Питања и одговори
На овој страници СКГО објављује одговоре Стручне службе СКГО на питања која из локалних управа добија у вези са функционисањем локалне самоуправе у различитим областима и са применом надлежности и послова градова и општина.
С обзиром на то да, је Закон о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору престао да се примењује, а био је основ за доношење и примену Уредбе о интерном конкурсу, који су начини да запослени код корисника буџетских средстава заснују радни однос у органима ЈЛС, и обрнуто?
С обзиром да је Закон о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору („Сл. гласник РС“, бр. 68/15, 81/16-одлука УС, 95/18) престао да се примењује 31. децембра 2019. године престали су да важе и подзаконски акти донети на основу Закона, односно Уредба о интерном конкурсу („Сл. гласник РС“, бр. 17/16).
С обзиром на наведено од 1. јануара 2020. године, више није могуће спроводити интерни конкурс за организационе облике у систему локалне самоуправе који су били утврђени чланом 2. став 5. Закона о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору, у складу са Уредбом о интерном конкурсу.
Законом о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе („Службени гласник РС“, бр. 21/16, 113/17 и 95/18) је прописан начин попуњавања радних места у органима јединице локалне самоуправе и то трајним премештајем, спровођењем интерног конкурса, преузимањем службеника или заснивањем радног односа након спроведеног јавног конкурса. Према чл. 82. и 84. Закона, интерни конкурс се спроводи ако се радно место не попуни премештајем службеника, на коме могу да учествују службеници запослени на неодређено време у свим органима, службама и организацијама из члана 1. ст. 1. и 2. Закона, код послодавца који оглашава интерни конкурс и који имају исто звање или испуњавају услове за напредовање у звање у које је разврстано радно место које се попуњава. У случају неуспеха интерног конкурса према члану 91. став 1. и 2. Закона, орган, служба или организација из члана 1. ст. 1. и 2. Закона, може преузети од другог послодавца из члана 4. овог закона, односно из државног органа, без конкурса, службеника који је у радном односу на неодређено време. Преузимање службеника врши се на основу споразума о преузимању уз сагласност службеника који се преузима. Према томе, Законом је прописано да се службеник може преузети од другог послодавца из члана 4. Закона којим је дефинисано да је послодавац функционера, службеника и намештеника у аутономној покрајини је аутономна покрајина, односно послодавац функционера, службеника и намештеника у јединицама локалне самоуправе је јединица локалне самоуправе, као и из државног органа.
У случају неуспеха интерног конкурса, а послодавац не изврши преузимање другог службеника из органа јединице локалне самоуправе, аутономне покрајине или државног органа, у складу са чланом 82. став 4. Закона, обавезно се спроводи јавни конкурс.
Имајући у виду наведене одредбе Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе, запослени код других послодаваца могу да се пријаве на објављени јавни конкурс за попуњавање радних места у органу ЈЛС и уколико буду изабрани након спроведеног јавног конкурса могу да заснују радни однос у органу ЈЛС у складу са Законом о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе.
С тим у вези, потребно је да укажемо да је ново запошљавање и додатно радно ангажовање регулисано чланом 27е ст. 34-38. Закона о буџетском систему („Службени гласник РС“ бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 - испр., 108/13, 142/14, 68/15 - др. закон, 103/15, 99/16, 113/17, 95/18, 31/19 и 72/19) и Уредбом о поступку за прибављање сагласности за ново запошљавање и додатно радно ангажовање код корисника јавних средстава („Службени гласник РС“, бр. 113/13, 21/14, 66/14, 118/14, 22/15, 59/15 и 62/19). Давање сагласности за заснивање радног односа регулисано је чланом 3. став 1. Уредбе, а у складу са чланом 7. Уредбе, закључак о давању сагласности за попуњавање слободног односно упражњеног радног места доноси Комисија за давање сагласности за ново запошљавање и додатно радно ангажовање ("Службени гласник РС", број 113/13).
Донет је Правилник о организацији и систематизацији и при том није испоштовано ограничење у смислу звања, већ је више од 20% радних места систематизовано у звање самостални саветник, и на основу Правилника су донета и решења о распоређивању. Након налаза Управног инспектора, донет је нови Правилник, којим је усаглашен са Законом и Уредбом, те су донета и нова решења о распоређивању, при чему су запослени који су према старом Правилнику били распоређени на радна места у звању самостални саветник, сада распоређени на радна места истог назива, али у звању саветник. Да ли је у тој ситуацји потребно применити члан 168. Закона о запосленима у АП и ЈЛС, у смислу тражења сагласности службеника ради распоређивања на радно место са нижим звањем? Да ли се ти службеници сматрају прекобројним, односно да ли се радна места у којима је промењено звање са "самостални саветник" на "саветник", сматрају укинутим радним местима?
Чланом 168. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе је прописано: “У случају доношења новог правилника, сви службеници распоређују се на одговарајућа радна места у истом звању.
Ако новим правилником нека радна места буду укинута или број службеника смањен, прекобројни службеници распоређују се на друга одговарајућа радна места у истом звању, а предност имају они са бољим оценама у последња три узастопна оцењивања.
У случају промене правилника, ако нека радна места буду укинута или број службеника смањен, прекобројни службеници премештају се на друга одговарајућа радна места у истом звању, а предност имају они са бољим оценама у последња три узастопна оцењивања.
Ако одговарајуће радно место не постоји, у случају доношења новог, односно промене правилника, прекобројни службеник може, уз своју сагласност, бити распоређен, односно премештен на ниже радно место које одговара његовој врсти и степену стручне спреме, односно образовања, а ако такво радно место не постоји, постаје нераспоређен.
Ако се службеник из става 4. овог члана не сагласи са распоређивањем, односно премештајем руководилац доноси решење о престанку радног односа.
Службенику престаје радни однос даном коначности решења о престанку радног односа.
Жалба не одлаже извршење решења о распоређивању, односно премештају и решења којим се утврђује да је службеник нераспоређен.
У случају доношења новог, односно измене правилника, службеник може бити распоређен, односно премештен на радно место у непосредно вишем звању ако испуњава услове за напредовање из члана 133е овог закона и друге услове за рад на том радном месту.
У поступку припреме правилника, послодавац прибавља мишљење репрезентативног синдиката.
У случају доношења новог правилника или његове измене, а пре распоређивања или премештаја службеника на одговарајућа радна места, може се спровести претходна провера стручне оспособљености, знања и вештина."
Дакле, с обзиром да је донет нови правилник о организацији и систематизацији и да није било могуће распоредити све службенике на одговарајућа радна места, примениће се наведена правила из члана 168. закона. У складу са тим, службеници који су раније имали утврђено звање самостални саветник, а након доношења новог правилника није било могуће распоредити их на радна места у том звању, сматрају се прекобројним и као што смо навели примениће се правила из члана 168. закона.
Да ли приликом доношења општинских Одлука о комуналним делатностима поред закона као основа за доношење истих у правном основу треба да стоји и одредба уредбе која се односи на ту материју (донете су одлуке о комуналним делатностима које садрже и одредбе уредбе која регулише комуналну делатност, али није садржана у правном основу)?
По правилу Преамбула треба да садржи правни основ за доношење прописа, назив органа који пропис доноси и датум одржавања седнице на којој је пропис донет. Она најпре садржи материјално правни основ тј. одредбу вишег прописа који садржи уређивање одређене материје, а затим формални правни основ за доношење прописа односно пропис који одређује надлежност органа за доношење конкретног прописа. Уколико се наводи више прописа, они се наводе према правној снази, дакле најпре одредбе закона, а затим статута.
У конкретном случају, треба навести прво одредбу Закона о комуналним делатностима, затим Закона о локалној самоуправи и на крају одредбу Статута.
Мишљења смо да одредбе Уредбе не треба наводити у Преамбули. Одредбе Уредбе се стављају у Преамбулу само ако има неко ближе овлашћење за прописивање, док је у свим другим случајевима сувишно.
Да ли службеник који ради на одређено време може бити руководилац Одељења?
Чланом 70. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе је прописано: “Радни однос може се засновати и за време чије трајање је унапред одређено (радни однос на одређено време):
1) ради замене одсутног запосленог до његовог повратка;
2) због привремено повећаног обима посла, који постојећи број запослених не може да изврши, најдуже на шест месеци у току једне календарске године;
3) на радним местима у кабинету изабраног лица у органу аутономне покрајине, најдуже док траје дужност тог изабраног лица;
4) на радним местима у кабинету градоначелника града Београда, председника Скупштине града Београда, најдуже док траје дужност тих лица;
5) на радним местима у кабинету градоначелника, председника општине или председника градске општине, најдуже док траје дужност тих изабраних лица (помоћници градоначелника, односно председника општине као и друга лица која заснивају радни однос на радним местима у кабинету);
6) ради учешћа у припреми или реализацији одређеног пројекта, најдуже до завршетка пројекта;
7) ради обуке приправника, за време трајања приправничког стажа;
8) ради замене службеника који је постављен за вршиоца дужности, док траје његова дужност;
9) ради замене службеника коме мирује радни однос због обављања приправничког стажа.
Радни однос на одређено време заснива се без обавезе спровођења интерног или јавног конкурса, изузев радног односа на одређено време ради обуке приправника који се заснива након спроведеног јавног конкурса, у складу са овим законом и ако је потреба запошљавања приказана у кадровском плану.
Радни однос на одређено време не може да прерасте у радни однос на неодређено време, изузев приправнику, кад положи државни стручни испит”.
Дакле, сем разлога због којих може да се заснује радни однос на одређено време, закон није поставио ограничења на којим радним местима се то може учинити.
Да ли службеник може да обавља послове заменика матичара у општини у којој нема матичара, кога он мења, а да службеник на положају чува себи место матичара?
Законом о матичним књигама („Сл. гласник РС, бр. 20/09, 145/14 и 47/18) и то чланом 5. је прописано: „Матичне књиге води матичар. Матичар има заменика“.
Чланом 10. истог Закона је предвиђено: „За једно матично подручје одређује се један матичар и један или више заменика матичара“.
Чланом 11. Закона о матичним књигама је прописано следеће: „Матичар, односно заменик матичара (у даљем тексту: матичар) може бити лице које има стечено високо образовање на основним академским студијама у обиму од најмање 180 ЕСПБ бодова, основним струковним студијама, односно на студијама у трајању до три године, положен посебан стручни испит за матичара и овлашћење за обављање послова матичара“.
Најзад, чланом 14. је прописано: Ако су и матичар и његов заменик привремено спречени да обављају послове, Министар на предлог функционера који руководи органом из члана 6. ст. 2. и 4. овог закона овлашћује запосленог у том органу који ће привремено обављати послове матичара.
Запослени из става 1. овог члана може бити лице које испуњава услове из члана 11. овог закона.
Све наведене законске одредбе указују на закључак да у случају одсуства матичара послове у складу са Законом о матичним књигама може да извршава заменик, а у случају да су и матичар и његов заменик привремено спречени да обављају послове, те послове привремено може обављати овлашћено запослено лице у том органу уколико испуњава услове из члана 11. наведеног Закона.
У јавној установи културе је извршена систематизација (усклађивање са новом уредбом о каталогу радних места). Један од радника има мировање радног односа по основу постављења на функцију. Да ли радник који има мировање радног односа може да потпише понуђени анекс уговора о раду, или мора да се сачека до његовог повратка? Радника коме мирују права и обавезе мења други радник, да ли њему да се понуди нови анекс уговора о раду, или је то немогуће јер је он на замени уместо радника коме мирују права и обавезе, па сходно томе ни радник на замени не може да потпише нови анекс уговора о раду ако то не учини радник кога он мења?
Чланом 79. став 1. тачка 4) Закона о раду предвиђено је да запосленом мирују права и обавезе које се стичу на раду и по основу рада, осим права и обавеза за које је законом, општим актом, односно уговором о раду другачије одређено, ако одсуствује са рада због избора, односно именовања на функцију у државном органу, синдикату, политичкој организацији или другу јавну функцију чије вршење захтева да привремено престане да ради код послодавца.
За време мировања радни однос траје, али права и обавезе из радног односа се не остварују све док не престану разлози за мировање. У том смислу, послодавац запосленом може понудити анекс уговора тек након што се запослени врати код послодавца код кога су му мировала права из радног односа.
Што се запосленог који обавља послове на одређено време тиче, њему се може одмах понудити анекс уговора о раду.
Ако службеник буде привремено премештен,“при чему задржава сва права на свом радном месту“, да ли то подразумева да ће службеник у том периоду обављати послове на које је привремено премештен, али и послове свог „првобитног“ радног места, на које је и распоређен по систематизацији?
Да ли на изборној листи од 16 кандидата, 16-ти кандидат мора да буде жена?
Члан 20. став 3. Закона о локалним изборима предвиђа да на изборној листи мора бити 40% мање заступљеног пола. Међу сваких пет кандидата по редоследу на листи (првих пет места, других пет места и тако до краја листе) мора бити најмање по два кандидата - припадника оног пола који је мање заступљен на листи.
Уколико се подноси изборна листа са 16 кандидата и уколико је по 2 представника мање заступљеног пола у сваких 5, шеснаести на листи мора бити припадник мање заступљеног пола, јер само тако прелази 40%.
Новине уведене у Закону о локалним изборима предвиђају да изборна листа приликом кандидовања мора да садржи 40 % мање заступљеног пола тако да међу сваких пет кандидата по редоследу на листи првих пет места, других пет и тако до краја листе мора бити најмање по два кандидата мање заступљеног пола. Како распоредите кандидате на листи тј. од тих пет по ком редоследу стављати нпр. жене прва и трећа, или друга и пета. Ако учествује више изборних листа на локалу и већина на својим листама стави нпр по три места мушкарце а четврто и пето за жене. Ако та листа добије само три одборничка места и тако више листа добију само по једног, два или три одборничка места по томе приликом конституисања скупштине и доделе одборничких мандата испашће да су само мушкарци у скупштини пошто их редом скидамо са сваке листе по броју мандата који су добили а по Закону треба да има 40 % жена. Да ли приликом доделе мандата одборницима требамо онда прескакати мушкарце са листе и убаците жене како би у скупштини имали 40 % жена, конкретно шта урадити да би се женама доделили ти одборнички мандати?
Закон о локалним изборима (као и Закон о избору народних посланика) садрже одредбу коју сте цитирали и која се односи искључиво на садржину изборне листе, односно обавезу да на изборној листи буде најмање 40% мање заступљеног пола, што ће, на жалост, у највећем броју случајева бити жене. Закон, међутим, не прописује обавезу да 40% жена буде у локалном парламенту, иако би то требало да буде последица прописане садржине изборне листе. То практично значи да Закон дозвољава да жене буду на четвртим и петим местима у оквиру сваких пет места на листи. То, даље, значи да изборне комисије треба да додељују одборничке мандате водећи искључиво рачуна о редоследу кандидата, без обзира на пол. Нема, дакле, прескакања било ког кандидата, нема прескакања мушкараца да би се мандат доделио жени. Ако су нпр. некој изборној листи припала три мандата, они се додељују кандидатима под редним бројевима 1, 2. и 3, без обзира на њихов пол. Понављам, Закон не прописује обавезу да у скупштини јединице локалне самоуправе буде 40% жена приликом конституисања, већ се ограничава на прописивање њихове заступљености искључиво на изборним листама.
У случају када општина нема Јавног бележника, који органи могу да врше оверу потписа подршке изборним листама на парламентарним, а који на локалним изборима?
1) По питању овере изјава бирача који подржавају изборну листу кандидата за народне посланике Народне скупштине, чланом 43. став 3. Закона о избору народних посланика прописано је да те изјаве морају да буду оверене у надлежном суду.
Имајући наведено у виду, у градовима и општинама у којима још увек нису именовани јавни бележници, оверу ових изјава и даље обављају основни судови, судске јединице и пријемне канцеларије основних судова.
2) Што се тиче локалних избора, чланом 23. став 3. Закона о локалним изборима прописано је да потпис којим бирач подржава изборну листу кандидата за одборнике скупштине јединице локалне самоуправе мора бити оверен у складу са законом којим се уређује овера потписа, што значи да тамо где нема јавних бележника, те изјаве, уз основне судове, судске јединице и пријемне канцеларије основних судова, могу да оверавају и општинске управе.
Чланом 14. став 1. Закона о локалним изборима прописано је да “изборну комисију у сталном саставу чине председник и најмање шест чланова које именује скупштина ЈЛС, на предлог одборничких група у скупштини ЈЛС, сразмерно броју одборника, а у проширеном саставу – и по један опуномоћени представник подносилаца изборне листе коју је предложило најмање 2/3 кандидата од укупног броја одборника који се бира”. На основу цитиране одредбе Закона, како поступити у ситуацији када одборничка група не жели или неће да предложи члана у сталном саставу Изборне комисије? Да ли то место у Решењу о образовању Изборне комисије остаје упражњено или друга одборничка група стиче право за попуну упражњеног места?
Начелно говорећи, у случају да нека одборничка група не (жели да) предложи лица у изборну комисију, пред Скупштином општине су два избора:
-
да изборну комисију образује у крњем саставу, на основу предлога које је добила, са могућношћу накнадне попуне, и
-
да та непотпуна места расподели другим одборничким групама, водећи рачуна о забрани натполовичне већине било које одборничке групе.
Образовање изборне комисије у "крњем" саставу свакако није најпожељнија опција, али је реално могућа, под условом да се именује више од половине састава изборне комисије, како би се обезбедило да изборна комисија може да пуноважно одлучује и у непотпуном саставу.
Именовање непотпуне изборне комисије се десио у пракси, у случају РИК-а, која је 2012. године образована са једним чланом и замеником мање од законског броја, јер једна посланичка група није доставила свој предлог. Састав је био попуњен нешто мање од годину дана касније, по добијању предлога те посланичке групе.
Илустрације ради, у прилогу су две одлуке Народне скупштине из 2012. и 2013. године.
Одлука о именовању РИКа 2012.пдф
Одлука о допуни именовања РИКа из 2013.пдф
Друга опција је, такође, изводљива, али остаје ризик да се против такве одлуке скупштине ЈЛС поднесе жалба Управном суду, где би могао да буде проблем доказати да нека одборничка група није хтела да учествује у формирању изборне комисије, те је питање каква би била одлука Управног суда.
Ако би се прихватила прва опција, са "крњом" изборном комисијом, таква одлука би, остала пред судом, али би се, свакако, онда поставило питање које су опције за каснију попуну тих упражњених места. Свакако, једна опција јесте да се одборничка група предомисли и накнадно достави свој предлог. Ако се то, ипак, не деси, друга опција би била да се онда преосталим одборничким местима предложи да дају своје предлоге за та "празна" места, а могло би се, размислити и да председник општине, у складу са својим овлашћењима из члана 44. тачка 2) Закона о локалној самоуправи (предлаже начин решавања питања о којима одлучује скупштина) предложи лица у изборну комисију с тим да предложи лица која нису ни у једној политичкој странци.
Чак иако би суд оборио одлуку о каснијој попуни "крњег" састава изборне комисије, то не би суштински омело рад изборне комисије, јер би она и даље могла да пуноважно ради у том непотпуном саставу.
Чланом 13. став 3. Закона о локалним изборима прописано је да “ниједна политичка странка или страначка коалиција не може имати више од половине чланова у сталном саставу органа за спровођење избора”. На основу цитиране одредбе Закона, да ли се под страначком коалицијом подразумева коалиција која је учествовала на изборима у оквиру једне изборне листе или пост изборном коалицијом (коју чине различите странке)?
Ни Закон о локалним изборима, као ни Закон о избору народних посланика, није довољно јасан када забрањује да било која странка или страначка коалиција има већину у органима за спровођење избора.
Једно од тумачења јесте да се ту мисли на странку или коалицију странака које су образовале одборничку групу, што значи да ниједна одборничка група не може да има већину у органима за спровођење избора. Наведено тумачење је у складу и са пресудом Управног суда број ИИ-4 Уж.15/16 од 11. марта 2016. године, која је у прилогу овог одговора.
Пресуда УС Одељење у Нису - натполовицна вецина странке у ГИКу 11.03.2016.доц