Питања и одговори
На овој страници СКГО објављује одговоре Стручне службе СКГО на питања која из локалних управа добија у вези са функционисањем локалне самоуправе у различитим областима и са применом надлежности и послова градова и општина.
Предмет озакоњења је стамбени објекат за који инвеститор има грађевинску дозволу, али је приликом изградње одступљено од исте у погледу габарита објекта због формирања спољног степеништа за директан приступ спрату, сто је утврђено увидом у Извештај о затеченом стању објекта који је инвеститор доставио. Објекат нема употребну дозволу, али је у потпуности завршен. Да ли у конкретном случају треба издати решење о измени грађевинске дозволе у редовном поступку и да ли претходно треба издати и локацијске услове у делу у коме се одступило од грађевинске дозволе, уколико би то било у складу са ПГР-ом Града, са напоменом да је објекат у потпуности завршен.
Законом о планирању и изградњи („Сл. гласник РС“, бр. 72/2009, 81/2009 - испр., 64/2010 - одлука УС, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - одлука УС, 50/2013 - одлука УС, 98/2013 - одлука УС, 132/2014, 145/2014, 83/2018, 31/2019, 37/2019 - др. закон, 9/2020 и 52/2021) је чланом 175. став 1. тачка 4. прописано да грађевински инспектор има права и дужности у вршењу инспекцијског надзора да проверава да ли се објекат гради према издатој грађевинској дозволи и пројекту за извођење, односно техничкој документацији на основу које је издато решење из члана 145. овог закона.
Уколико грађевински инспектор током вршења инспекцијског надзора утврди да се објекат не гради према издатој грађевинској дозволи, односно пројекту за извођење, овлашћен је да наложи решењем обуставу радова и одреди рок који не може бити дужи од 30 дана од дана уредног уручења инвеститору – за подношење захтева са уредном документацијом за прибављање, односно измену грађевинске дозволе, а ако инвеститор у остављеном року не прибави, односно не измени грађевинску дозволу, да наложи решењем уклањање објекта, односно његовог дела (члан 176. став 1. тачка 2).
Изменом у односу на издату грађевинску дозволу и пројекат за грађевинску дозволу се сматра свако одступање од положаја, димензија, намене и облика објекта, као и других параметара и услова утврђених у грађевинској дозволи, односно изводу из пројекта.
Наведени поступак је прописан као правило, а Законом о озакоњењу објеката („Сл. гласник РС“, бр. 96/2015, 83/2018 и 81/2020 - одлука УС) је чланом 4. став 3. прописано да је, изузетно од става 2. овог члана, предмет озакоњења и објекат изграђен на основу грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу и потврђеног главног пројекта, на ком је приликом извођења радова одступљено од издате грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу и потврђеног главног пројекта а за који није могуће издати решење о измени решења о грађевинској дозволи, у складу са одредбама закона којим се уређује изградња објеката.
Дакле, у наведеном случају, прво би се за наведене радове спровео редован поступак за измену грађевинске дозволе, у складу са одредбама Закона о планирању и изградњи, па тек уколико није могуће издати решење о измени решења о грађевинској дозволи, спровести поступак озакоњења, у складу са одредбама Закона о озакоњењу објеката.
Мишљења смо да није потребно издавати нове локацијске услове.
На територији општине у појединим хранитељским породицама живе деца која имају пребивалиште на територији неких других општина, која похађају похађају школу ван територије свог пребивалишта и по мишљењу Интерресорне комисије потребан им је лични пратилац. С тим у вези, постоји проблем што општина не може да плати услугу за децу која немају пребивалиште на територији општине у којој иду у школу. Друге општине прихватају да плате услугу за своју децу, али се и ту појављује рачуноводствени проблем у смислу да једна општина не може другој општини да пренесе средства или Центар за социјални рад једне општине другој. Да ли је за ову услугу могуће успостављање међуопштинскае сарадња? И ако јемогуће молимо за смернице у том правцу.
Чланом 119. Закона о социјалној заштити („Сл. гласник РС", бр. 24/11) прописано је да Одлуку о остваривању права корисника утврђених Законом о социјалној заштити и о коришћењу услуга социјалне заштите које обезбеђује Република Србија, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе доноси надлежни центар за социјални ради (у даљем тексту: ЦСР). Имајући у виду да је услуга личног пратиоца детета услуга социјалне заштите (члан 83. Правилника о ближим условима и стандардима за пружање услуга социјалне заштите) из групе дневних услуга у заједници (члан 40. Закона о социјалној заштити) одлуку о коришћењу ове услуге доноси ЦСР. Центар за социјални рад одлучује о коришћењу услуге социјалне заштите, применом одредаба закона којим се уређује општи управни поступак (члан 69. Закона о социјалној заштити). При доношењу одлуке о коришћењу услуге, ЦСР је дужан да да узме у обзир мишљење Интерресорне комисије. Мишљење Интерресорне комисије није управни акт нити јавна исправа већ, као што сам назив указује, стручно мишљење које је основ за даље поступање.
Надлежност центра за социјални рад се утврђује према пребивалишту корисника. Изузетно, поступак за коришћење услуга социјалне заштите може спровести центар за социјални рад на чијој територији корисник има боравиште (члан 68. Закона о социјалној заштити). Грађанин је дужан да боравиште, као место у коме грађанин привремено борави ван места свог пребивалишта дуже од 90 дана (члан 6. Закона о пребивалишту и боравишту грађана) пријави надлежном органу по месту боравишта у року од осам дана од дана доласка у место боравишта (члан 15. Закона о пребивалишту и боравишту грађана). Пријаву и одјаву боравишта за малолетно лице или лице без пословне способности, подноси његов родитељ, односно старатељ или други законски заступник (члан 3. закона о пребивалишту и боравишту грађана).
Нема сумње да се поступак одлучивања о коришћењу услуге личног пратиоца детета по правилу спроводи у ЦСР где дете има пребивалиште. У изузетним околностима поступак може да се спроведе у ЦСР где дете има боравиште. Применом горе наведених прописа, боравиште детета је требало пријавити на територији локалне самоуправе у којој је дете смештено у хранитељску породицу. У предметном случају могло би се сматрати да се ради о изузетним околностима, имајући у виду да дете борави на територији ЈЛС у којој нема пребивалиште а услед динамике потребе за подршком, предмет може да буде преузет од стране ЦСР на територији ЈЛС у којој дете има боравиште. Одлука о пребацивању предмета се доноси у договору два ЦСР а евентуални сукоб месне надлежности решава министар надлежан за социјалну заштиту што је прописано и чланом 68. Закона о социјалној заштити.
Обезбеђивање услуга социјалне заштите је сасвим одвојена материја од поступка одлучивања о коришћењу услуга. Дневне услуге у заједници, у које спада услуга личног пратиоца детета, обезбеђује ЈЛС. Полазећи од права грађана на одлучивање у ЈЛС, које је везано за бирачко право а оно пак за пребивалиште грађана, произилази да се сва права о којима одлучује ЈЛС, без посебног наглашавања, односе на особе са пребивалиштем на територији конкретне ЈЛС. Нема законских препрека да ЈЛС омогући одређена права из своје надлежности и грађанима са боравиштем у тој ЈЛС, о чему би било потребно донети одговарајућу одлуку. Дакле, права везана за услуге социјалне заштите које утврђује ЈЛС, па тиме и права везана за услугу личног пратиоца детета, односе се, по правилу, на децу са пребивалиштем у тој ЈЛС. Међутим, ЈЛС одговарајућом одлуком може да утврди и права везана за услугу личног пратиоца детета, која се односе на децу са боравиштем на територији ЈЛС.
Чланом 9. Закона о социјалној заштити предвиђено је да јединица локалне самоуправе обезбеђује обављање делатности у области социјалне заштите из оквира својих права и дужности оснивањем установа или поверавањем вршења тих делатности другим правним и физичким лицима, док је чланом 64. закона прописано да се услуге социјалне заштите за којима постоји потреба, а не могу их обезбедити у потребном обиму установе социјалне заштите које је основала ЈЛС, набављају се од пружаоца услуга социјалне заштите који је за то лиценциран кроз поступак јавне набавке услуга социјалне заштите, у складу са законом који уређује јавне набавке, законом који уређује социјалну заштиту и прописима донетим за њихово спровођење. Прописима је јасно уређено да се услуге социјалне заштите а тиме и услуга личног пратиоца детета, могу обезбеђивати на два начина: оснивањем установе која би пружала конкретну услугу или набавком услуге од овлашћеног пружаоца. У конкретном слушају, ЈЛС на чијој територији дете има пребивалиште, не може основати установу на територији ЈЛС у којој дете има боравиште те би услугу личног пратиоца тог детета морало да набави у поступку јавне набавке.
Чланом 13. Закона о локалној самоуправи предвиђено је да јединице локалне самоуправе сарађују и удружују се ради остваривања заједничких циљева, планова и програма развоја, као и других потреба од заједничког интереса и ради њиховог остваривања могу удруживати средства и образовати заједничке органе, предузећа, установе и друге организације и службе, у складу са законом и статутом. Тако ЈЛС могу оснивати заједничке установе за пружање услуга социјалне заштите, што у наведеном примеру није случај. У складу са Закономо социјалној заштити, надлежни органи двеју или више јединица локалне самоуправе могу објавити заједнички позив за подношење понуда за пружање услуга социјалне заштите да би се ове услуге економичније и ефикасније обезбедиле (члан 65. Закона о социјалној заштити).
Забележени су примери споразума две ЈЛС о пружању услуга социјалне заштите од стране установе коју је основала једна од потписница таквог споразума (углавном се ради о услузи прихватилишта). Оваква пракса нема утемељење у прописима. Наиме ЈЛС није пружалац услуге па самим тиме две ЈЛС не могу о томе да постигну споразум. Установа коју је основала једна ЈЛС може да пружа услуге које обезбеђује друга ЈЛС али таква услуга мора да буде набављена у поступку јавне набавке јер је установа засебно правно лице односно пружалац услуге над којим ЈЛС која није оснивач те установе, нема контролу у смислу закона којим се уређују јавне набавке (члан 13. Закона о јавним набавкама).
Прописи не уређују експлицитно све елементе који су потребни за одговор на постављено питање али се може закључити да би једини, потпуно исправан начин обезбеђивања услуге личног пратиоца за дете у хранитељској породици на територији ЈЛС у којој нема пребивалиште, да ту услугу, применом прописа којим су уређене јавне набавке, обезбеди ЈЛС на чијој територији дете има пребивалиште.
Са тим у вези, указујемо и на могућност измене уговора о јавној набавци (основ за измену уговора може бити по више основа из Закона о јавним набавкама, у зависности од садржине конкретног уговора који је закључен, али је у сваком случају могућ.
Председник општине је донео Решење о образовању Комисије за попис нефинансијске покретне и непокретне имовине, у коју је, између осталог, именовао службеника за имовинско-правне и нормативно-правне послове и руководиоца Одељења за урбанизам, заштиту животне средине, имовинско-правне и комунално-стамбене послове. Правилником о унутрашњој организацији и систематизацији радних места у Општинској управи, Интерном ревизору и Правобранилаштву општине прописано је, у опису послова радног места службеника за имовинско-правне и нормативно-правне послове, између осталог да "...води посебну евиденцију непокретности у јавној својини које користи општина у складу са законом и подзаконским актима;", као и да "...устројава и води посебну евиденцију непокретности у јавној својини општне, доставља податке из ове евиденције Републичкој дирекцији за имовину..." итд. Ценећи одредбе члана 7. Правилника о начину и роковима вршења пописа имовине и обавеза корисника буџетских средстава Републике Србије и усклађивања књиговодственог стања са стварним стањем, да ли је именовање службеника за имовинско-правне и нормативно-правне послове и руководиоца Одељења за урбанизам, заштиту животне средине, имовинско-правне и комунално-стамбене послове Општинске управе у ову Комисију у складу са прописима?
Чланом 7. Правилника о начину и роковима вршења пописа имовине и обавеза корисника буџетских средстава РС и усклађивања књиговодственог стања са стварним стањем, прописано је да председник и чланови пописне комисије и њихови заменици не могу бити лица која су одговорна за руковање имовином која се пописује и њихови непосредни руководиоци, као ни лица која воде аналитичку евиденцију те имовине.
Директан корисник буџетских средства према Закону о буџетском систему јесте локална самоуправа и њени органи, односно индиректни корисници су установе, ЈП чији је оснивач ЈЛС.
Имајући у виду одредбе поменутог Правилника као и Закона о буџетском систему поставља се питање да ли лице које је систематизовано на радно место и чији је опис посла "да води посебну евиденцију имовине коју користи општина" као и да "устројава евиденцију имовине и шаље податке у Регистар Републичке дирекције за имовину може бити члан Комисије за попис имовине, мишљења смо да члан Комисије не може бити лице које је истовремено задужено да води аналитичку евиденцију имовине и које је надлежно да рукује имовином општине, те да је стога потребно изменити Решење о формирању комисије и посао пописа имовине поверити неком другом лицу које је запослено у локалној самоуправи, а не ради на пословима који искључују могућност чланства у Комисији.
Смисао пописа имовине јесте да се на један транспарентан, непристрасан и стручан начин попише имовина, тако да ако би у поступку пописа учествовала лица која су задужена за евиденцију или руковање имовином, нарушила би се основна начела пописа имовине.
Општина је власник 100% удела привредног друштва које обавља комуналну делатност снабдевања водом за пиће, као и пречишћавање и одвођење атмосферских и отпадних вода. Оснивачким актом и одлуком о искључивом праву - поверавању одређених комуналних послова и других делатности које су од општег интереса за општину регулисано је да привредно друштво врши адаптацију, санацију и реконструкцију јавног водовода, јавне канализације за отпадне воде и јавне канализације за атмосферске воде, као и инвестиционо и текуће одржавање наведених јавних мрежа. Да ли се оснивачки акт и поменута одлука могу допунити у смислу да привредно друштво врши и послове изградње и реконструкције јавног водовода, јавне канализације за отпадне воде и јавне канализације за атмосферске воде, те да привредно друштво може радове уступити другом извођачу у складу са Законом о јавним набавкама?
Комунално предузеће коме је актом о оснивању поверено обављање комуналних делатности снабдевања водом за пиће и пречишћавања и одвођења атмосферских и отпадних вода из члана 2. Закона о комуналним делатностима је носилац права на основу кога једини, на територији локалне самоуправе може да обавља ове две комуналне делатности (вршилац комуналне делатности).
Реконструкција или рехабилитација мреже, у конкретном случају је већ регулисана актима којима је уређено искључиво право, тако да на набавку те врсте радова, ако се наручују од локалног комуналног предузећа, ни сада са постојећим актима не постији обавеза да се примењују одредбе Закона о јавним набавкама. Ако постоји потреба да се од комуналног предузећа наручује и изградња која није наведена ни посебно апострофирана у актима, онда је потребно да се у том смислу измени Одлука о искључивом праву уколико за то има услова, на начин да њом, поред адаптације, санације, реконструкције, инвестиционог и текућег одржавања, буде обухваћена и изградња нових траса водоводних или канализационих цеви, обзиром да се то финансира из буџета ЈЛС.
Ако се допуњује Одлука о искључивом праву препорука је да се њоме обухвате и радови на изградњи цевовода, није потребно да се паралелно и због тога мења или допуњује Оснивачки акт комуналног предузећа. Оснивачки акт у овом случају доказује само да је њиме комуналном предузећу поверено обављање поменуте две комуналне делатности.
Са друге стране, у складу са Законом о јавним набавкама искључиво право представља право на основу којег субјект једини може да обавља одређену делатност на одређеном географском подручју и које је додељено или произлази из закона, подзаконског акта или појединачног акта. Наиме, уколико се додели искључиво право за извођење одређених радова, произилази да само тај привредни субјект може да изводи радове који су предмет искључивог право те да их не може даље преносити на друге привредне субјекте.
Дакле, уколико је потребно овакво искључиво право доделити, а имајући у виду одредбу Закона о јавним набавкама која уређује појам искључивог права, мишљења смо да је потребно затражити и мишљење Канцеларије за јавне набавке као тела које врши надзор над применом овог закона, у погледу могућности да јавно комунално предузеће уступи део радова или поверавање неких услуга од стране локалног комуналног предузећа другом извођачу.
Спроведена је експропријација за постављање гасовода, где постоји по 15 сувласника и Република Србија (земљиште које је враћено у поступку реституције), па се дешава да сама цев прође само кроз део земљишта које захвата рецимо 5 сувласника, али на папиру, и осталих 10 имају право на накнаду. Да ли право на накнаду имају сви сувласници?
Површина тротоара, платоа и паркинга није уписана у лист непокретности, ни интерне саобраћајнице. Сад се тражи да буду уписани јер нису у ГД, ни техничкој документацији. Тај поступак у катастру траје. Да ли се наведени објекти најпре морају уписати у лист непокретости да би се урачунали у земљиште под објектом?
Уколико нису део техничке документације морају се уписати у лист непокретности да би се приликом утврђивања накнаде и примене формуле из чл. 8. Закона о конверзији урачунало земљиште под тим објектима. У супротном ова површина се неће урачунати па у односу на њу неће бити умањења за површину земљишта за редовну употребу објекта.
Да ли у предлогу мора бити прецизиран и објекат ако постоји на парцели или је довољно парцела будући да на изводу из листа непокретности се јасно види да постоји објекат?
Какав је став у погледу жалби када решења о промени намене нису правоснажна, а донето решење о експропријацији и земљиште означено као грађевинско што и јесте повољније за сопственика непокретности?
Земљиште постаје грађевинско даном ступања на снагу планског документа без обзира што надлежни орган за упис непокретности и правима на њима није спровео промену у јавној евиденцији, сагласно члану 83. став 3. Закона о планирању и изградњи. То значи да је у овом случају орган правилно ожалбеним решењем извршио експропријацију грађевинског земљишта без обзира што решење о промени намене тог земљишта није постало правноснажно.
Да ли је у поступку довољно неоверено овлашћење уз личну карту будући да и сам закон прописује изјашњење писаним путем?
Пуномоћник је истакао у поднеску захтев у погледу врсте земљишта (прво је било пољопривредно према предлогу корисника), затим је катастар променио у грађевинско (грађевинска парцела према њиховом упису), да ли је тај трошак пуномоћника оправдан односно да ли га треба признати, имајући у виду чињеницу да је орган (општинска управа) у решењу навео да је то грађевинско земљиште?
Да ли је исправно лицима са пребивалиштем у иностранству због хитности поступка поставити привременог заступника без покушаја позивања?
Како приступити и коме исплатити накнаду уколико је на парцели уписана РС државна својина, али и физичка лица са правом коришћења?