Питања и одговори

Партиципативно буџетирање је процес који укључује грађане и остале заинтересоване стране у процес одређивања приоритета и процес планирања расхода буџета локалне самоуправе кроз низ различитих активности и фаза. Консултовање грађана, привреде, ОЦД и друге заинтересоване јавности, пре израде финалног Нацрта одлуке о буџету ЈЛС није законом обавезујуће, али представља пример добре праксе који примењују многе ЈЛС. Уколико ЈЛС одлучи да спроведе партиципативни процес израде буџета ЈЛС, онда се поступак консултација реализује раније, у првој половини календарске године. За потребе спровођења тог процеса, могуће је, али не и обавезно, да определите радну групу/тело на нивоу ЛС.

У погледу правног основа, за спровођење консултативних процеса од значаја је Закон о планском систему ("Сл. гласник РС", бр. 30/2018), посебно у смислу упоредиве примене чл. 34. који обрађује консултације у погледу докумената јавних политика - не нацрта буџета као прописа/локалног акта - али дефинише поставку консултативног процеса у начелу. Од значаја је такође и Уредба о методологији управљања јавним политикама, анализи ефеката јавних политика и прописа и садржају појединачних докумената јавних политика ("Сл. гласник РС", број 8 од 8.02.2019.) – која обрађује консултативни процес у члановима 40.-44. (погледати посебно чл. 43. у вези са радним групама). Са друге стране, у складу са Законом о локалној самоуправи ("Службени гласник РС", број 129/2007-41, 83/2014-22 (др. закон), 101/2016-9 (др. закон), 47/2018-3, 111/2021-3 (др. закон)) спровођење обавезног поступка јавне расправе за планирање инвестиција у одлуци о буџету примењује се почев од припреме одлуке о буџету за 2019. годину. Уколико се ЈЛС одлучи и за неке додатне облике учешћа грађана у процесу буџетирања за које је потребно формирање привремене или сталне групе, она то треба да уради у складу са одредбама свог Статута који дефинише формирање оваквих група.

Тимови/радне групе за програмско буџетирање (и/или за капиталне инвестиције, али и за родно одговорно буџетирање и сл.) - уколико су већ формирани и добро функционишу у ЛС са свим својим задужењима, најчешће чине одличну основу и за радну групу/тело за партиципативно буџетирање. У том смислу је препорука да се не успостављају нужно  засебни/различити тимови/тела за сваки од аспеката буџетског процеса, већ да се исти организациони оквир (радно тело, група) искористи у што већој мери за ове различите процесе имајући у виду њихову сродност.

Индиректни корисници буџета подносе захтев директном кориснику буџетских средстава за промену апропријације. Уз одобрење локалног органа управе надлежног за послове финансија, директни корисник буџета (у овом случају Општинска управа) својим актом може извршити преусмеравање апропријације одобрене на име одређеног расхода и издатка који се финансира из општих прихода буџета у износу до 10% вредности апропријације за расход и издатак чији се износ умањује, у оквиру свог раздела, као и између глава унутар раздела Општинске управе. Уколико нема могућности за промену апропријације из објективних разлога, индиректни корисник може поднети захтев за додатним средствима из текуће буџетске резерве, које се планирају на нивоу економске класификације 499, а користе се сторнирањем ове апропријације уз истовремено одобрење на конкретној позицији финансијског плана корисника буџета. Тај захтев такође процењује надлежни орган управе за финансије и доставља предлог Решења о коришћењу (употреби) текуће буџетске резерве извршном органу општине/града на одлучивање.

 За промене у апропријацијама које према захтеву корисника буџетски средстава прелази лимит од 10% у промени апропријације, односно нису доступни могућности за повећање апропријације из резерви, приступа се припреми ребаланса буџета, који се усваја у скупштинској процедури. Одлука о буџету ЈЛС се припрема и усваја (углавном) на 3. нивоу економске класификације у посебном делу буџета по корисницима, те на 4. нивоу економске класификације корисници буџета, сходно својим потребама, планирају, распоређују и извршавају расходе и издатке по преузетим обавезама.

Имајући у виду одредбу члана 70. Закона запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе, којом је прописано да се радни однос на одређено време може засновати на радним местима у кабинету градоначелника, председника општине или председника градске општине, док траје дужност тих изабраних лица, као и других одредби закона, може се закључити следеће: да радно место помоћника председника општине треба да буде предвиђено актом о систематизацији радних места у кабинету Председника општине при Општинској управи, у складу са статутом јединице локалне самоуправе; да помоћници председника општине могу на основу акта о постављењу остваривати права и обавезе из радног односа само одређено време (најдуже док траје дужност председника општине); да остваривање права и обавеза из радног односа помоћника председника општине престаје најкасније даном престанка дужности изабраног лица (ако му дужност не престане пре истека тог рока на други начин). Имајући у виду да су радна места кабинета систематизовани у Општинској управи (у оквирима посебне организационе јединице), средства за планирање расхода за запослене у кабинету треба планирати и извршавати на терет раздела Општинске управе.

Градски и приградски превоз путника је комунална делатност од јавног интереса. Делатност јавног линијског превоза путника обављају јавна предузећа или друштва капитала основана од стране ЈЛС, а уколико то није случај онда ЈЛС поверавају обављање делатности превоза, а на поступак поверавања примењују се одредбе закона којима се регулише јавно-приватно партнерство и концесије. За обављање делатности јавног превоза на територији ЛС потребно је покренути поступак JPP или концесије, закључити јавни уговор на минимум 5 година и тако обезбедити вршење ове делатности за потребе становништва ЈЛС. Уколико је уговором који се закључује у овом поступку поверавања предвиђена обавеза плаћања одређене накнаде приватном партнеру или концесионару, то представља правни основ за плаћање из буџета ЈЛС. У случају да је реч о концесији за јавне услуге-јавни превоз, уговорни однос је истоветан уговору о јавној набавци услуга у складу са законом којим се уређују јавне набавке, те плаћање накнаде треба да буде планирано на нивоу економске класификације 423 – Услуге по уговору. У случају да се одобравају повластице за одређене категорије становништва у коришћењу услуга јавног превоза, односно планирају се и извршавају расходи за превоз деце и ученика према одредбама Закона о основама система образовања и васпитања, као и у случајевима суфинансирања дела трошкова превоза ученицима средњошколског узраста, онда се ти расходи евидентирају помоћу апропријације 472000 – Накнаде за социјалну заштиту из буџета.

Планирање и извршавање расхода за исплату накнаде комисијама, сталним радним телима СО и другим стручним саветодавним телима треба да буде реализовано на терет раздела органа – директног корисника буџета – који их је именовао. Напомињемо, да за послове који су систематизовани и за које запослени већ примају зараду, односно за седнице комисија, радних тела које се одржавају у току радног времена, за које су изабрана, постављена и запослена лица већ примили плату, није могуће исплатити додатну накнаду која је предвиђена посебним појединачним актом органа јавне управе.

Према члану 26. Закона о планском систему, ЈЛС је обавезна да израђује средњорочни план. Средњорочни план јесте свеобухватан плански документ који се доноси за период од три године и који омогућава повезивање јавних политика са средњорочним оквиром расхода. Средњорочно планирање мера и активности обвезника средњорочног планирања и средњорочно финансијско планирање чине обједињени процес који се одвија континуирано током године. Календар обједињеног процеса обезбеђује да предлог финансијског плана корисника буџетских средстава буде израђен на основу нацрта средњорочног плана, као и да финалне верзије средњорочног плана и финансијског плана буду усклађене.

Функционална класификација исказује издатке по функционалној намени за одређену област и независна је од организације која ту функцију спроводи, док је програмска класификација намењена исказивању расхода и издатака према задацима и активностима корисника буџетских средстава који се спроводе у циљу ефикасног управљања јавним средствима и доприноса остварењу конкретних циљева дефинисаних документима јавне политике. Свакој планираној програмској активности у буџету ЈЛС одговара једна функционална намена. У конкретном случају потребно је преиспитати основаност планирања апропријације за дотацију удружењима грађана (средства за подстицање програма или недостајућег дела средстава за финансирање програма од јавног интереса која реализују удружења) која се распоређују у конкурсном поступку за организације, управо у програмској активности 0902-0001 Једнократне помоћи и други облици помоћи.

Добровољни трансфери родитеља Предшколској установи могу бити уплаћени у складу са принципима "родитељског динара". Родитељски динар је, као термин, први пут употребљен у Националној стратегији образовања у Србији 2005–2010. године, што подразумева увођење додатних извора финансирања делатности школских и предшколских установа, и то не само из буџетских средстава већ и из средстава родитељског динара. Поставља се питање да ли се тај вид финансирања установа образовања и васпитања односи на њихову редовну или само проширену, односно додатну делатност. Увођење родитељског динара засновано је на принципу добровољности, а не законске обавезе. Родитељски динар треба схватити апсолутно као добровољно давање и уколико се сматра да ће бити исправно уложен, родитељ ће га и уплатити, а уколико није у могућности да плати или не сматра да је потраживање оправдано, не мора да плати. Предшколска установа треба да отвори посебан рачун за пријем предметног извора финансирања. Средства за извршење конкретног расхода ће се планирати са извора 08 - Добровољни трансфери од физичких и правних лица, ПУ ће извршење приказати у колони "из донација и помоћи" у обрасцу 5.

Учешће (добровољно) грађана у финансирању појединих капиталних инвестиција нпр. асфалтирање улица је могуће, и у те сврхе се може користити уведени месни самодопринос, који се уплаћује у буџет општине, кроз евиденциони подрачун и представља изворни приход општине. Увођење месног самодоприноса (на зараду или на имовину) се реализује путем успешно спроведеног референдума у локалној заједници (најчешће месној заједници) и доношења Одлуке о увођењу самодоприноса у складу са прописима којима је уређен поступак непосредног изјашњавања грађана (Закон о референдуму и народној иницијативи). Имајући у виду да је то комплексан процес, почев од израде програма финансирања инвестиција из строго наменских средстава самодоприноса, до изгласања већине бирача који су изашли на референдум, ова проблематика у случају конкретне улице и њихових становника би требала да буде регулисана путем уплате добровољних трансфера од физичких и правних лица (група приходног конта 744, односно 744251 - Капитални добровољни трансфери од физичких и правних лица у корист нивоа општина), уз регулисање међусобних права и обавеза закључивањем појединачних типских уговора, све са циљем обезбеђивања нормативно-правне позадине ове трансакције и наменског утрошка предметних уплата у конкретне сврхе.

Сходно члану 45. Закона о водама, заштита од штетног дејства вода обухвата мере и радове за заштиту од поплава спољним и унутрашњим водама и од леда, заштиту од ерозије и бујица и отклањање последица таквог деловања вода. Република Србија, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе обезбеђују заштиту од штетног дејства вода, а управљање ризицима од штетног дејства вода обухвата: израду прелиминарне процене ризика од поплава, израду и спровођење планова управљања ризицима од поплава, општег и оперативних планова одбране од поплава, спровођење редовне и ванредне одбране од поплава и заштиту од ерозије и бујица. Израда прелиминарне процене ризика од поплава је у надлежности Министарства пољопривреде, шумарства и водопривреде, док оперативне планове за одбрану од поплава за целу територију Републике Србије припремају јавна водопривредна предузећа за воде 1. реда по водним подручјима, у складу са Општим планом надлежног министарства. Јединице локалне самоуправе су надлежне за доношење оперативних планова за воде 2. реда, у складу са општим планом и оперативним планом за воде 1. реда уз прибављено мишљење јавног водопривредног предузећа, односно за спровођење редовне и ванредне одбране од поплава.

Све расходе за потребе израде оперативних планова за воде 2. реда, односно одбране од поплава, заштиту од ерозије и бујица потребно је планирати у оквирима програма 15 – Опште услуге локалне самоуправе, програмска активност 0602-0014 Управљање у ванредним ситуацијама, функција 320.

У вези са подрачунима месних заједница указујемо да прикупљање наменских средстава за потребе уређења атарских путева није у складу са надлежностима месних заједница. Предлог је да се та врста прихода/донације усмери у буџет ЈЛС на приходна конта 744 Добровољни трансфери од физичких и правних лица у корист нивоа града/општине и планирати расход на одговарајућој апропријацији 425000 - Текуће поправке и одржавање, за поправку тих путева код директног корисника - Општинске/градске управе. 

Планкса (пројектна) документација за реализацију конкретног инвестиционог подухвата планира се у одговарајућој програмској активности на контима 511400 - Пројектно планирање. Евидентирањем исплате за пројектну документацију на групи конта 511, паралелно се евидентирају пројекти и елаборати на групи конта 011000 - Некретнине и опрема, при чему таква документација треба да буде обухваћена и годишним пописом.