Питања и одговори

Законом о порезу на додату вредност у члану 25. који прописује пореска ослобођења за промет добара и услуга без права на одбитак претходног пореза, у ставу 2.  тачки 11) стоји да се ПДВ не плаћа у промету услуга социјалног старања и заштите, дечје заштите и заштите младих, услуга установа социјалне заштите, као и са њима непосредно повезаног промета добара и услуга од стране лица регистрованих за обављање тих делатности.

Чланом 17. Закона о социјалној заштити прецизирано је ко су други субјекти у социјалној заштити: “Делатност у области социјалне заштите, односно поједине услуге социјалне заштите може, у складу са овим законом, пружати и удружење, предузетник, привредно друштво и други облик организовања утврђен законом (у даљем тексту: пружалац услуга социјалне заштите).”

У складу са чланом 64. Закона о социјалној заштити, услуге социјалне заштите из члана 40. тач. 2-5. које обезбеђује Република Србија, аутономна покрајина, односно јединица локалне самоуправе, за којима постоји потреба, а не могу их обезбедити у потребном обиму установе социјалне заштите које је основала Република Србија, аутономна покрајина, односно јединица локалне самоуправе, набављају се од пружаоца услуга социјалне заштите који је за то лиценциран кроз поступак јавне набавке услуга социјалне заштите, у складу са законом који уређује јавне набавке, овим законом и прописима донетим за њихово спровођење. Члан 40. наводи групе услуга социјалне заштите и то су следеће групе :

1) услуге процене и планирања - процена стања, потреба, снага и ризика корисника и других значајних особа у његовом окружењу; процена старатеља, хранитеља и усвојитеља; израда индивидуалног или породичног плана пружања услуга и мера правне заштите и других процена и планова;

2) дневне услуге у заједници - дневни боравак; помоћ у кући; свратиште и друге услуге које подржавају боравак корисника у породици и непосредном окружењу;

3) услуге подршке за самосталан живот - становање уз подршку; персонална асистенција; обука за самостални живот и друге врсте подршке неопходне за активно учешће корисника у друштву;

4) саветодавно-терапијске и социјално-едукативне услуге - интензивне услуге подршке породици која је у кризи; саветовање и подршка родитеља, хранитеља и усвојитеља; подршка породици која се стара о свом детету или одраслом члану породице са сметњама у развоју; одржавање породичних односа и поновно спајање породице; саветовање и подршка у случајевима насиља; породична терапија; медијација; СОС телефони; активација и друге саветодавне и едукативне услуге и активности;

5) услуге смештаја - смештај у сродничку, хранитељску или другу породицу за одрасле и старије; домски смештај; смештај у прихватилиште и друге врсте смештаја.

У складу са наведеним закључује се уговор о јавној набавци, пружалац услуга има статус овлашћеног пружаоца услуге социјалне заштите, који је добио лиценцу за пружање услуге социјалне заштите.

Правилником о утврђивању појединих добара и услуга из члана 25. Закона о порезу на додату вредност (“Сл. гласник” бр. 120/12, 86/15) у члану 5. прописано је да се услугама, у смислу члана 25. став 2. тачка 11) Закона, сматрају услуге које пружају установе социјалне заштите: центри за социјални рад, установе за смештај корисника и установе за дневни боравак и помоћ у кући, у складу са прописима који уређују социјалну заштиту и социјалну сигурност грађана, регистроване за обављање тих делатности, независно од тога да ли су ове установе усмерене ка остваривању добити.

Добрима, односно услугама чији је промет непосредно повезан са услугама из става 1. овог члана сматрају се нарочито лекови, храна, пиће, услуге прања и чишћења.

Непосредна повезаност између услуга из става 1. и добара и услуга из става 2. овог члана постоји само у случају када испоруку добара, односно пружање услуга врши исто лице.

Дакле, Правилником није утврђено да се ослобођење од ПДВ-а односи на пружање лиценцираних услуга социјалне заштите од стране других пружалаца који нису установе социјалне заштите (центри за социјални рад и установе за смештај корисника и установе за дневни боравак и помоћ у кући) из чега произлази да када је пружалац услуге социјалне заштите привредно друштво, оно јесте обвезник ПДВ-а на кога се примењује општа законска стопа.

Када је реч о одређивању процењене вредности јавне набавке, указујемо на то да се вредности у поступцима јавних набавки исказују без ПДВ-а. Чланом 30. став 1. Закона о јавним набавкама прописано је да се процењена вредност предмета јавне набавке исказује у динарима, без пореза на додату вредност, а обухвата процену укупних плаћања које ће извршити наручилац, укључујући све опције уговора и могуће продужење уговора, уколико је предвиђено у конкурсној документацији. Наручиоци, односно у овом случају, јединице локалне самоуправе (ЈЛС), на одговарајућим апропријацијама у буџету морају да планирају и трошак ПДВ-а, уколико се он плаћа за промет конкретних добара, услуга или радова који су предмет јавне набавке, односно уколико је пружалац услуга обвезник ПДВ у складу са Законом о ПДВ.  Сходно томе, трошак ПДВ-а планира се у оквиру појединачних апропријација у буџету и за услуге социјалне заштите ЈЛС.

С тим у вези посебно указујемо на Мишљење Министарства финансија, бр. 011-00-448/2020-04 од 9.2.2021. године које се тиче пореског третмана промета услуга – помоћ у кући и лични пратилац детета које пружа обвезник ПДВ-а – привредни субјект регистрован као друштво са ограниченом одговорношћу:

„Законом о порезу на додату вредност (,,Службени гласник РС“, бр. 84/04, 86/04 − исправка, 61/05, 61/07, 93/12, 108/13, 68/14 −др. закон, 142/14, 83/15, 108/16, 113/17, 30/18, 72/19 и 153/20, у даљем тексту: Закон) прописано је пореско ослобођење без права на одбитак претходног пореза за промет услуга социјалног старања и заштите, дечје заштите и заштите младих, услуга установа социјалне заштите, као и са њима непосредно повезаног промета добара и услуга одстране лица регистрованих за обављање тих делатности. Наведеним услугама, у смислу Закона, сматрају се услуге које пружају установе социјалне заштите: центри за социјални рад, установе за смештај корисника и установе за дневни боравак и помоћ у кући, у складу са прописима који уређују социјалну заштиту и социјалну сигурност грађана, регистроване за обављање тих делатности, независно од тога да ли су ове установе усмерене ка остваривању добити. У складу са наведеним, на промет услуга социјалне заштите – помоћу кући и лични пратилац детета, које пружају установе социјалне заштите у складу са законом, ПДВ се не обрачунава и не плаћа, а по основу промета тих услуга обвезник ПДВ нема право на одбитак претходног пореза. Међутим, када предметне услуге − помоћ у кући и лични пратилац детета пружа обвезник ПДВ − привредни субјект регистрован као друштво са ограниченом одговорношћу, ПДВ се обрачунава и плаћа у складу са Законом, при чему обвезник ПДВ− пружалац услуга има право на одбитак претходног пореза по том основу, ако су испуњени сви Законом прописани услови.

***

Одредбама члана 3. Закона прописано је да су предмет опорезивања ПДВ испорука добара и пружање услуга (у даљем тексту: промет добара и услуга) које порески обвезник изврши у Републици уз накнаду, у оквиру обављања делатности, као и увоз добара у Републику.

У складу са одредбом члана 5. став 1. Закона, промет услуга, у смислу овог закона, су сви послови и радње у оквиру обављања делатности који нису промет добара из члана 4. овог закона.

Одредбом члана 25. став 2. тачка 11) Закона прописано је пореско ослобођење без права на одбитак претходног пореза, тј. дасе ПДВ не плаћа на промет услуга социјалног старања и заштите, дечје заштите и заштите младих, услуга установа социјалне заштите, као и са њима непосредно повезаног промета добара и услуга одстране лица регистрованих за обављање тих делатности.

Према одредби члана 5. став 1. Правилника о утврђивању појединих добара и услуга из члана 25. Закона о порезу на додату вредност (,,Службени гласник РС“, бр. 120/12 и 86/15), услугама, у смислу члана 25. став 2. тачка 11) Закона, сматрају се услуге које пружају установе социјалне заштите: центри за социјални рад, установе за смештај корисника и установе за дневни боравак и помоћ у кући, у складу са прописима који уређују социјалну заштиту и социјалну сигурност грађана, регистроване за обављање тих делатности, независно од тога да ли су ове установе усмерене ка остваривању добити.

У складу са одредбом члана 10. став 2. Закона о социјалној заштити (,,Службени гласник РС“, бр. 24/11), установу социјалне заштите може основати Република Србија, аутономна покрајина, јединица локалне самоуправе и друго правно и физичко лице.

Одредбом члана 40. Закона о социјалној заштити прописано је да су услуге социјалне заштите подељене у следеће групе:

1) услуге процене и планирања − процена стања, потреба, снага и ризика корисника и других значајних особа у његовом окружењу; процена старатеља, хранитеља и усвојитеља; израда индивидуалног или породичног плана пружања услуга и мера правне заштите и других процена и планова;

2) дневне услуге у заједници − дневни боравак; помоћ у кући; свратиште и друге услуге које подржавају боравак корисника у породици и непосредном окружењу;

3) услуге подршке за самосталан живот − становање уз подршку; персонална асистенција; обука за самостални живот и друге врсте подршке неопходне за активно учешће корисника у друштву;

4) саветодавно-терапијске и социјално-едукативне услуге −интензивне услуге подршке породици која је у кризи; саветовање и подршка родитеља, хранитеља и усвојитеља; подршка породици која се стара о свом детету или одраслом члану породице са сметњама у развоју; одржавање породичних односа и поновно спајање породице; саветовање и подршка у случајевима насиља; породична терапија; медијација; СОС телефони; активација и друге саветодавне и едукативне услуге и активности;

5) услуге смештаја − смештај у сродничку, хранитељску или другу породицу за одрасле и старије; домски смештај; смештај у прихватилиште и друге врсте смештаја.

Према члану 42. Закона о социјалној заштити, услуге социјалне заштите организују се као услуге за децу, младе и породицу и услуге за одрасле и старије кориснике, уз уважавање интегритета, стабилности веза и окружења корисника и породице. Услуге социјалне заштите пружају се привремено, повремено и континуирано, у складу с потребама и најбољим интересом корисника.“

Чланом 189. став 1. тачка 5) Закона о основама система образовања и васпитања ("Сл. гласник РС", бр. 88/2017, 27/2018 - др. закон, 10/2019, 27/2018 - др. закон и 6/2020) прописано је да се у буџету јединице локалне самоуправе обезбеђују се средства за превоз: деце и њихових пратилаца ради похађања припремног предшколског програма на удаљености већој од два километра, ученика основне школе на удаљености већој од четири километра од седишта школе; превоз, смештај и исхрану деце и ученика са сметњама у развоју и инвалидитетом и њихових пратилаца, без обзира на удаљеност места становања од школе; превоз деце и ученика који имају пребивалиште на територији јединице локалне самоуправе на удаљености већој од четири километра од седишта школе и у случајевима када ученици основне школе похађају школу на територији друге јединице локалне самоуправе - ако је школа коју похађају најближа месту пребивалишта ученика; превоз ученика на републичка и међународна такмичења.

Чланом 69. Став 2. Закона о основном образовању И васпитању ("Сл. гласник РС", бр. 55/2013, 101/2017, 10/2019 и 27/2018 - др. закон) прописано је да ученик има право на бесплатан превоз и у случају када похађа школу на територији друге јединице локалне самоуправе, ако је та школа на удаљености већој од четири километра и најближа је месту пребивалишта ученика.

На основу наведеног може се закључити да се у буџету ЈЛС обезбеђују средства за превоз ученика основне школе који имају пребивалиште на територији те ЈЛС, а похађају школу на територији друге ЈЛС на удаљености већој од четири километара у случају да је то најближа школа месту пребивалишта ученика.

Обзиром да у овом конкретном случају од стране ЈЛС није обезбеђен организован превоз за неколико ученика од места њиховог пребивалишта до места најближе школе која се налази на територији друге ЈЛС и обзиром да би организација превоза између две локалне самоуправе изазвала велике трошкове, трошкови превоза за наведене ученике могу се рефундирати.

Одлуку о накнади односно рефундацији трошкова превоза за наведену категорију ученика основног образовања доноси скупштина ЈЛС и истом је потребно дефинисати критеријуме и мерила за исплату ових трошкова, односно услови и начин обезбеђења накнаде ових трошкова, начин исплате накнаде трошкова превоза и слично.

Дакле, наведеном одлуком може се дефинисати да се наканда трошкова превоза ученика основних школа који немају организован јавни превоз од места пребивалишта до најближе школе коју похађају и која се налази на територији друге ЈЛС на удаљености већој од 4 километара може вршити у висини стварних трошкова превоза, а на основу приложених рачуна превозника или рачуна за гориво или у висини процене цене превозне карте у јавном саобраћају (овакав начин се најчешће користи у пракси). Висина цене превозне карте утврђује се на основу податка добијеног од стране јавног превозника са којим је закључен уговор о превозу ученика основне школе.

Захтев за остваривање права на накнаду трошкова превоза подноси родитељ, односно законски заступник ученика.

Модел административног поступка за признавање права на накнаду трошкова превоза ученика основне школе на удаљености већој од 4 километара од седишта најближе школе, као и модел обрасца захтева који је израдила СКГО можете преузети са линка http://www.skgo.org/modeli-administartivnih-procedura?page=13     

Решење о признавању права на накнаду трошкова превоза ових ученика доноси одељење надлежно за друштвене делатности органа управе ЈЛС.

Средства се не преносе школи, већ се на основу донетог решења рефундирају родитељу односно законском заступнику ученика (уплатом на текући рачун или упутницом на кућну адресу).

Накнада за рефундацију трошкова превоза наведених ученика исплаћује се из средстава предвиђених Одлуком о буџету ЈЛС у оквиру Раздела директног корисника Органа управе (Општинска/Градска управа), Програм 9-Основно образовање и васпитање, Програмска активност-Функционисање основних школа, функција 912-Основно образовање, економска класификација 472-Накнаде за социјалну заштиту из буџета (односно у финансијском плану директног корисника предвиђених на економској класификацији 472718-Превоз ученика). Уколико локална самоуправа није планирала средства на овој апропријацији, иста је потребно обезбедити из текуће резерве, а пре доношења решења о признавању права на накнаду трошкова превоза.

Законом о буџетском систему ("Сл. гласник РС", бр. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - испр., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - др. закон, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 и 149/2020) у члану 2. тачка 21а) дефинисано је да су капитални пројекти, пројекти изградње и капиталног одржавања зграда и грађевинских објеката инфраструктуре од интереса за Републику Србију, односно локалну власт, укључујући услуге пројектног планирања које су саставни део пројекта, обезбеђивање земљишта за изградњу, као и пројекти који подразумевају улагања у опрему, машине и другу не финансијску имовину, а у функцији су јавног интереса. 

Поред наведене дефиниције, Уредбом о управљању капиталним пројектима ("Сл. гласник РС", бр. 51/2019), у члану 3. тачка 1),  дефинисано је и да  капиталне пројекте чине и све јавне инвестиције у не финансијску имовину чији је век трајања, односно коришћења дужи од једне године, које су финансиране из републичког буџета, буџета локалне самоуправе, зајма и/или бесповратних средстава примљених у име Републике Србије или уз гаранције Републике Србије.

Упутством за припрему одлуке о буџету локалне власти за 2021. годину, прописано је да се капитални пројекти укључују у буџет у складу са одредбама Уредбе о управљању капиталним пројектима.

Чланом 28. став 2. тачка 8) ЗОБС-а, прописано је да општи део буџета обухвата преглед планираних капиталних издатака буџетских корисника за текућу и наредне две буџетске године.

У складу са напред наведеним, може се закључити да је законодавац  прописао начин укључивања капиталних пројеката у буџет, као и обавезу исказивања истих у посебном делу Одлуке о буџету.

Финансијски план јесте акт директног или индиректног корисника буџетских средстава, израђен на основу упутства за припрему буџета, у складу са смерницама за израду средњорочних планова и пројекцијама средњорочног оквира расхода предвиђених Фискалном стратегијом, који садржи процену обима прихода и примања и обим расхода и издатака за период од једне или три године (капитални издаци исказују се за три године). Члан 1. тачка 3. ЗОБС

Чланом 28. став 3. ЗОБС, дефинисано је да посебни део буџета исказује финансијске планове директних корисника буџетских средстава, према принципу поделе власти на законодавну, извршну и судску.

Финансијски планови из претходног става укључују расходе и издатке директног корисника буџетских средстава, у складу са економском, функционалном, програмском и класификацијом према изворима финансирања.

Дакле, финансијски планови садрже и капиталне издатке, који се исказују на одређеним апропријацијама у посебном делу одлуке о буџету ЈЛС у складу са претходно наведеним буџетским класификацијама.

Према дефиницији (члан 1. тачка 31. ЗОБС), апропријација је од стране скупштине локалне власти, одлуком о буџету локалне власти, дато овлашћење надлежном извршном органу локалне власти, за трошење јавних средстава до одређеног износа и за одређене намене за буџетску годину. 

Промена Одлуке о буџету без доношења ребаланса се може реализовати на 2 начина:

• Прерасподелом већ планираних средстава (променом апропријација);
• Обезбеђивањем додатних средстава за одређену намену (из средстава текуће буџетске резерве).

Чланом 61. Закона о буџетском систему, прописано је у којим случајевима је могуће вршити промену апропријација у току године.

Ставом 12. овог члана, прописано је да ако у току године дође до промене околности која не угрожава утврђене приоритете унутар буџета, надлежни извршни орган локалне власти, доноси одлуку да се износ апропријације који није могуће искористити, пренесе у текућу буџетску резерву и може се користити за намене које нису предвиђене буџетом или за намене за које нису предвиђена средства у довољном обиму.

Укупан износ преусмеравања из става 12. овог члана закона, не може бити већи од износа разлике између максимално могућег износа средстава текуће буџетске резерве утврђеног овим законом и буџетом одобрених средстава текуће буџетске резерве.

Дакле, уколико надлежни извршни орган локалне власти (општинско/градско веће) процени да реализација одређеног капиталног пројекта неће моћи да се изврши у текућој буџетској години из одређеног разлога, као и да одустајање од реализације истог не угрожава утврђене приоритете унутар буџета (односно у овом случају плана капиталних пројеката), потребно је да о томе донесе  одговарајућу  одлуку о измени плана инвестиција,  на основу које ће се планирана средства која није могуће искористити вратити у текућу буџетску резерву. При томе се мора водити рачуна да укупан износ преусмеравања на овај начин, не може бити већи од износа разлике између максимално могућег износа средстава текуће буџетске резерве (4% укупно планираних прихода и примања од не финансијске имовине) и одлуком о буџету одобрених средстава текуће буџетске резерве. Ово треба имати нарочито у виду обзиром да је Управа за трезор РС успоставила информациони систем за праћење, контролу и извештавање о извршењу буџета јединица локалних самоуправа (ИСИБ ЈЛС). Систем пружа увид у Одлуке о буџету ЈЛС, увид о расположивим средствима по утврђеним апропријацијама као и контролу извршења до износа расположивих апропријација. Праћење, контрола и извештавање врши се по свим елементима буџетске класификације. ЈЛС учитавањем структурираних фајлова достављају податке о утврђеним апропријацијама као и променама апропријација у току буџетске године. Након сваке промене апропријације које се у току године десе у складу са Законом о буџетском систему, корисници система из ЈЛС на дневном нивоу уносе у систем податке о променама.

Када је реч о увођењу новог капиталног издатка односно пројекта, чланом 69. став 2. ЗОБС прописано је да се средства текуће буџетске резерве користе за непланиране сврхе за које нису утврђене апропријације или за сврхе за које се у току године покаже да апропријације нису биле довољне.

Решење о употреби текуће буџетске резерве доноси надлежни извршни орган локалне власти (градско/општинско веће), на предлог локалног органа управе надлежног за финансије. Средства текуће буџетске резерве распоређују се на директне кориснике буџетских средстава током фискалне године.

Дакле, при одобравању средстава током године за реализацију новог капиталног пројекта који није био планиран Одлуком о буџету ЈЛС, могу се користити средства текуће буџетске резерве.

На крају, чланом 63. став 1. ЗОБС прописано је да се ребалансом буџета који, на предлог надлежног извршног органа локалне власти, усваја скупштина локалне власти, врши усклађивање прихода и примања и расхода и издатака буџета на нижем, вишем или истом нивоу. Дакле, ребалансом буџета врши се промена одлуке о буџету ЈЛС у току године којом се мења односно допуњује буџет. Обзиром да се ребаланс буџета врши по истој процедури као и код доношења Одлуке о буџету, он треба да садржи и објашњење разлога и циљева ребаланса и вршење ребаланса у складу са новим планом инвестиција приложеним у оквиру предлога за ребаланс. Истовремено важно је напоменути да ребаланс буџета представља најтранспарентнији начин да се изврши измена планираних капиталних пројеката у Одлуци о буџету ЈЛС, посебно имајући у виду да Закон о локалној самоуправи прописује спровођење јавне расправе приликом припреме буџета (у делу планирања инвестиција).

Чланом 157. Закона уређена је могућност измене уговора о јавној набавци у погледу додатних добара, услуга или радова. Дакле, ради се о „додатним“ добрима, услугама или радовима, односно онима који су предвиђени у основном уговору о јавној набавци и за које су уговорене јединичне цене.

Закон поставља услове који морају бити испуњени да би се уговор могао анексирати по овом основу. Наиме, уговор о јавној набавци може да се измени ради набавке додатних добара, услуга или радова, који су постали неопходни, а који нису били укључени у првобитни уговор о јавној набавци, у случају када промена привредног субјекта са којим је закључен уговор:

1. није могућа због економских или техничких разлога, као што су захтеви компатибилности са постојећом опремом, услугама или радовима набављеним у оквиру првобитне набавке и
2. може да проузрокује значајне потешкоће или знатно повећавање трошкова за наручиоца.

Из ове одредбе Закона произилази да морају бити испуњена практично три услова кумулативно, и то да су додатне количине предмета набавке постале неопходне, да промена уговорне стране није могућа због економских или техничких разлога и да промена уговорне стране може да проузрокује значајне потешкоће или знатно повећавање трошкова за наручиоца. 

Законом је прописано ограничење измене уговора у погледу вредности, тако да повећање вредности уговора не може да буде веће од 50% вредности првобитног уговора (и не може да има за циљ избегавање примене овог закона). Ово ограничење се односи на укупну вредност свих измена, ако се уговор мења више пута.

У вези са овим основом, Закон још уређује да уговорени вишкови радова не представљају измену уговора о јавној набавци.

Из наведеног произилази да се ради само о уговореним вишковима радова, па тако, уколико су уговорени вишкови до 10% вредности уговора, ови вишкови не би представљали измену уговора. Свакако би било логично сачинити анекс уговора и у овој ситуацији, јер би морало да буде констатовано где је и у ком погледу дошло до вишкова радова и повећања цене. Та измена се свакако не објављује на Порталу јавних набавки нити представља измену уговора у смислу ове одредбе Закона.

Међутим, треба имати у виду и Мишљење објављено од стране Канцеларије за јавне набавке, где је констатовано, између осталог: „Приликом измене уговора у напред наведеном случају, наручиоци посебно треба да имају у виду да за разлику од вишкова радова, додатни радови не представљају веће количине већ уговорених радова (позиција), већ  потпуно нове радове (позиције) у односу на радове из основног уговора о јавној набавци.“

Дакле, фактички је констатовано да су вишкови радова додатне количине већ уговорених радова, па је потребно да за вишкове од преко 10% количина имате у виду и одредбе члана 160. ЗЈН и лимите предвиђене тим чланом.

Измена уговора по основу вишкова радова из члана 157. став 5. ЗЈН у вредности од 40% од вредности основног уговора не може се, по нашем мишљењу, сматрати ситуацијом која је предвиђена тим чланом Закона, ако та вредност представља вишкове за више од 10% уговорених количина.

Напомињемо да би вишкове требало посматрати кроз одређени проценат уговорених количина, а не вредности у односу на основни уговор, а имајући у виду дефиницију вишкова радова из Узанси о грађењу: вишкови радова су количине изведених радова које прелазе уговорене количине радова.

Чланом 6. Закона о финансирању локалне самоуправе уређено је да у изворне приходе јединице локалне самоуправе спадају, између осталог и локалне административне таксе и друге накнаде у складу са законом.

Надлежност и право  јединице локалне самоуправе да својом одлуком уведе и уреди локалне административне таксе прописана је чланом 9. и 10. Закона о финансирању локалне самоуправе.

Да би општина могла да уводи одређене накнаде за своје услуге, мора да постоји законски основ који даје право јединици локалне самоуправе да их уведе.

Последње измене и допуне Закона о финансирању локалне самоуправе у смислу самог текста закона (не узимајући у обзир усклађивање динарских износа), извршене су 2012. године („Сл. гласник РС“ бр. 93/12), када је и измењен члан 6. који се односи на дефинисање изворних приходе који припадају јединици локалне самоуправе. Тада су у тај закон уведене друге накнаде у складу са законом.

Овај појам накнада, овако широко дефинисан, свакако може да обухвата све накнаде које су прописане одговарајућим законом. За објашњење шта се конкретније под тим појмом подразумева, можете се обратити Министарству финансија за добијање званичног стручног мишљења.

Напомињемо да се Закон о накнадама за коришћење јавних добара припремао дужи низ година и тек је усвојен 2018. године (објављен у Сл. гласнику РС бр. 95/18). Како је било наведено у предлогу овог закона, циљеви који се постижу његовим доношењем су:

-    Увођење накнада само једним законом;

-    Унапређење транспарентности;

-    Предвидивост трошкова пословања привредних субјеката;

-    Рационално коришћење јавних добара.

Овим законом се на једном месту обједињавају све накнаде које се плаћају за коришћење природних богатстава, добара од општег интереса и добара у општој употреби.

Члан 9. Закона о финансирању локалне самоуправе прописује да скупштина јединице локалне самоуправе може уводити локалне административне таксе за списе и радње у управним стварима, као и за друге списе и радње које органи јединице локалне самоуправе издају, односно обављају у оквиру послова из своје изворне надлежности.

То значи да јединица локалне самоуправе нема право да наплаћује локалну административну таксу за издавање грађевинских дозвола, с обзиром да то обавља као поверени посао.  Република кроз уступљене приходе И трансфере које уплаћује у буџет јединице локалне самоуправе, "надокнађује" тај рад општинског органа за поверене послове.

По нашем мишљењу нема основа да се уводе друге накнаде по овом основу јер за то не постоји законски основ.

Последње измене и допуне Закона о финансирању локалне самоуправе у смислу самог текста закона (не узимајући у обзир усклађивање динарских износа), извршене су 2012. године („Сл. гласник РС“ бр. 93/12), када је и измењен члан 6. који се односи на дефинисање изворних прихода. Тада су у тај закон уведене друге накнаде у складу са законом.

Овај појам накнада свакако може да обухвата све накнаде које су прописане одговарајућим законом. За објашњење шта се конкретније под тим појмом подразумева, можете се обратити Министарству финансија за добијање званичног стручног мишљења.

Напомињемо да се Закон о накнадама за коришћење јавних добара, који се делом односи на рад ЛПА,  припремао дужи низ година и тек је усвојен 2018. године (објављен у Сл. гласнику РС бр. 95/18). Како је било наведено у предлогу овог закона, циљеви који се постижу његовим доношењем су:

-    Увођење накнада само једним законом;

-    Унапређење транспарентности;

-    Предвидивост трошкова пословања привредних субјеката;

-    Рационално коришћење јавних добара.

Овим законом се на једном месту обједињавају све накнаде које се плаћају за коришћење природних богатстава, добара од општег интереса и добара у општој употреби.

Законом о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019, у даљем тексту: Закон), који је у примени од 1. јула 2020. године, у члану 27. став 1. тачка 2), прописано је да се одредбе овог закона не примењују на набавку друштвених и других посебних услуга из члана 75. овог закона чија је процењена вредност мања од 15.000.000 динара када набавку спроводи јавни наручилац.

Чланом 75. став 1. Закона прописано је да су друштвене и друге посебне услуге наведене у Прилогу 7. овог закона. У Прилогу 7 су обухваћене и услуге ресторана, са одређеним шифрама из Општег речника набавки (Услуге ресторана и услуге послуживања храном, Услуге припремања оброка, Услуге достављања оброка). 

Чланом 27. став 2. Закона прописано да се у случају из става 1. овог члана примењују се начела овог закона на начин који је примерен околностима конкретне набавке, те да је чланом 49. став 2. Закона прописана обавеза за наручиоце да посебним актом ближе уреде, између осталог, и начин планирања и спровођења набавки на које се закон не примењује, као и набавки друштвених и других посебних услуга.

Имајући у виду наведено, уколико је процењена вредност набавке „истоврсних“ друштвених и посебних услуга мања од 15.000.000 динара, наручилац је дужан да поступа у складу са процедуром коју је прописао својим интерним актом. Ова процедура треба да буде заснована на начелима Закона, па и начелом обезбеђивања конкуренције.

Дакле, наручилац по правилу позива више понуђача који могу да изврше предмет набавке, врши оцену понуда и издаје наруџбеницу и сл. Свакако, наручилац може у зависности од предмета набавке прописати и специфичну процедуру, као што по правилу наручиоци доносе посебан унутрашњи општи акт у вези са услугама репрезентације, па и услугама ресторана.  

Посебно истичемо да је од изузетне важности да набавку ових услуга, које су процењене вредности испод лимита прописаног Законом (15.000.000,00 динара без ПДВ-а), уредите интерним актом о јавним набавкама. 

По правилу, набавка се покреће интерним актом (Одлука о спровођењу поступка и сл.), након чега се припрема позив за подношење понуда и документације, која се доставља привредним субјектима за које посотји сазнање да могу извршити предметне услуге према потребама.

Уговори се могу закључити са више понуђача, у складу са потребама, а уговори могу важити до 12 месеци од дана закључења, али изузетно и дуже у складу са условима који су прописани чланом 54. Закона о буџетском систему („Службени гласник РС“, бр. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - испр., 108/2013, 142/2014, 68/2015 – др. закон, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 и 149/2020) и Уредбом о критеријумима за утврђивање природе расхода и условима и начину прибављања сагласности за закључивање одређених уговора који, због природе расхода, захтевају плаћање у више година („Службени гласник РС“, бр. 21/2014 и 18/2019).

Правилником о садржини конкурсне документације у поступцима јавних набавки, у члану 2., прописана је садржина конкурсне документације у отвореном поступку. Тако, прописано је да конкурсна документација, сходно природи предмета набавке садржи, између осталог, обрасце докумената који чине саставни део понуде, и то образац структуре понуђене цене и образац трошкова припреме понуде.

Чланом 12. Правилника је прописано да се у Обрасцу структуре понуђене цене по потреби наводе основни елементи, односно понуђена цена (јединична и укупна) са и без ПДВ и остали трошкови, који су укључени у понуђену цену. Ставом 2. овог члана је прописано да ће се сматрати да је сачињен образац структуре понуђене цене ако су основни елементи садржани у обрасцу понуде.

Чланом 13. Правилника је прописано да у обрасцу трошкова припреме понуде могу бити приказани трошкови израде узорка или модела, ако су израђени у складу са техничким спецификацијама наручиоца и трошкови прибављања средства обезбеђења.

Чланом 142. Закона о јавним набавкама је прописано да наручилац може да захтева додатна објашњења која ће му помоћи при прегледу, вредновању и упоређивању понуда или пријава, а може да врши и контролу (увид) код понуђача, односно његовог подизвођача.

Такође, у ставу 2. овог члана прописано је да ако су подаци или документација, коју је понуђач, односно кандидат доставио непотпуни или нејасни, наручилац може, поштујући начела једнакости и транспарентности, у примереном року који није краћи од пет дана, да захтева од понуђача, односно кандидата да достави неопходне информације или додатну документацију. Такво поступање не сме да доведе до промене елемената понуде који су од значаја за примену критеријума за доделу уговора или до измене понуђеног предмета набавке.

Потребно је да претходно проверити да ли су у Обрасцу понуде понуђача који је поднео понуду садржани основни елементи које иначе садржи Образац структуре цене, односно понуђена цена (јединична и укупна) са и без ПДВ и остали трошкови, који су укључени у понуђену цену. Уколико јесу, сматрамо да нема места примени одредбе члана 142. Закона и тражења додатних појашњења понуде, те да на основу тих елемената из Обрасца понуде може се извршити стручна оцена понуде. Међутим, уколико нису, сматрамо да нема места примени одредбе члана 142. Закона.

Такође, када је у питању образац трошкова припреме понуде, уколико конкурсном документацијом није захтевано достављање узорака или модела или банкарску гаранцију, односно друго средство обезбеђења чије прибављање изискује трошкове за понуђаче, сматрамо да нема сметњи да се изврши стручна оцена понуде без тог обрасца.

Међутим, ако је ипак нешто од напред наведеног захтевано конкурсном документацијом, а понуђачима није дата могућност да траже надокнаду трошкова прибављања узорака, модела или средстава обезбеђења, сматрамо да је могуће применити члан 142. Закона и тражити од понуђача додатне податке, односно изјашњење о наведеним околностима, будући да понуђачи имају право на надокнаду наведених трошкова само у случају обуставе поступка из разлога који су на страни наручиоца.

Уколико посматрамо предметну ситуацију строго формално када је у питању образац трошкова припреме понуде, треба имати у виду чињеницу да неке од образаца, а самим тим и података уопште нису тражени, иако техничком грешком, што не чини дозвољеном ситуацију захтевања додатних података или документације од понуђача, јер се та могућност односи, по правилу, на већ постојеће податке у понуди. Наведену могућност треба рестриктивно посматрати и на тај начин и примењивати.

У том смислу, одредбом члана 138. став 1. Закона је прописано да трошкове припремања и подношења понуде сноси искључиво понуђач и не може да тражи од наручиоца накнаду трошкова.

Изузетно од става 1. овог члана, ако је поступак јавне набавке обустављен из разлога који су на страни наручиоца, наручилац је дужан да понуђачу надокнади трошкове израде узорка или модела, ако су израђени у складу са техничким спецификацијама наручиоца и трошкове прибављања средстава обезбеђења, под условом да је понуђач тражио накнаду наведених трошкова у својој понуди.

Законом о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019, у даљем тексту: Закон), у члану 49. став 2, прописано је да је наручилац дужан да посебним актом ближе уреди начин планирања и спровођења набавки на које се закон не примењује.

Чланом 27. став 2. Закона је прописано да се у случају из става 1. овог члана (набавке испод прага прописаног Законом за примену одредаба овог закона) примењују начела овог закона на начин који је примерен околностима конкретне набавке.

С тим у вези, Стална конференција градова и општина је израдила и објавила моделе интерног акта, па и Модел интерног акта којим се ближе уређује спровођење поступака набавки на које се Закон о јавним набавкама не примењује. Чланом 16. овог модела је уређено да наручилац „може, уколико је процењена вредност набавке мања од ______ динара, након одобреног захтева за набавку у складу са овим правилником, одлуком о спровођењу поступка набавке одредити да лице задужено за спровођење поступка набавке прибави, по правилу, три понуде и да применом критеријума најниже понуђене цене предложи најповољнију понуду“.

Такође, мишљења смо да би било у складу са начелима Закона (пре свега начелом ефикасности) и да наручилац својим интерним актом уреди да се у случају набавки изузетно ниске вредности на годишњем нивоу (нпр. 10.000,00 динара) не морају у свим ситуацијама прикупљати три понуде. Ипак, наведено не значи да наручилац не мора да истражи тржиште у смислу прикупљања одређених информација о предмету набавке (то је и начин да утврдите колика је вредност набавке која се спроводи).

Додатно, мишљења смо да је наручилац и у описаној ситуацији у обавези да обезбеди да је цена која се плаћа у складу са тржишном ценом за конкретни предмет набавке, што потврђује лице које спроводи набавку (прикупља понуду/рачун и сл.).  

Прво, треба имати у виду да се јавна набавка не мора покренути само са једне позиције из Плана јавних набавки, као и да се са једне позиције Плана јавних набавки може покренути и више поступака јавних набавки.

Наиме, Наручиоцу је дозвољено да покрене, на пример, један поступак јавне набавке услуга израде пројектно-техничке документације који ће обухватити услуге израде пројекта изградње водоводне мреже (Позиција X) и канализационе мреже (Позиција Y). При томе, ова јавна набавка може бити јединствена или подељена по партијама, у складу са потребама наручиоца и начелима јавних набавки (обезбеђивање конкуренције).

Такође, уколико наручилац у Плану јавних набавки има планирану једну позицију (Позиција X), која обухвата услуге израде пројекта изградње водоводне и канализационе мреже, наручилац може покренути поступак јавне набавке за услуге израде пројекта изградње водоводне мреже, а затим у неком наредном периоду и поступак јавне набавке за услуге израде пројекта изградње водоводне мреже. У наведеној ситуацији, сваку јавну набавку спроводите у одговарајућем поступку узимајући у обзир укупну процењену вредност јавне набавке, а не само „онај њен део“ за који покрећете конкретну јавну набавку.

У погледу обликовања и спровођења поступака јавних набавки није од утицаја да ли сте финансијска средства планирали на једној или више различитих позиција.

Даље, у погледу појма истоврсности, треба указати да га нови Закон о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019, у даљем тексту: Закон), који је у примени од 1. јула 2020. године, у члану 27. став 1. тачка 2), изричито не прописује, за разлику од претходно важећег Закона о јавним набавкама. Ипак, чланом 5. став 2. Закона је прописано да јавна набавка не сме да буде обликована са намером избегавања примене овог закона, док је чланом 29. став 2. прописано да одређивање процењене вредности предмета јавне набавке не може да се врши на начин који има за циљ избегавање примене овог закона, нити у том циљу може да се врши подела предмета јавне набавке на више набавки.

Дакле, Закон познаје забрану да се процењена вредност не утврђује на начин да се избегне примена одредаба Закона, што упућује у одређеној мери на истоврсност, односно да се процењена вредност јавне набавке за одређени предмет јавне набавке одређује као целина на годишњем нивоу.

У погледу услуга пројектовања (израда пројектно-техничке документације) још увек није „изграђена“ пракса надлежних органа у складу са одредбама Закона.

С једне стране је јасно да није могуће примењивати одредбу претходно важећег Закона о јавним набавкама, који је прописивао да је истоврсна она која има исту или сличну намену, при чему исти понуђачи у односу на природу делатности коју обављају могу да је испуне. С друге стране, мишљења смо да наручилац треба да има у виду приликом обликовања јавне набавке услуга пројектовања на шта се то пројектовање односи, односно да ли предмет пројектовања јесу исте функционалне целине и сл. Тако би услуга пројектовања водоводне и канализационе мреже могла бити иста јавна набавка, док би пројектовање изградње вртића била друга целина и посебна набавка, као и асфалтирање улица (с тим што је препорука да се пројектовање за асфалтирање више улица, тротоара и сл. посматра као једна јавна набавка). 

Дакле, препорука је наручиоцу да приликом одређивања предмета јавне набавке код услуга пројектовања има у виду природу целина на које се пројектовање односи и да у једну набавку сврстава практично истоврсне услуге, али не и да све услуге пројектовања обједињује у једну јавну набавку.

Препорука у погледу приказивања ставки у вези са израдом пројеката у програмском буџету општине:

У циљу постизања боље прегледности и логичнијег лоцирања ставки које се односе на израду пројеката (пројектно-техничке документације) у Одлуци о буџету општине, а посебно у оквиру Образложења одлуке о буџету које треба да садржи програмске информације (у складу са чланом 28. ставови 5. и 6. Закона о буџетском систему), указујемо да је израду пројектне документације чији трошкови улазе у укупну вредност инвестиције и по чијој ће се вредности нпр. објекат укњижити као основно средство у рачуноводству ЈЛС, за пројекте различите намене - исправније приказати у оквиру различитих буџетских програма чијим циљевима пројекти доприносе – уместо збирног приказивања под једном програмском активности у оквиру једног буџетског програма. Конкретно, у важећој поставци униформне програмске структуре буџета ЈЛС, израда пројектне документације нпр., за увођење централног грејања би требало да буде лоцирана у оквиру програма бр. 17 (Енергетска ефикасност и обновљиви извори енергије), или нпр., израда документације за изградњу вртића – у програму бр. 8 (Предшколско васпитање и образовање) итд. Подсећамо и на члан 17. Уредбе о управљању капиталним пројектима, став 3.:

„Трошкове разраде пројектних идеја (израду претходне студије изводљивости, односно претходне студије оправданости са генералним пројектом, као и студије изводљивости, односно студије оправданости са идејним пројектом) овлашћени предлагач идеје капиталног пројекта планира у оквиру одређене програмске активности, односно у оквиру одређене позиције у финансијском плану или годишњем програму пословања“.

Израда пројектне документације може се планирати као издатак у оквиру постојеће расположиве програмске активности одговарајућег програма или увести засебан буџетски пројекат за ту намену у оквиру конкретног буџетског програма.  

Законом о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019, у даљем тексту: Закон), који је у примени од 1. јула 2020. године, у члану 27. став 1. тачка 2), прописано је да се одредбе овог закона не примењују на набавку друштвених и других посебних услуга из члана 75. овог закона чија је процењена вредност мања од 15.000.000 динара када набавку спроводи јавни наручилац.

Чланом 75. став 1. Закона прописано је да су друштвене и друге посебне услуге наведене у Прилогу 7. овог закона, док су Прилогом 7 обухваћене услуге социјалне заштите, па и услуга пратилац детета.

Чланом 27. став 2. Закона прописано да се у случају из става 1. овог члана примењују се начела овог закона на начин који је примерен околностима конкретне набавке, те да је чланом 49. став 2. Закона прописана обавеза за наручиоце да посебним актом ближе уреде, између осталог, и начин планирања и спровођења набавки на које се закон не примењује, као и набавки друштвених и других посебних услуга.

Имајући у виду наведено, услуга лични пратилац детета је обухваћена Прилогом 7 Закона и спада у друштвене и друге посебне услуге, те наручиоци могу набавку ових услуга спровести у складу са начелима Закона и сопственим интерним актом о набавкама, уколико је процењена вредност набавке мања од 15.000.000 динара.

Ипак, потребно је имати у виду и да ли ће наручилац у току 2021. године спроводити друге „истоврсне“ услуге социјалне заштите, у ком случају је дужан да за потребе утврђивања прописаног лимита узме у обзир укупну процењену вредност свих таквих услуга.

На крају упућујемо и на Моделе интерних аката и Водич за јавне набавке у области социјалне заштите, које је Стална конференција градова и општина припремила и објавила на својој интернет страници (Водич за јавне набавке у области социјалне заштите можете преузети са линка http://skgo.org/vesti/detaljno/2565/novo-izdanje-vodic-za-javne-nabavke-u-oblasti-socijalne-zastite док су Модели интерних аката доступни за преузимање преко линка http://skgo.org/modeli-akata?page=2 )

Свако финансијско давање или одрицање од дела јавних прихода од стране ЈЛС, а у циљу подршке субјекту који обавља неку привредну делатност спада у домен државне помоћи.

У складу са чланом 4. Закона о контроли државне помоћи („Сл. гласник РС“, бр. 73/19) корисник државне помоћи је учесник на тржишту, односно свако правно и физичко лице које обавља економску делатност, тј. делатност производње или промета робе или пружања услуга на тржишту а коме се додељује државна помоћ у било ком облику.

У складу са Законом о угоститељству  („Сл. гласник РС“, бр. 17/19) угоститељ је привредно друштво, друго правно лице, предузетник и физичко лице које обавља угоститељску делатност под условима прописаним овим законом. У складу са чланом 30. овог Закона угоститељ може да пружа угоститељске услуге смештаја, припремања и услуживања хране, пића и напитака у угоститељском објекту домаће радиности и сеоског туристичког домаћинства. Физичко лице може да пружа угоститељске услуге из овог члана у објектима смештајних капацитета до 30 индивидуалних лежајева, за највише 30 корисника услуга, док у складу са чланом 31. Закона о угоститељству угоститељ пре почетка обављања делатности у угоститељском објекту домаће радиности и сеоског туристичког домаћинства прибавља решење којим се тај објекат категорише.

Имајући у виду горе наведене одредбе Закона о угоститељству може се донети закључак да физичка лица  која се баве издавањем смештаја, припремањем и услуживањем хране, пића и напитака у угоститељском објекту домаће радиности и сеоског туристичког домаћинства обављају угоститељску делатност, односно баве се пружањем услуга на тржишту.

Са друге стране, у складу са истим чланом 4.Закона о контроли државне помоћи ("Сл. гласник РС", бр. 73/2019), давалац државне помоћи је надлежни орган Републике Србије, аутономне покрајне или јединице локалне самоуправе, или свако правно лице које управља и/или располаже јавним средствима и додељује државну помоћ у било ком облику.

Државна помоћ може се доделити кроз следеће инструменте:

1) субвенција (бесповратна средства) или субвенционисана каматна стопа на кредите,

2) фискална олакшица (умањење или ослобођење од плаћања пореза, доприноса, царина и других фискалних дажбина),

3) гаранција државе, сваког правног лица које располаже и/или управља јавним средствима или другог даваоца државне помоћи, дата по условима повољнијим од тржишних,

4) одрицање од добити и/или дивиденде државе, локалне самоуправе или правног лица које управља или располаже јавним средствима,

5) отпис дуга према држави, локалној самоуправи или правном лицу које управља или располаже јавним средствима

6) продаја или коришћење имовине у јавној својини по цени нижој о тржишне,

7) куповина или коришћење имовине по цени вишој од тржишне од стране државе, локалне самоуправе или правног лица које управља или располаже јавним средствима, и

8) друге инструменте у складу са овим законом.

У складу са чланом 28. Закона о контроли државне помоћи, Давалац државне помоћи може пре доношења, усвајања или утврђивања основа за доделу потенцијалне помоћи, доставити Комисији предлог акта којим се такав основ прописује, за добијање обавештења о потреби пријаве државне помоћи.

Такође, Законом о контроли државне помоћи ("Сл. гласник РС", бр. 73/2019) дефинисана је помоћ мале вредности, односно де минимис помоћ. То је помоћ која нема значајан утицај на нарушавање конкуренције на тржишту и на трговину између Републике Србије и земаља чланица Европске уније, и она се не пријављује Комисији за контролу државне помоћи.

Члан 11. став 3. Закона о улагањима наводи “ Влада, надлежни орган аутономне покрајине или локалне самоуправе доноси различите шеме државне помоћи према којима се ближе одређују критеријуми за доделу подстицаја”. Члан 17 истог Закона указује на могућност прописивања локалних олакшица и подстицаја на основу локалних стратешких докумената као меру  за подстицање конкурентности локални самоуправе

На основу Закона о улагањима ЈЛС су почеле да доносе Програме локалног економског развоја (као шему државне помоћи) у циљу подстицања запошљавања, привлачења инвестиција и повећања конкурентности локалне привреде. Програм локалног економског развоја, локалној самоуправи даје основ за оправдано, наменско трошење сопствених буџетских средстава усмерених ка унапређењу пословног амбијента и расту конкурентности привреде на територији дате локалне самоуправе. Подршка пружаоцима услуга смештаја, могла би да буде једна од мера предвиђена овим Програмом, што би представљало основ за подршку и давање ЈЛС. 

Поглеадати СКГО Приручник за израду и реализацију Програма локалног економскг развоја у оквиру кога се можете детаљније упознати са поступком за израду Програму. Приручник је доступан на: http://www.skgo.org/storage/app/uploads/public/155/179/186/1551791863_Priruccnik%20LER%202019%2018022019%20web.pdf