Питања и одговори

Услуге хотела и ресторана обухваћене друштвеним и другим посебним услугама су наведене у Прилогу 7а Закона о јавним набавкама („Сл. гласник РС“, бр. 19/19).

Конкретно, те услуге су искључиво оне обухваћене ЦПВ ознакама наведеним у Прилогу 7а и обухватају: 55100000-1 до 55410000-7; 55521000-8 до 55521200-0 (55521000-8 Услуге успостављања припремљених оброка приватним домаћинствима, 55521100-9 Услуге редовног довожења оброка, 55521200-0 Услуге достављања оброка), 55520000-1 Услуге достављања припремљених оброка, 55522000-5 Услуге достављања припремљених оброка за превозна предузећа, 55523000-2 Услуге достављања припремљених оброка за остала предузећа или установе, 55524000-9 Услуге достављања припремљених оброка у школе, 55510000-8 Услуге мензе, 55511000-5 Услуге мензе и друге услуге ресторана са самопослуживањем затвореног типа, 55512000-2 Услуге вођења мензе, 55523100-3 Услуге школских оброка.

Дакле, по датом опису из постављеног питања, хотелске услуге у земљи се могу сматрати друштвеним и другим посебним услугама (55100000), међутим, набавка летовања ученика у иностранству ме може се сматрати друштвеним и другим посебним услугама, јер није обухваћена наведеним описом и ЦПВ ознакама из Прилога 7а.

Ове услуге се не могу сматрати истоврсним, у контексту овог питања.

Треба имати у виду да, према досадашњој пракси спровођења ових поступака јавних набавки према Закону, набавке хотелских услуга су се доминантно спроводиле као отворени поступци или оквирни споразуми, а на Порталу јавних набавки су доступни подаци о спроведеним набавкама са овим предметом набавке. Ово стога што се још увек чекају ставови надлежних органа у погледу тумачења одредби и ознака из Прилога 7а, па опреза ради, већина наручилаца набавља хотелске услуге кроз отворени поступак.

Прагови од којих су наручиоци у обавези да спроводе поступке јавних набавки ради прибављања добара, услуга и радова су Законом о јавним набавкама („Сл. гласник РС“, бр. 91/19) одређени као значајно већи у односу на лимите из претходног закона, с тим што наручиоци морају да обрате пажњу на то да се обавеза спровођења поступака јавне набавке установљава укључујући наведене износе, а не изнад њих. Тако, за набавку услуге процењене вредности 1.000.000 динара, наручиоци ће бити дужни да спроведу поступак јавне набавке.

Иако у наведеној одредби не стоји да су у питању процењене вредности набавке на годишњем нивоу, већ пише „…на набавку….чија је процењена вредност мања од….“ па делује да је законодавац мислио на појединачни поступак набавке, сматрамо да нема места таквом тумачењу, пре свега због одредбе члана 29. Закона и одредби Закона којима су регулисана начела јавних набавки.

Наиме, одредбом члана 29. Закона је прописано да процењена вредност предмета јавне набавке мора да буде објективна, заснована на спроведеном испитивању и истраживању тржишта предмета јавне набавке, које укључује проверу цене, квалитета, периода гаранције, одржавања и сл. и мора да буде валидна у време покретања поступка. Такође, у ставу другом те одредбе је наведено да одређивање процењене вредности предмета јавне набавке не може да се врши на начин који има за циљ избегавање примене Закона, нити у том циљу може да се врши подела предмета јавне набавке на више набавки.

Потешкоће у тумачењу изазива чињеница да Закон више не садржи дефиницију истоврсности, међутим, одредбе члана 29. Закона су основ за правилно тумачење одредбе којом су регулисани прагови до којих се Закон не примењује, као и остале одредбе којима се регулише питање одређивања процењене вредности, како не би дошло до планирања и покретања набавки на начин да се избегне примена закона.

Дакле, није дозвољено одређивање процењене вредности у циљу избегавања примене закона. Такође, није дозвољена подела предмета јавне набавке на више набавки у циљу избегавања закона. Додатно, наручилац је дужан да предмет јавне набавке одреди на начин да исти представља техничку, технолошку, функционалну и другу објективно одредиву целину.

То значи да се у оквиру ове дефиниције налази и појам истоврсности (иако тако није дефинисан, односно назван).

Дакле, у конкретном случају, део одговора је да генерално истоврсне предмете набавки треба посматрати у збиру на годишњем нивоу, иако Закон ни у једној својој одредби то не наводи прецизно.

Имајте у виду начин планирања буџета, који је по правилу на годишњем нивоу, правила о одређивању процењених вредности код набавки добара, услуга и радова, а имајући у виду претходно наведене одредбе којима није дозвољено одређивање процењене вредности у циљу избегавања примене закона.

У конкретном случају, тонери се пре свега сматрају истоврсним добрима са нпр. рачунарима, тастатурама, мониторима, док се канцеларијски материјал углавном односи на папир за штампање, коверте, и сл.

У смислу истоврсности, тј. да ли исти понуђач може да понуди нпр. и папир за штампање и тонере, иако је чешћа ситуација да тонере могу понудити они понуђачи који у својој понуди имају пре свега техничку опрему, односно рачунаре, штампаче, скенере, мониторе и сл., а да одређени специјализовани произвођачи и поједини понуђачи имају комплетан канцеларијски асортиман по коме канцеларијски материјал у ширем смислу обухвата и тонере, треба имати у виду пре свега начин на који контролне институције посматрају овај предмет набавки (ДРИ).

У том смислу, сматрамо да се набавка тонера може спровести или као посебна партија у оквиру канцеларијског материјала или као посебан поступак јавне набавке (без обзира на вредност, јер их треба тумачити као истоврсну канцеларијском материјалу и збрајати процењене вредности на годишњем нивоу), те да набавку тонера не би требало спроводити у складу са чланом 27. став 1. точка 1) ЗЈН, све у духу начина на који ДРИ посматра ове предмете набавки. Наравно, има и ситуација у пракси где наручиоци спроводе раздвојено ове предмете набавки, не сматрајући их истоврсним, али мислимо да је за наручиоца безбедније да на описани начин спроведе поступке.

Чланом 88. Закона о јавним набавкама („Сл. гласник РС“, бр. 91/19; у даљем тексту: Закон) прописано је да је наручилац дужан да донесе годишњи план јавних набавки који садржи следеће податке:

• предмет јавне набавке и ЦПВ ознаку;
• процењену вредност јавне набавке;
• врсту поступка јавне набавке;
• оквирно време покретања поступка.

Чланом 35. Закона прописано је да када је предмет јавне набавке подељен у партије, наручилац одређује процењену вредност сваке партије.

Процењена вредност јавне набавке подељене у партије укључује процењену вредност свих партија, за период на који се закључује уговор.

Наручилац не може да избегне примену овог закона за поједину партију, ако је збир вредности свих партија једнак или већи од износа из члана 27. став 1. точка 1) овог закона.

Изузетно од става 3. овог члана, наручилац не мора да примењује одредбе овог закона на набавку једне или више партија ако је појединачна процењена вредност те партије мања од 300.000 динара за добра или услуге, односно мања од 500.000 динара за радове и ако укупна процењена вредност свих тих партија није већа од износа из члана 27. став. 1 точка 1) овог закона.

Дакле, из наведених одредби Закона произилази да је дужност у Плану јавних набавки приказати предмет јавне набавке телекомуникационе услуге и укупну процењену вредност обе партије (2.750.000,00 динара без ПДВ-а). Може се, али и не мори, приказивати у Плану јавних набавки називе партија и њихове појединачне вредности.

Наведено значи да, без обзира што ће се набавка за партију 2 – мобилна телефонија, спровести у складу са одредбом члана 35. став 4. Закона, односно што се за ту партију неће примењивати одредбе Закона, њена процењена вредност мора се приказивати у Плану јавних набавки заједно са процењеном вредношћу која се спроводи по Закону, дакле, приказује се њена укупна процењена вредност. Ово стога што је то могућност, али не и обавеза да се примени одредба члана 35. став 4. Закона на поједину партију, ако су испуњени услови за то.

Наравно, треба имати у виду и чињеницу да, ако постоји опредељење за то, не мора се уопште приказати процењена вредност у Плану јавних набавки у смислу одредбе члана 88. став 5. Закона, међутим, у оквиру Одлуке о спровођењу поступка јавне набавке мора се навести процењена вредност набавке, како и процењене вредности сваке партије појединачно.

Одредбом члана 91. став 1. Закона је прописано да наручилац доноси одлуку о спровођењу поступка јавне набавке која нарочито садржи податке о предмету јавне набавке, врсти поступка и процењеној вредности јавне набавке укупно и за сваку партију посебно, као и податке о саставу комисије за јавну набавку односно лицу које спроводи поступак јавне набавке.

У овој одлуци свакако треба навести да ће се предметна набавка спровести на начин како је описано, уз навођење испуњености услова за примену члана 35. став 4. на појединачну партију.

Законом о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019, у даљем тексту: Закон), који је у примени од 1. јула 2020. године, у члану 5. став 2, прописано је да јавна набавка не сме да буде обликована са намером избегавања примене овог закона, док је чланом 29. став 2. прописано да одређивање процењене вредности предмета јавне набавке не може да се врши на начин који има за циљ избегавање примене овог закона, нити у том циљу може да се врши подела предмета јавне набавке на више набавки.

Имајући у виду наведене одредбе Закона, наручилац неће поступити противно одредбама Закона ни у једној од две наведене алтернативе у питању.

Наиме, све док наручилац не избегава примену одредаба Закона обликујући је у више набавки, већ за сваку набавку предвиђа примену одредаба Закона, наручилац не поступа противно одредбама Закона.

Посебно указујемо да уколико се у тренутку покретања поступка јавне набавке имају израђени пројектни задаци (техничке спецификације) за више пројеката који су предмет набавке, може се покренути једна јавна набавка која ће бити обликована по партијама.

Законом о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019, у даљем тексту: Закон), који је у примени од 1. јула 2020. године, у члану 5. став 2, прописано је да јавна набавка не сме да буде обликована са намером избегавања примене овог закона, док је чланом 29. став 2. прописано да одређивање процењене вредности предмета јавне набавке не може да се врши на начин који има за циљ избегавање примене овог закона, нити у том циљу може да се врши подела предмета јавне набавке на више набавки.

Дакле, Закон познаје забрану да се процењена вредност не утврђује на начин да се избегне примена одредаба Закона, односно да се избегне примена одредаба Закона којима се утврђују правила поступка у односу на процењену вредност јавне набавке (процењена вредност на годишњем нивоу).

С друге стране, Закон као ни његов претходник не забрањује да наручиоци у току једне календарске године спроведу више поступака јавне набавке који се односе на истоврсни предмет јавне набавке.

Тако, на пример, наручилац може спровести јавну набавку канцеларијског материјала процењене вредности у износу од 700.000,00 динара без ПДВ-а, а затим у току исте календарске године још једну јавну набавку канцеларијског материјала процењене вредности у износу од 800.000,00 динара без ПДВ-а. Битно је да ниједна од две набавке из датог примера није изузета од примене Закона.

У вези са конкретним питањем одговор је да – истоврсна набавка може да се расписује у току календарске године два пута, уз поштовање наведених одредаба Закона.

Додатно напомињемо да овакво поступање одступа од начела ефикасности, те је препорука да се потреба за оваквим поступањем образложи у документима који се доносе (на пример, у одлуци о спровођењу другог поступка јавне набавке).

Законом о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе („Службени гласник РС“, бр. 21/16,113/17, 95/18, 113/17-др.закон, 95/18-др. закон и 86/19-др.закон), прописана је дужност службеника да, по писменом налогу непосредног руководиоца, ради и послове који нису у опису његовог радног места ако за њих испуњава услове, због привремено повећаног обима посла, замене одсутног службеника или у случају да на одређено радно место није распоређен ниједан службеник. Врсту и трајање наведених послова одређује непосредни руководилац писменим налогом, најдуже на 30 радних дана у периоду од шест месеци (члан 33).

С тим у вези, чланом 41. Посебног колективног уговора за запослене у јединицама локалне самоуправе („Службени гласник РС”, бр. 38/19 и 55/20), утврђено је право на додатак за додатно оптерећење на раду запосленом који по писменом налогу непосредног руководиоца ради и послове који нису у опису његовог радног места због привремено повећаног обима посла или ради послове одсутног запосленог. У писменом налогу наводи се назив радног места чије послове ће запослени обављати услед привременог повећања обима послова и разлози који су довели до привременог повећања обима посла, односно име запосленог који је одсутан. Ставом 3. истог члана прописано је да додатак за прековремени рад искључује додатак за додатно оптерећење на раду.

Одредбама наведеног уговора прописано је и право на додатак за прековремени рад који остварује запослени када по писменом налогу послодавца ради дуже од пуног радног времена у висини од вредности сата основне плате увећане за 26%. Претпостављени је дужан да изда писмени налог којим обавештава запосленог о обавези да ради прековремено. Изузетно, на захтев запосленог, уместо додатка за прековремени рад, запосленом се могу омогућити слободни сати у наредном месецу од месеца у којем је обављао прековремени рад, тако што за сваки сат прековременог рада остварује сат и по времена слободно (члан 39).

Из наведеног произлази да су прековремени рад и додатно оптерећење на раду два различита института по својој природи која се примењују у различитим ситуацијама и под различитим условима. Додатно оптерећење на раду је последица потребе да запослени, из разлога прописаних законом, односно Посебним колективним уговором, по писменом налогу руководиоца, обавља послове који нису у опису његовог радног места, и с тим у вези остварује право на додатак за додатно оптерећење, док обављањем послова свог радног места дуже од пуног радног времена запослени остварује додатак за прековремени рад.

Међутим, имајући у виду да додатак за прековремени рад искључује додатак за додатно оптерећење на раду, мишљења смо да запосленом који обавља послове свог радног места дуже од пуног радног времена и истовремено обавља послове који нису у опису његовог радног места, применом члана 41. ст. 3. Посебног колективног уговора, припада право на додатак за прековремени рад у висини вредности основне плате увећане за 26%.

Законом о социјалној заштити прописано је да услуге процене и планирања пружа центар за социјални рад у оквиру јавних овлашћења.

Све друге услуге социјалне заштите пружа овлашћена организација (лиценцирани пружалац услуге). Дозволу за рад, лиценцу, као јавну исправу којом се потврђује да установа социјалне заштите, односно пружалац услуга социјалне заштите испуњава утврђене услове и стандарде за пружање одређених услуга у области социјалне заштите, издаје министарство надлежно за социјална питања и то према Правилнику о лиценцирању организација социјалне заштите („Службени гласник РС”, број 42/2013) и Правилнику о ближим услови ма и стандардима за услуге социјалне заштите („Службени гласник РС”, бр. 42/2013, 89/2018 и 73/2019).

Закон о социјалној заштити, у члану 64, узео је у обзир могућности да се услуге социјалне заштите могу обезбедити од стране установе социјалне заштите коју је основала Република Србија, аутономна покрајина, односно ЈЛС, без претходно спроведеног поступка јавне набавке. Ипак, оваква установа може пружати наведене услуге само изузетно, и то у оквиру своје посебне организационе јединице за пружање услуга, уколико поднесе захтев министарству надлежном за социјална питања и добије лиценцу за пружање услуге социјалне заштите за коју је и поднело захтев, другим речима испуњава услове из Правилника, и ако у локалној заједници нема другог овлашћеног пружаоца услуге социјалне заштите.

Могућност обезбеђивања услуга од стране јавног сектора без претходно спроведеног поступка јавне набавке предвиђена је и одредбама Закона о јавним набавкама, чл. 13, и то под релативно строгим условима.

Поменутим чланом, прописано је да се одредбе овог закона не примењују на уговоре које јавни наручилац закључује са другим правним лицем ако су испуњени сви следећи услови:

• наручилац врши контролу над тим правним лицем сличну контроли коју врши над својим организационим деловима (има пресудан утицај на стратешке циљеве и на важне одлуке тог правног лица, а такву контролу може вршити и друго правно лице над којим наручилац на исти начин врши контролу);
• правно лице над којим наручилац врши контролу, више од 80% својих активности у Републици Србији врши с циљем обављања послова које му је наручилац поверио или које су му поверила друга правна лица над којима тај наручилац врши контролу;
• у контролисаном правном лицу нема учешћа приватног капитала који има одлучујући утицај на доношење одлука, односно спречавање доношења одлука, у складу са важећим прописима.

Додатне информације могу се пронаћи и у Водичу за јавне набавке у области социјалне заштите.пдф.

Чланом 20. Закона о јавно-приватном партнерству и концесијама („Службени гласник РС“, број  88/2011, 15/2016 и 104/2016, у даљем тексту: ZJPPK) прописано је да је поступак избора приватног партнера или поступак јавне набавке одређен законом којим се уређују јавне набавке или поступак давања концесије одређен овим законом. Овим чланом закона су прописана и правила у погледу тога у којим ситуацијама се примењују одредбе овог закона за избор приватног партнера, а када се примењује поступак јавне набавке.

По правилу се приватни партнер бира у поступку јавне набавке. Ипак, претпоставка је да је овај податак садржан у одобреном концесионом акту.  

Даље је у ставу 5. овог члана прописано које одредбе закона којим се уређују јавне набавке се не примењују у поступку избора приватног партнера, те је у том погледу нарочито потребно имати у виду одредбе о овим правилима која су уређена ZJPPK.

У погледу објављивања на Порталу јавних набавки, пре свега указујемо да су на Порталу јавних набавки на коме се објављују поступци јавних набавки који су покренути у складу са одредбама Закона о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 124/2012, 14/2015 и 68/2015), огласи, конкурсна документација и друга документа објављивани у делу у коме се објављују и „редовне“ јавне набавке, док су само јавни уговори објављивани у делу Портала „Јавни уговори“.

С тим у вези, указујемо да и у случају покретања поступка за избор приватног партнера применом одредаба Закона о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019), који је у примени од 1. јула 2020. године, јавни позив, конкурсну документацију и друге документе сачињавате и објављујете у делу новог Портала јавних набавки у којем бисте покренули и „редовни“ поступак јавне набавке.   

У погледу правила поступка за избор приватног партнера у поступку јавне набавке, потребно је да примењујете одредбе Закона о јавним набавкама, изузев у деловима који су прописани чланом 20. став 5. ZJPPK, када примењујете одредбе ZJPPK.

Припрема конкурсне документације се на новом Порталу јавних набавки врши у деловима, односно не припрема се један документ конкурсне документације, и то на начин да поједине делове сачињавате пре слања на објављивање путем Портала (на пример, модел јавног уговора, образац структуре цене и др.), док поједине делове креира Портал након уноса потребних података (критеријуми за доделу уговора, критеријуми за квалитативни избор привредног субјекта и упутство понуђачима како да сачине понуду).

Правилником о номенклатури нематеријалних улагања и основних средстава са стопама амортизације („Сл. лист СРЈ“, бр. 17/97 и 24/2000) прописана је Номенклатура нематеријалних улагања и основних средстава са годишњим стопама амортизације.

Чланом 2. овог правилника, прописано је да нематеријална улагања и основна средства, правно лице распоређује у амортизационе групе и делове амортизационих група прописане у Номенклатури. У Номенклатури, у колони првој, амортизационе групе обележене су арапским бројевима, а делови амортизационих група - арапским бројевима са заградом, словима и алинејама. У колони другој наведени су називи амортизационих група и делова амортизационих група, а у колони трећој - годишње стопе амортизације.

Даље у члану 3. став 1 и став 2. дефинисано је да основна средства која по називу или ближем опису назива нису наведена у Номенклатури, правно лице распоређује у амортизационе групе, односно делове амортизационих група у које су распоређена њима најсличнија основна средства. Сличност основних средстава одређује се према намени којој служе, а у оквиру исте намене - према врсти материјала употребљеног за њихову изградњу, односно израду.

Дакле, имајући у виду да дрон као основно средство није наведено у Номенклатури, а обзиром да исти служи јединици локалне самоуправе за потребе снимања Града у оквиру урбанистичких пројеката, исти би се могао разврстати у део XI. – Опрема за уређење и за одржавање канцеларијских и других просторија, за обављање канцеларијских послова и за обављање техничких, пословних и финансијских услуга, амортизациона група 109. - Канцеларијски, погонски и остали намештај и друга опрема за обављање канцеларијских послова, део амортизационе групе 8) - Остала (непоменута) опрема, са годишњом стопом амортизације 11. Друга могућност је сврстати ово основно средство у амортизациону групу 111. - Мерни и контролни уређаји, инструменти, прибор и апарати – електронски, са годишњом стопом амортизације 20.

Прописима није дефинисан рок за објављивање Грађанског водича кроз одлуку о буџету. Ипак, добра пракса је да се он изради и објави у што краћем року након усвајања одлуке о буџету ЈЛС. Није неопходно да буде усвојен од стране Општинског већа, али свакако чланове већа можете упознати са његовом садржином пре објављивања на интернет страници Ваше ЈЛС.

За модел овог водича (кроз усвојену Одлуку о буџету ЈЛС), али и других водича који се односе на нацрт одлуке о буџету и Одлуку о завршном рачуну – можете погледати информације на интернет страници СКГО посвећеној програмском буџетирању: http://www.skgo.org/strane/225

Имајући у виду да је у случају код програмске активности „Функционисање локалних установа социјалне заштите“ - у питању трансфер установи социјалног рада, у складу са Упутством за израду програмског буџета није нужно да дефинишете циљеве и индикаторе.

Овде цитирамо Упутство за израду програмског буџета, страна 15, трећи пасус:

Како је фокус програмског буџета на коришћењу информација о исходима програмских активности и пројеката, као и квантитета, квалитета и ефикасности пружања јавних услуга, није потребно дефинисати циљеве и показатеље учинка за програмске активности типа:

• администрација и управљање
• трансфер
• накнаде корисницима социјалне заштите
• буџетска резерва 

Такође, када је реч о документу који се односи на циљеве програма и ПА и индикаторе, треба имати у виду да се не мора држати те листе (она је само предложена и служи као испомоћ и оријентација), јер основни приступ јесте да свака ЈЛС самостално дефинише циљеве и индикаторе у складу са својим планским документима, и наравно, на начин дефинисан у Упутству за израду програмског буџета Министарства финансија.

Постављена листа која се налази на на сајту МФИН, је са датумом 01.10.2019. године, дакле није у међувремену ажурирана (претпостављамо из истог разлога, униформна структура у међувремену еволуира, а листа циљева и индикатора се користи оријентационо).

Препоручујемо да се као оријентир користи униформна структура која је дата у Анексу 5 Упутства - за коју је исправно констатовано да је ажурирана септембра ове године.

Како је СКГО доставила образац за припрему програмског дела буџета раније током лета ове године, то онда нова ПА на коју се реферише, није ушла у образац.

Са друге стране, у новом информационом систему за контролу извршења буџета ЈЛС (КИБЈЛС), за који су инструкције добиле све ЈЛС од Управе за трезор и у који су све ЈЛС у обавези да унесу буџет за 2021. годину – извршена су прилагођавања за униформну програмску структуру буџета ЈЛС (програми и ПА) у складу са ажурирањем Упутства (Анекса 5) од септембра 2020. Такође, систем (КИБЈЛС) омогућава да се „ручно“ уносе и пројекти.

Чланом 144. Закона о јавним набавкама („Сл. гласник РС“, бр. 91/2019; у даљем тексту Закон), којим су регулисани услови за доделу уговора, у ставовима 5. и 6. прописано је да ако постоје две или више понуда које су применом критеријума за доделу уговора једнаке, наручилац ће уговор доделити у складу са резервним критеријумима. Ако и након примене резервних критеријума постоје две или више понуда које су једнако рангиране, наручилац ће доделити уговор понуђачу који буде извучен путем жреба.

У конкретној ситуацији, будући да нису предвиђени резервни критеријуми, правило је да ће наручилац доделити уговор понуђачу који буде извучен путем жреба.

Поступак жребања се не спроводи путем Портала јавних набавки, већ као и до сада – наручилац би требало да у конкурсној документацији предвиди начин поступања у случају ако су све понуде једнаке, односно начин позивања понуђача и спровођење поступка жребања, те ће тај поступак и резултат жребања описати у оквиру Извештаја о поступку јавне набавке и Одлуке о додели уговора.