Питања и одговори
На овој страници СКГО објављује одговоре Стручне службе СКГО на питања која из локалних управа добија у вези са функционисањем локалне самоуправе у различитим областима и са применом надлежности и послова градова и општина.
Да ли је јавно предузеће или друштво капитала коме је поверена делатност управљача пута, када обавља све налогодавне, надзорне и инвеститорске послове, а истовремено је и извођач радова, у некој врсти „сукоба интереса“? Ако јесте, како се то може превазићи?
Мишљења смо да је, обзиром на широк спектар послова које обавља управљач пута, најважније избећи ситуације да управљач пута или лице које је запослено код њега, у фази пројектовања, надзора и изградње истовремено обавља више радњи на начин који је у супротности са Законом о планирању и градњи (пројектовање, ревизија пројеката, надзор…). Наиме, Закон о путевима уређује материју управљања путевима на један целовит и конзистентан начин, али не ослобађа управљача пута обавеза које проистичу из других прописа. Закон о планирању и градњу ту поставља јасне границе, а у пракси се врло ретко може наићи на случај да неко ове одредбе не поштује.
Случај када је делатност управљача пута поверена јавном предузећу које истовремено обавља нпр. комуналну делатност одржавања улица и путева, заиста може да створи дилеме око тога да ли на тај начин долазимо у ситуацију да је исто лице „налогодавац“ и „рачунополагач“ што ни у ком случају није пожељно. Међутим, треба имати у виду да постоје ситуације када се ово преклапање не може избећи. Један од тих случајева је управо тај да у оквиру истог предузећа постоје радне јединице од којих је једна управљач пута са функцијом инвеститора, а друга организациона јединица служба за одржавање улица и путева која је извођач радова. Посебно указујемо да је јединица локалне самоуправе задужена за праћење и контролу рада тог јавног предузећа (које је основала и коме је поверила обављање обе делатности), те је потребно да својим контролним овлашћењима у складу са Одлуком о оснивању или уговором о поверавању онемогући ситуације у којој би дошло до оваквог „преклапања“ и евентуалних злоупотреба.
Да ли постоје нека ограничења да јавно предузеће или привредно друштво коме је на локалу поверена функција (делатност) управљача пута, према потреби ангажује трећа лица која извршавају поједине послове у оквиру делатности управљача?
У основи, јавно предузеће коме је надлежна ЈЛС поверила делатност управљача пута, није обавезано да поседује сопствене кадровске и техничке капацитете којима обавља послове у оквиру поверене делатности. Поверавање делатности подразумева само да је чином поверавања јавно предузеће преузело све обавезе које следују управљачу пута и да је дужно да обавља све послове управљача који су децидирано побројани у члану 9, став 2. Закона о путевима. Другим речима, Закон инсистира на томе да једно одређено правно лице у својству управљача пута преузима пуну одговорност, те зависи од његовог капацитета да ли ће одговорити тим обавезама тако што ће поједине послове урадити сопственим снагама или ће их завршити тако што ће ангажовати трећа лица. Са друге стране, ако ЈП којем је поверена функција управљача пута, врши и послове одржавања путева мора испуњавати услове прописане чланом 8а. Закона о комуналним делатностима ("Сл. гласник РС", бр. 88/2011, 104/2016 и 95/2018) и Уредбом о начину и условима за отпочињање обављања комуналних делатности ("Сл. гласник РС", бр. 13/2018, 66/2018 и 51/2019).
Да ли јавно предузеће може уз неку другу делатности која му је поверена, истовремено да обавља и делатност управљача пута?
Недвосмислено се може рећи да нема законских сметњи, односно да ни на који начин није противзаконито да једном јавном предузећу коме је јединица локалне самоуправе поверила обављање једне или више комуналних делатности, та иста јединица локалне самоуправе повери и обављање делатности управљача пута. Као што су комуналне делатности у смислу Закона о комуналним делатностима делатности од општег интереса, тако је и делатност управљача пута у смислу Закона о путевима делатност од општег интереса (члан 9 став 1), а број делатности које јединица локалне самоуправе поверава јавном предузећу зависи искључиво од потреба и концепта којим се та ЈЛС руководи приликом доношења одлука.
Да ли ЈЛС може да функцију и делатност управљача пута повери друштву капитала или предузетнику који послује са 100% или већински приватним капиталом?
Закон дозвољава могућност поверавања ове делатности привредним друштвима са капиталом у приватној својини, односно предузетнику само ако је поверавање извршено у складу са законом којим се уређује јавно-приватно партнерство, а самим тим је искључена могућност да се делатност повери по процедури јавних набавки на неки краћи рок од годину или две дана.
Да ли функцију управљача пута може да врши орган управе јединице локалне самоуправе непосредно?
Орган управе јединице локалне самоуправе не може да врши функцију управљача пута. У члану 10. став 4 Закона о путевима прописано је да „Делатност управљања општинским путевима, улицама и некатегорисаним путевима, који нису део државног пута И и II реда, може да обавља јавно предузеће, односно друштво капитала чији је једини власник јединица локалне самоуправе, као и друго друштво капитала и предузетник, коме је надлежни орган јединице локалне самоуправе поверио обављање делатности управљања општинским путевима, улицама и некатегорисаним путевима, у складу са законом којим се уређује јавно-приватно партнерство и концесије.“
Да ли Општинска управа има обавезу да одреди вештака ради утврђивања накнаде или то ради корисник експропријације који је у обавези да органу достави "понуду о облику и висини накнаде"? На који начин ОУ учествује у овом поступку? Ко одређује висину награде за вештаке и издаје налог за исплату исте? Да ли све то зависи од споразума корисника експропријације и сопственика без било каквог "учешћа" ОУ?
Према одредбама Закона о експропријацији надлежни орган локалне самоуправе на чијој територији се налази непокретност која је предмет експропријације спроводи поступак експропријације у целини.
Поступак експропријације се може поделити у два дела:
- део поступка – поступање по предлогу и доношење решења о експропријацији
- део поступка – утврђивање накнаде за експроприсану непокретност.
У оба дела поступка водећу улогу у поступку који је двостраначки поступак (корисник експропријације, са једне стране и ранији сопственик, са друге стране) води надлежни орган ЈЛС.
Надлежни орган ЈЛС дакле води и комплетан поступак споразумног одређивања накнаде у његовим фазама.
Наиме, након правоснажности решења, корисник експропријације је у обавези да надлежном органу ЈЛС достави понуду која у себи мора да има елементе накнаде за земљиште (према тржишној цени м2 према зони, класи и сл.), али и усеве/трајне засаде ако се на истој налазе. Корисник може да предложи вештака пољопривредне струке који би дао процену вредности нпр. дрвне масе (код шума) или трајних засада (код воћњака,) с тим да орган управе доноси одлуку којом одређује вештака, даје му задатак шта треба да уради и одређује ко сноси трошкове вештачења (према чл. 33. Закона о експропријацији трошкове вештачења сноси корисник). Трошак вештачења сноси општина само у ситуацији да је општина корисник експропријације. Иста је процедура и код вештачења објеката.
Слична је ситуација и код поднетог захтева за експропријацију преосталог дела непокретности, где је првостепени орган у обавези да позове корисника експропријације да се изјасни на захтев странке, и по потреби наложи вештачење постојања околности из члана 10. Закона о експропријацији. И овом случају трошак вештачења сноси корисник.
Што се тиче висине трошкова вештачења, висину трошкова одређује сам вештак према тарифама и трошковницима који су важећи, мада генерално у пракси најчешћи су случајеви да корисник сам предложи вештака и унапред дефинише цену вештачења. Вештак је у обавези да трошковник вештачења достави кориснику експропријације и првостепеном органу, на основу кога првостепени орган касније и доноси решење о трошковима и доставља кориснику на плаћање.
Дакле, надлежни орган у свим овим фазама поступка учествује и конкретним одлукама даље усмерава странке.
У случају да до споразума о накнади не дође пред надлежним органом ЈЛС, надлежни орган сагласно члану 61. Закона о експропријацији све списе предмета доставља надлежном суду на даљи поступак утврђивања накнаде.
Уколико је ЈЛС предвидела средства за финансирање уређења фасада у ужем центру града, а које представљају опасност по живот и здравље, да ли је у овом случају потребно да грађевинска инспекција својим решењем наложи стамбеној заједници да сама среди фасаду бас из разлога опасности и остави рок за извршење, те уколико то не буде извршено од стране стамбене заједнице ангажује по спроведеном поступку јавне набавке најповољнијег понуђача који ће да изврши радове (чл.61)? На који начин се општина рефундира од стамбене заједнице обзиром да је прописано право регреса?
Законом о становању и одржавању зграда је дата могућност да јединица локалне самоуправе издвоји средства за интервенције које би представљале остваривање јавног интереса у сфери одражавања зграда, а такође је утврђена и јасна одговорност власника посебних и самосталних делова зграде, односно стамбене заједнице у погледу (не)испуњавања обавезе одржавања, односно настанка штете услед пропуштања обавезе одржавања. Закон је чланом 61. прописао да у случају када одговорна лица [1] не изврше потребне активности на одржавању зграде, а не спровођењем ових активности би могле да настану штетне последице по живот или здравље људи, животну средину, привреду или имовину веће вредности, радове на одржавању зграде преузима јединица локалне самоуправе, чиме Закон појачава улогу јединце локалне самоуправе у остваривању јавног интереса.
У сврху превентивних активности јединице локалне самоуправе на процени стања грађевинског фонда и потенцијалних опасности које би могле да доведу до настанка штетних последица по живот или здравље људи, дата је могућност локалној самоуправи да одлуком може утврдити урбанистичке зоне или блокове за које прописује обавезу извршења активности на одржавању зграда (инвестиционо одржавање и унапређење својстава зграда), као и могућност да одлуком пропише обавезу одржавања спољног изгледа зграде (фасаде) и забрану промене спољног изгледа (забрана постављања клима-уређаја на видљивом делу зграде и сл.), уз прописивање различитих степена обавезности одржавања спољног изгледа зграде, у зависности од урбанистичке зоне или блока у ком се зграда налази
Јединица локалне самоуправе може донети Одлуку о бесповратном суфинансирању радова на инвестиционом одржавању, након чега расписује јавни позив за стамбене заједнице и власнике стамбених зграда. Јавним позивом се ближе уређују услови учешћа на конкурсу, врсте радова које је могуће бесповратно суфинансирати, проценат учешћа јавних средстава у бесповратном суфинансирању, права и обавезе учесника на конкурсу, рокове и слично. Дакле, ради се о бесповратном суфинансирању, при чему је неопходно да се утврди јавни интерес. Претходни услов за доношење такве одлуке је и постојање Одлуке о утврђивању зона и блокова зоне са прописаном обавезом извршења одређених активности у одржавању зграде, односно обавезним инвестиционим одржавањем и унапређењем својстава зграда.
С друге стране, уколико ЈЛС није предвидела Одлуком да ће бесповратно суфинансирати радове на инвестиционом одржавању, она може наложити стамбеној заједници да изврши радове на инвестиционом одржавању у циљу отклањања опасности по живот и здравље људи. У таквом случају, неопходно је да грађевински инспектор решењем наложи извођење радова. У вршењу инспекцијског надзора грађевински инспектор је дужан да забрани решењем стамбеној заједници, односно другом одговорном лицу из члана 15. овог закона, коришћење зграде или дела зграде и да нареди хитно извођење радова и предузимање других мера чијим неизвршењем би могле да настану штетне последице по живот или здравље људи, животну средину, привреду или имовину веће вредности, у складу са чланом 60. овог закона. Решењем грађевинског инспектора утврђује се и начин извршења решења у случају непоступања по налогу инспектора, односно преузимање радова на одржавању зграде од стране јединице локалне самоуправе на терет стамбене заједнице, односно другог одговорног лица из члана 15. овог закона, у складу са чланом 61. став 1. овог закона и налаже се власнику посебног дела да омогући несметано обављање радова у мери која је неопходна за отклањање непосредне опасности по живот и здравље људи, животну средину, привреду или имовину веће вредности. Уколико грађевински инспектор по извршеном контролном надзору утврди да није поступљено по роковима наложеним у решењу из става 1. овог члана, доставиће надлежном органу јединице локалне самоуправе акт којим се дозвољава извршење решења, у складу са законом којим се уређује општи управни поступак. Стамбена заједница трошкове за извршене радове и друге предузете мере надокнађује јединици локалне самоуправе, у роковима и на начин који одреди надлежни орган јединице локалне самоуправе – конкретно, орган одређен за спровођење извршења решења грађевинског инспектора.
[1] Законом је прописано да обавезу да одржавају зграду на начин да од зграде, односно заједничких делова зграде не прети опасност настанка штете имају: 1) власник, за зграде било које намене у којима је једно лице искључиви власник свих делова зграде; 2) власници посебних делова, за породичне куће; 3) стамбена заједница преко својих органа или професионални управник коме су поверени послови управљања, у стамбеној згради која има заједничке делове зграде и најмање два посебна дела чији су власници различита лица; 4) власници посебних делова преко својих органа, у зградама које немају ниједан посебан део намењен за становање.
Да ли ЈЛС као неко ко је увео принудну управу може да захтева извештаје о раду за истог или је он искључиво одговоран стамбеној заједници? Да ли, уколико је стамбена заједница незадовољна радом принудног управника, а при томе не жели да постави професионалног или управника из редова станара, може да захтева од ЈЛС промену принудног управника и именовање новог?
Професионални управник постављен у поступку принудне управе обавља послове управљања све док стамбена заједница не донесе одлуку о избору управника или док не закључи уговор о професионалном управљању. У том смислу, он обавља све послове наведене у члану 50. и члана 53. Закона. Стамбена заједница, било је да задовољна или не, може изабрати у редовном поступку управника или професионалног управника у складу са Законом. Избором новог управника престаје мандат управника постављеног у принудној управи. Законом није предвиђено да принудни управник подноси извештаје органу Општинске/градске управе који га поставља, али у поступку надзора, комунални инспектор проверава да ли професионални управник испуњава обавезе прописане чланом 53. овог закона. Дужност комуналног инспектора је да наложи решењем професионалном управнику да врши послове у складу са чланом 53. овог закона, као и да достави Привредној комори Србије решења којима је професионалном управнику, по извршеном инспекцијском надзору наложено исправљање утврђених неправилности, и то најкасније у року од осам дана од дана правоснажности решења.
На основу члана 133. Закона о планирању и изградњи: „Министарство издаје грађевинску дозволу за изградњу објеката, и то: 4) објеката црне и обојене металургије;“ Чланом 12. став 2. Закона о озакоњењу објеката је дефинисано да: „Надлежни орган издаје решење о озакоњену оних објеката за чију изградњу је према закону којим се уређује изградња објеката овлашћен да издаје грађевинску дозволу у редовном поступку, односно други орган ЈЛС који је статутом био овлашћен за издавање грађевинске односно употребне дозволе у поступку легализације објеката.“ Да ли се из наведеног може закључити да је Министарство надлежно за издавање решења о озакоњењу за објекат – Ливница (ако се по логици ствари ливнице сврставају у објекте црне и обојене металургије)?
Законом о планирању и изградњи (члан 133. став 2. тачка 4) дефинисано је да се објекти базне и прерађивачке хемијске индустрије, црне и обојене металургије сматрају оним објектима којима одобрење за изградњу издаје надлежно Министарство за послове грађевинарства. Сходно чињеници да се капацитети наведених објеката разликују као и њихов утицај на животну средину, развијене су листе пројеката (Уредба о утврђивању листе пројеката за које је обавезна процена утицаја и листе пројеката за које се може захтевати процена утицаја на животну средину „Сл. гласник РС“, бр. 114/08) за које је обавезна израда процене утицаја на животну средину као и листе пројеката за које се она може тражити а у којима су наведени капацитети истих. У складу са капацитетима постројења за које је ваша ЈЛС добила захтев за озакоњење, као и капацитетима објеката из исте индустрије наведених на Листи 1 и Листи 2 наведене уредбе, неопходно је утврдити и конкретно надлежно тело које ће у току поступка озакоњења као део елабората за озакоњење сагледати и процену утицаја на животну средину а самим тим и дефинисати надлежност органа за поступак озакоњења. Тачност података о капацитетима и технологији која се налази у објекту гарантује одговорни пројектант.
У случају када је комшија делом свог објекта или оградом заузео део комшијске парцеле, а за чију изградњу има грађевинску дозволу или одобрење за извођење радова (што значи да је у овом случају одступио од грађевинске дозволе), када и у ком делу овог предмета престаје надлежност грађевинске инспекције и почиње надлежност суда тј. када би се донело решење о уклањању или прилагођавању грађевинској дозволи, да ли би се решење односило и на део који је прешао у комшијску парцелу?
Законом о планирању и изградњи ("Сл. гласник РС", бр. 72/2009, 81/2009 - испр., 64/2010 - одлука УС, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - одлука УС, 50/2013 - одлука УС, 98/2013 - одлука УС, 132/2014, 145/2014, 83/2018, 31/2019, 37/2019 - др. закон, 9/2020 и 52/2021) је чланом 175. став 1. тачка 4. пропсано да грађевински инспектор има права и дужности у вршењу инспекцијског надзора да проверава да ли се објекат гради према издатој грађевинској дозволи и пројекту за извођење, односно техничкој документацији на основу које је издато решење из члана 145. овог закона.
Уколико грађевински инспектор током вршења инспекцијског надзора утврди да се објекат не гради према издатој грађевинској дозволи, односно пројекту за извођење, овлашћен је да наложи решењем обуставу радова и одреди рок који не може бити дужи од 30 дана од дана уредног уручења инвеститору – за подношење захтева са уредном документацијом за прибављање, односно измену грађевинске дозволе, а ако инвеститор у остављеном року не прибави, односно не измени грађевинску дозволу, да наложи решењем уклањање објекта, односно његовог дела, како је то прописано чланом 176. став 1. тачка 2. истог закона.
Ако је настављено са извођењем радова и после доношења решења о њиховој обустави, надлежни грађевински инспектор ће поднети:
- пријаву за привредни преступ против привредног друштва или другог правног лица које је инвеститор, за привредни преступ за који је законом прописана новчана казна од 1.500.000 до 3.000.000 динара (члан 202. став 1. тачка 4);
- пријаву за привредни преступ против одговорног лица у привредном друштву или другом правном лицу које је инвеститор, за привредни преступ за који је законом прописана новчана казна од 100.000 до 200.000 динара (члан 202. став 2);
- пријаву за привредни преступ против привредног друштва или другог правног лица које гради објекат, за привредни преступ за који је законом прописана новчана казна од 1.500.000 до 3.000.000 динара (члан 203. став 1. тачка 3);
- пријаву за привредни преступ против одговорног лица у привредном друштву или другом правном лицу које гради, односно изводи радове, за привредни преступ за који је законом прописана новчана казна од 100.000 до 200.000 динара (члан 203. став 2);
- захтев за покретање прекршајног поступка против предузетника, за прекршај за који је законом прописана новчана казна од 300.000 до 500.000 динара (члан 208а став 1. тачка 4);
- захтев за покретање прекршајног поступка против физичког лица инвеститора, за који је законом прописана новчана казна од 100.000 до 150.000 динара (члан 208а став 2).
Када грађевински инспектор утврди да извођач радова, односно одговорни извођач радова изводи радове, односно гради објекат супротно издатој грађевинској дозволи и техничкој документацији, на основу које је грађевинска дозвола издата, подноси кривичну пријаву и покреће поступак за одузимање лиценце против одговорног извођача, односно подноси пријаву за привредни преступ против извођача радова, како је то прописано чланом 176. став 4. Закона о планирању и изгради.
Законом прописане мере грађевински инспктор налаже без обзира на којој парцели се радови изводе, тј. без обзира на то да ли је одступање од издате дозволе извршено на парцели на којој је одобрено извођење грађевинсих радова или на суседној парцели. Надлежност, права, обавезе и одговорности грађевинског инспектора су исте у оба случаја и оне не престају.
Власник парцеле на коју је инвеститор, мимо дозволе, прешао и изводи грађевинске радове који дозволом нису одобрени, независно од поступка који спроводи грађевински инспектор, може може подношењем негаторне тужбе на основу члана 42. Закона о основама својинскоправних односа ("Сл. лист СФРЈ", бр. 6/80 и 36/90, "Сл. лист СРЈ", бр. 29/96 и "Сл. гласник РС", бр. 115/2005 - др. закон), захтевати, од другог физичког лица да престане са узнемиравањем права својине, ако га треће лице неосновано узнемирава на други начин, а не одузимањем ствари. Право на подношење тужбе не застарева.
Како и на који начин власник објекта уписује право над земљиштем испод објекта тј. стиче право над земљиштем за редовну употребу у процесу озакоњења и да ли исто плаћа?
Чланом 70. Закона о планирању и изградњи прописан је поступак одређивања земљишта за редовну употребу објекта.
Ако је за објекат поднет захтев за легализацију или је по службеној дужности покренут поступак озакоњења објекта, а надлежни орган у току оцене испуњености услова за озакоњење предметног објекта утврди да лице које је власник објекта истовремено није и власник земљишта на коме се објекат налази, надлежни орган који спроводи поступак озакоњења може одредити грађевинско земљиште испод објекта као земљиште за редовну употребу објекта.
Дакле, у току поступка озакоњења, служба за озакоњење, применом става 2. и става 7. члана 70. одређује земљиште за редовну употребу објекта. Служба за озакоњење доноси решење о прекиду поступка озакоњења до решавања имовинско-правних односа. Истим тим решењем којим се прекида поступак озакоњења ова служба, на основу копије плана и елабората геодетских радова, одређује површину земљишта испод објекта који је предмет озакоњења као земљиште за редовну употребу објекта. Ово решење се доставља инвеститору и служби за имовинско-правне односе, која, након правноснажности решења, треба да спроведе поступак отуђења предметног земљишта.
На овај начин инвеститор стиче право да непосредном погодбом од јединице локалне самоуправе откупи земљиште испод објекта, које је одређено као земљиште за редовну употребу објекта. Инвеститор је дужан да, након откупа земљишта, формира катастарску парцелу у служби за катастар непокретности и након тога стиче услов за озакоњење свог објекта, али истовремено стиче и обавезу да у року од 5 година од дана правноснажности решења о озакоњењу поднесе захтев за утврђивање земљишта за редовну употребу објекта у складу са ЗПИ. Решење о прекиду поступка и одређивању земљишта за редовну употребу објекта, сагласно ставу 9. члана 70, представља исправу подобну за формирање катастарске парцеле.
Напомињемо да је након поступка одређивања земљишта за редовну употребу објекта, потребно спровести и поступак утврђивања земљишта за редовну употребу објекта, што се врши у складу са правилима парцелације из важећег урбанистичког плана.
Посебно напомињемо, да треба проверити да ли је власник објекта истовремено и власник земљишта, тј. да ли је и на који начин стекао право коришћења на земљишту. Ако је право коришћења стечено ради изградње (отуда грађевинска и употребна дозвола на објекту), онда је власник имао право да конвертује право коришћења у право својине на земљишту складу са Законом о планирању и изградњи. Уколико власник објекта није био власник земљишта, орган управе ће исправно поступити тако што ће одредити земљиште под објектом као земљиште за редовну употребу објекта.
За које објекте се плаћа такса за озакоњење и колики је износ те таксе?
Чланом 33. Закона о озакоњењу објеката утврђено је да се за све објекте у поступку озакоњења плаћа такса за озакоњење, пре издавања решења о озакоњењу. Истим чланом утврђени су износи висине таксе за озакоњење у складу са класом, површином и наменом објекта, као и у складу са начином његовог коришћења. Ставом 3. истог члана утврђено је да се за озакоњење породичног објекта или стана, корисне површине до 100 м2, помоћне и економске објекте, производне и складишне објекте, као и све друге објекте и радове из члана 145. Закона о планирању и изградњи плаћа такса у износу од 5.000 динара.
Извештај о затеченом стању објекта, у складу са чланом 18. Закона о озакоњењу, садржи податке о класи, површини, намени и начин коришћења објекта, на основу којих ће надлежни орган утврдити висину таксе у конкретном случају.