, на четири године и може бити поново постављен. За секретара скупштине општине може бити постављено лице које има стечено високо образовање из научне области правне науке на основним академским студијама у обиму од најмање 240 ЕСПБ бодова, мастер академским студијама, специјалистичким академским студијама, специјалистичким струковним студијама, односно на основним студијама у трајању од најмање четири године или специјалистичким студијама на факултету, са положеним стручним испитом за рад у органима управе и радним искуством од најмање три године. Скупштина општине може, на предлог председника скупштине, разрешити секретара и пре истека мандата. Секретар може имати заменика који га замењује у случају његове одсутности. Заменик секретара скупштине општине поставља се и разрешава на исти начин и под истим условима као и секретар.
Ако функционер буде реизабран, односно поново постављен на исту или сличну функцију на конститутивној седници скупштине, када му фактички истог дана престаје стара функција и отпочиње нова функција, како да сачува мировање радног односа, када није у могућности да се врати на рад код послодавца где је у радном односу на неодређено време, а радни однос му мирује? Да ли је довољно да обавести послодавца о постављењу на нову функцију, те да поднесе нов захтев за мировање радног односа због постављења на нову функцију?
Предмет из 2019. године који није решен, надовезује се са тематиком предмета из 2020. године, за исто лице су отворени предмети. Да ли се могу и на који начин да спојити ова два предмета и донети коначно решење у поступку?
Према одредбама из члана 95. Закона о општем управном поступку (“Сл. гласник РС”, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) предвиђено је спајање више управних ствари у један поступак:
(1) Орган може да покрене и води један поступак са више странака чија се права или обавезе заснивају на истом или сличном чињеничном стању и истом правном основу, ако је стварно надлежан да одлучује о њиховим управним стварима.
(2) Под истим условима једна или више странака могу да остваре више различитих захтева у једном управном поступку.
У конкретном случају може се закључити да је предмет вођен из 2019. нерешен, а да се за исто лице и исто или чињенично стање води нови предмет из 2020. године.
Имајући у виду одредбе из члана 95. Закона о општем управном поступку, уколико се ради о правима и обавезама која се заснивају на истом или сличном чињеничном стању и истом правном остнову, а исти орган је стварно надлежан да поступа, нема сметњи да се оба предмета споје одуком органа у форми закључка. Странка/е немају право жалбе на закључак о спајању поступка. Реч је о могућности коју користи орган ради остварења ефикасности у поступку.
Код утврђивања права на плату по престанку функције у складу са чланом 56. Закона о платама државних службеника и намештеника, у трајању од три месеца од дана престанка функције, да ли се ово право односи и на функционере којима функција престаје истеком мандата, односно периода на који су избрани?
Чланом 13. Закона о запосленима у АП и ЈЛС предвиђено је да функционеру аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе у случају: 1) истека времена на које је изабран, именован или постављен; 2) подношења оставке; и 3) разрешења, као и у другим случајевима утврђеним законом и другим прописима којима се уређује престанак функције, односно радног односа.
Чланом 14. истог закона предвиђено је да функционер по престанку функције има право на накнаду плате у трајању од три месеца, у висини плате коју је имао у време престанка функције. Право из става 1. овог члана може се изузетно продужити до три месеца уколико у том времену функционер стиче право на пензију. Право из ст. 1. и 2. овог члана престаје пре истека рока од три месеца, заснивањем радног односа или стицањем права на пензију према прописима о пензијском и инвалидском осигурању. Функционер право из ст. 1. и 2. овог члана остварује код послодавца код кога је остваривао права по основу радног односа у тренутку престанка функције. Право из ст. 1. и 2. овог члана, по захтеву функционера, утврђује надлежни орган, односно радно тело из члана 4. овог закона. Захтев из става 5. овог члана функционер може упутити најкасније у року од 15 дана од дана престанка функције, с тим што право из става 3. овог члана остварује почев од наредног дана од дана престанка функције. Функционеру престаје радни однос престанком функције, односно даном престанка обавезе вршења дужности, односно након протека рока из ст. 1-3. овог члана, за функционере који остварују право на накнаду плате по престанку функције.
Дакле, функционер коме престане функција протеком времена на коју је изабран, постављен или именован има право на накнаду плате три месеца од дана престанка функције.
Да ли након спроведеног дисциплинског поступка може да се изрекне дисциплинска мера, иако је службеник против кога је вођен дисциплински поступак у међувремену отворио боловање (ради се о тежој повреди радне дисциплине)?
Сходно члану 141. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе послодавац води дисциплински поступак, одлучује о дисциплинској одговорности и изриче дисциплинске мере.
Следећим чланом, чланом 142., прописано је да вођење дисциплинског поступка за теже повреде дужности застарева протеком две године од покретања дисциплинског поступка.
Застарелост не тече док дисциплински поступак није могуће покренути или водити због одсуства службеника, за време трајања управног спора, односно судског поступка у вези са спроведеним дисциплинским поступком и изреченом дисциплинском мером или из других оправданих разлога.
У Закону о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе нису садржане одредбе којима се онемогућава изрицање дисциплинске мере током боловања запосленог.
С друге стране, запосленом је неопходно омогућити изјављивање жалбе на решење. Конкретно, одредбама члана 25. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе је предвиђено да се достављање решења службенику врши у просторијама органа, а ако је службеник одсутан с рада, достављање се врши поштом на адресу коју је службеник пријавио и која се налази у кадровској евиденцији.
Уколико достављање на описани начин није успело, службено лице саставља писмену белешку. У том случају решење се објављује на огласној табли органа и по истеку осам дана од дана објављивања сматра се достављеним.
Горе наведени начин у погледу достављања решења треба применити на конкретан случај.
Да ли је запослени који је уговором о преузимању запослен на неодређено време у ЛПА, и који на одређеној позији ради годину дана, а у међувремену је стекао високо образовање (на претходној позицији је радио са вишом стручном спремом, укупно 10 година, па све до преузимања и неко време након преузимања), потребно радно искуство на садашњем радном месту (3 године односно 5 година) са садашњим степеном стручне спреме да би остварио услов да пређе на место млађег саветника?
Чланом 63. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе је прописано:
“У звању млађег саветника обављају се сложени послови који подразумевају примену утврђених метода рада, поступака или стручних техника унутар прецизно одређеног оквира деловања, уз редован надзор непосредног руководиоца и доношење одлука на основу постојеће праксе или општих и појединачних упутстава непосредног руководиоца. Послови захтевају способност решавања мањих техничких или процедуралних проблема.
За рад на пословима у звању млађег саветника службеник мора да има стечено високо образовање на основним академским студијама у обиму од најмање 240 ЕСПБ бодова, мастер академским студијама, мастер струковним студијама, специјалистичким академским студијама, специјалистичким струковним студијама, односно на основним студијама у трајању од најмање четири године или специјалистичким студијама на факултету и завршен приправнички стаж или најмање пет година проведених у радном односу код послодавца из члана 1. ст. 1. и 2. овог закона”.
Напредовање на више извршилачко место је уређено одредбама члана 133е Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе, који гласи:
“Руководилац може да премести, односно распореди на непосредно више извршилачко радно место службеника коме је најмање два пута узастопно одређена оцена "истиче се", ако постоји слободно радно место и службеник испуњава услове за рад на њему.
Изузетно, службеник који је премештен на непосредно више извршилачко радно место јер му је два пута узастопно одређена оцена "истиче се" може, и ако не испуњава услове везане за радно искуство у струци, да буде премештен на непосредно више радно место ако му је опет одређена оцена "истиче се".
Руководилац може да премести на непосредно више извршилачко радно место службеника коме је у периоду од пет година узастопно најмање одређена оцена "добар".
Оцене на којима је засновано једно напредовање не узимају се у обзир за следеће напредовање.
Прекид у оцењивању услед одсутности са рада службеника не сматра се прекидом узастопности из ст. 1-3. овог члана”.
Потребно је напоменути да је, у складу са чланом 133ђ, непосредно више извршилачко радно место јесте оно чији се послови раде у непосредно вишем звању или у истом звању али на радном месту руководиоца уже унутрашње јединице.
Дакле, службеник који је накнадно стекао високо образовање и има најмање пет година проведених у радном односу код послодавца може бити распоређен у звању млађег саветника уколико испуњава услове за рад на том радном месту и услове за напредовање из цитираног члана 133е Закона, као и под условом да је то радно место непосредно више извршилачко радно место у односу на радно место на ком је службеник радио до распоређивања.
Да ли заменик правобраниоца Градске општине, приликом одлашка у пензију има право на отпремнину, у складу са одредбама Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе?
Чланом 3. став 2. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 21/16, 113/17, 113/17 - др. закон, 95/18) пропсиано је да је функционер изанрано, именовано, односно постављено лице (осим службеника на положају) у органима аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, односно у органима градске општине, као и у службама и организацијама које они оснивају према посебном пропису. Сходно члану 13. став 1. тачка 3. овог закона функционеру у јединици локалне самоуправе престаје функција разрешењем и у другим случајевима утврђеним законом и другим прописима којима се уређује престанак функције, односно радног односа.
Чланом 14. ст. 1-3. овог закона прописано је да функционер по престанку функције има право на накнаду плате у трајању од три месеца, у висини плате коју је имао у време престанка функције, да се наведено право може изузетно продужити за још најдуже три месеца уколико у том времену функционер стиче право на пензију, односно да право на накнаду плате престаје пре истека рока од три месеца, у случају заснивања радног односа или стицањем права на пензију према прописима о пензијском и инвалидском осигурању. У конкретном случају, законски основ за одлазак у пензију испуњен је након престанка функције и у време примања накнаде плате због престанка функције.
Право на отпремнину изабраним и постављеним лицима у државним органима уређено је чланом 5. Уредбе о накнадама и другим примањима изабраних и постављених лица у државним органима ("Сл. гласник РС", бр. 44/08 - пречишћени текст, 78/12) којим је прописано да изабрана и постављена лица у државним органима остварују право на отпремнину при одласку у пензију, сходном применом одредаба уредбе Владе.
Ако функционеру није престала функција престанком радног односа због одласка у пензију, већ због укидања органа у којем је обављао функцију мишљења смо да исти нема право на отпремнину због одласка у пензију, без обзира на чињеницу да је примао накнаду плате због престанка функције.
Да ли начелнику управе – службеник на положају престаје функција верификацијом мандата за одборника Скупштине општине?
У складу са чланом 56. Закона о локалној самоуправи начелника општинске управе, односно управе за поједине области поставља општинско веће, на основу јавног огласа, на пет година. Начелник општинске управе може имати заменика који га замењује у случају његове одсутности и спречености да обавља своју дужност. Заменик начелника општинске управе се поставља на исти начин и под истим условима као начелник. Руководиоце организационих јединица у управи распоређује начелник.
Чланом 48. Закона о запосленима у АП и ЈЛС предвиђено је ,између осталог, да је положај радно место на коме службеник има овлашћења и одговорности у вези са руковођењем и усклађивањем рада органа, службе или организације аутономне покрајине, односно градске, општинске управе или управе градске општине. У јединици локалне самоуправе и градској општини, положаји у смислу одредаба овог закона, су радна места начелника градске, општинске, односно управе градске општине и њихових заменика (у даљем тексту: начелник управе).
Даље је у члану 51. истог закона предвиђено да службенику престаје рад на положају: 1) протеком времена на које је постављен; 2) подношењем писмене оставке; 3) ступањем на функцију у државном органу, органу аутономне покрајине или органу јединице локалне самоуправе; 4) укидањем јединице локалне самоуправе, односно градске општине; 5) укидањем органа управе, односно секретаријата Градске управе града Београда; 6) укидањем покрајинског органа, службе или организације; 7) даном навршења 65. године живота ако има најмање 15 година стажа осигурања; 8) ако му радни однос престане његовим писменим отказом; 9) разрешењем; 10) укидањем положаја.
Дакле, начелнику општинске управе не престаје рад на положају верификацијом мандата одборника новог сазива скупштине локалне самоуправе.
Молимо за тумачење става 4. и 5. члана 38. Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја односно да ли овлашћено лице органа власти општине може бити награђени као и да ли се овлашћеном лицу може одредити накнада за рад од стране органа власти општине?
У члану 38. Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја предвиђено је, између осталог, да запослени у органу власти који омогући приступ информацији од јавног значаја за коју се не може ограничити приступ на основу чл. 9. и 14. овог закона, као и информацији за коју је орган власти већ омогућио приступ на основу овог закона, не може се због тога позвати на одговорност, нити трпети штетне последице, под условом да информација указује на постојање корупције, прекорачење овлашћења, нерационално располагање јавним средствима и незаконити акт или поступање органа власти. Право на заштиту из става 4. овог члана има запослени под условом да је имао разлога да верује у тачност информације, да није тражио нити примио неку корист у вези са омогућавањем приступа информацији, као и да је пре него што је омогућио приступ информацији, обавестио о неправилностима надлежно лице у органу власти, које није предузело мере за решавање неправилности.
Запослени који омогући приступ информацији од јавног значаја у складу са наведеним одредбама, може бити награђен од стране органа власти у којем је запослен.
Међутим, што се награђивања запослених тиче, чланом 17. и 43. Закона о буџету Републике Србије за 2020. годину прописано је да се у буџетској 2020. години, неће вршити обрачун и исплата поклона у новцу, божићних, годишњих и других врста награда и бонуса, као и других примања из члана 120. став 1. тачка 4) Закона о раду, предвиђени посебним и појединачним колективним уговорима, и другим актима за директне и индиректне кориснике буџетских средстава Републике Србије, локалне власти и кориснике средстава организација за обавезно социјално осигурање, осим јубиларних награда за запослене и новчаних честитки за децу запослених.
Што се накнаде за рад лица одређеног за поступање по захтевима за приступ ИЈЗ тиче напоменули бисмо и то да је Стална конференција градова и општина у претходном периоду израдила моделе правилника о организацији и систематизацији радних места у јединицама локалне самоуправе. У једном од тих модела предвиђено је радно место Послови поступања по захтевима за приступ информацијама од јавног значаја, за које је предложено и разврставање у одређено звање. У том смислу, службенику који је распоређен на тим пословима утврдили би се коефицијенти за обрачун и исплату плате у складу са звањем за то радно место.
ЈЛС је донела Одлуку о додели бесплатног седишта за бебе родитељима са пребивалиштем на територији града, за децу рођену у 2020. години. По захтеву родитеља надлежна служба доноси решење. Интерном контролом донетих решења, утврђено је да је за исто дете родитељ поднео два захтева различитог датума и по оба зхатева је донето позитивно решење. Решења још нису извршена. Како правилно поступити у овој ситуацији?
Према одредбама Закона о општем управном поступку („Сл. гласник 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) орган по службеној дужности или на захтев странке може покренути поступак по ванредним правним лековима, укључујући и понављање поступка.
Понављање поступка дефинисано је одредбама из чланова 176-182. Закона о општем управном поступку.
У члану 176. наведени су разлози за понављање поступка:
(1) Поступак који је окончан решењем против којег не може да се изјави жалба (коначно решење) понавља се:
1) ако се сазна за нове чињенице или стекне могућност да се изведу нови докази који би, сами или у вези са раније изнетим чињеницама или изведеним доказима, могли да доведу до друкчијег решења;
2) ако се решење повољно по странку заснива на неистинитим тврдњама странке којима је овлашћено службено лице доведено у заблуду;
3) ако је решење донело неовлашћено лице, или је поступак водило или у њему одлучивало неовлашћено лице или лице које је морало бити изузето;
4) ако колегијални орган није одлучивао у прописаном саставу или ако за решење није гласала прописана већина чланова колегијалног органа;
5) ако лицу које је могло да има својство странке није пружена прилика да учествује у поступку;
6) ако странка није била заступана сагласно закону;
7) ако странци или другом учеснику у поступку није омогућено да прати ток поступка сагласно члану 55. овог закона;
8) ако је решење донето на основу лажне исправе или лажног исказа сведока или вештака или као последица другог кривичног дела;
9) ако се решење заснива на пресуди суда или одлуци другог органа која је касније правноснажно преиначена, укинута или поништена;
10) ако је надлежни орган накнадно и у битним тачкама друкчије правноснажно одлучио о претходном питању на коме је решење засновано;
11) ако је Уставни суд у истој управној ствари, у поступку по уставној жалби утврдио повреду или ускраћивање људског или мањинског права и слободе зајемчене Уставом, а истовремено није поништио оспорено решење;
12) ако је Европски суд за људска права у истој управној ствари накнадно утврдио да су права или слободе подносиоца представке повређена или ускраћена.
(2) Разлози из става (1) тач. 1), 3), 5) и 7) овог члана могу бити разлог за понављање поступка на захтев странке само ако није без своје кривице могла да их изнесе у ранијем поступку.
(3) Разлози из става (1) тач. 3)-7) овог члана не могу бити разлози за понављање поступка ако их је странка без успеха изнела у ранијем поступку.
У одредбама из члана 177. „Иницијатива за понављање поступка“ предвиђено је да странка и орган који је донео коначно решење могу поновити поступак. Дакле, чланом 177. је прописано да:
"Понављање поступка може да захтева странка.
Орган који је донео коначно решење може да понови поступак по службеној дужности."
Када су у питању рокови, они су предвиђени у члану 178.
(1) Странка може да захтева понављање поступка у року од 90 дана од сазнања за разлог за понављање, односно у року од шест месеци од објављивања одлуке Уставног суда или Европског суда за људска права у "Службеном гласнику Републике Србије".
(2) Исти рокови важе и ако се поступак понавља по службеној дужности.
(3) Када истекне пет година од када је странка обавештена о коначном решењу, више не може да се захтева понављање поступка, нити орган може да понови поступак по службеној дужности.
Имајући у виду да, је странка поднела два захтева за доделу бесплатног седишта за исто дете и да је о истом чињеничном стању позитивно одлучено у два различита поступка, уколико су решења постала коначна, мишљења смо да се орган може позвати на члан 176. ст. 1. тачка 1) у којој је сазнао за нове чињенице или се стекне могућност да се изведу нови докази, који су, сами или у вези са раније изнетим чињеницама или изведеним доказима, могли да доведу до другачијег решења.
У овој конкретној ситуацији, орган може покренути по службеној дужности поступак и поништити једно од два решења, под претпоставком да није истекао субјективни рок од 90 дана од дана сазнања за разлог за понављање, односно објективни рок од 5 година од дана коначности решења.