Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjePrilikom primene novog Zakona o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu naišli smo na nedoumice pa ako bi mogli da nam pomognete u njihovom otklanjanju. Pokušaću da objasnim šta nam nije jasno: U članu 5. stav 1. tačka 4. Zakona navodi se: "Strateška procena vrši se obavezno za planove i programe kada postoji mogućnost da njihova primena izazove značajne negativne posledice po životnu sredinu, i to za: 4) planove i programe koji se pripremaju za mrežnu energiju kojima se uspostavlja okvir za odobravanje strateških energetskih projekata u skladu sa Ugovorom o osnivanju Energetske zajednice između Evropske zajednice i Republike Albanije, Republike Bugarske, Bosne i Hercegovine, Republike Hrvatske, Bivše Jugoslovenske Republike Makedonije, Republike Crne Gore, Rumunije, Republike Srbije i Privremene Misije Ujedinjenih nacija na Kosovu u skladu sa Rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija." Pitanje bi glasilo: šta bi značilo "okvir za odobravanje strateških energetskih projekata"? Na pr: Da li se Planom detaljne regulacije solarne elektrane Ruma 1, 2, 3, 4, ako se grade na par parcela na teritoriji opštine Ruma, gde bi dobijenu električnu energiju prodavili EPS-u, uspostavlja okvir za odobravanje strateških energetskih projekata u skladu sa gore navedenim Ugovorom.
Član 5. Zakona o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu („Sl. glasnik RS“ br. 94/2024) utvrđuje predmet strateške procene uticaja, odnosno, planove i programe za koje se obavezno vrši strateška procena uticaja na životnu sredinu.
Članom 5. st. 1. tačka 4) Zakona o strateškoj proceni uticaja utvrđeno je da se „Strateška procena vrši obavezno za planove i programe kada postoji mogućnost da njihova primena izazove značajne negativne posledice po životnu sredinu, i to za… planove i programe koji se pripremaju za mrežnu energiju kojima se uspostavlja okvir za odobravanje strateških energetskih projekata u skladu sa Ugovorom o osnivanju Energetske zajednice…“
U članu 3. Zakona o strateškoj proceni uticaja utvrđeno je da je mrežna energija deo tržišta Energetske zajednice u oblasti proizvodnje, distribucije, snabdevanja i prenosa električne energije, gasa i nafte u skladu sa Ugovorom o osnivanju Energetske zajednice.
Zakon o energetici („Sl. glasnik RS“ br. 145/2014, 95/2018, 40/2021, 35/2023, 62/2023 i 94/2024) u članu 37a utvrđuje koji to projekti mogu biti strateški energetski projekti, kao i to da Vlada bliže propisuje uslove i način promovisanja nekog projekta u strateški projekat. U dokumentu „Polazne osnove za izradu Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakon o energetici“ koji je izložen na uvid javnosti u okviru javne rasprave o izmenama i dopunama Zakona o energetici 2024. godine, Ministarstvo rudarstva i energetike upućuje na Uredbu o utvrđivanju Programa ostvarivanja Strategije razvoja energetike Republike Srbije do 2025. godine sa projekcijama do 2030. godine za period od 2017. do 2023. godine („Sl. glasnik RS“ br. 104/2017) kao na dokument kojim je definisan pojam „strateški energetski projekat“. Uredba definiše: osnovne pojmove u vezi sa strateškim energetskim projektima, kategorije strateških energetskih projekata, kriterijume za utvrđivanje i radnu grupu za strateške energetske projekte.
Кao strateški energetski projekti mogu se smatrati i oni projekti koje je Energetska zajednica prepoznala kao projekte od interesa za Energetsku zajednicu (PECI – project of Energy Community interest) ili kao projekte od zajedničkog interesa (PMI – project of mutual interest), iako se u dokumentima Energetske zajednice ne koristi izraz „strateški energetski projekti“. PECI i PMI projekte utvrđuje Energetska zajednica kroz proceduru selekcije i listu izabranih projekata objavljuje. Ovi projekti odnose se na razvoj energetske infrastrukture u skladu sa Uredbom o trans-evropskim mrežama (TEN-E Regulation 2022/869/EU) koja je postala sastavni deo Ugovora o osnivanju Energetske zajednice odlukom Ministarskog saveta D/2023/02/MC-EnC od 14. decembra 2023.
U tom smislu izraz „okvir za odobravanje strateških energetskih projekata“ mogao bi značiti da određeni plan ili program postavlja osnove za odobravanje i sprovođenje projekata koji su prepoznati kao strateški projekti u skladu sa čl. 37a Zakona o energetici, ili/i PECI ili PMI projekti Energetske zajednice. Sa druge strane, Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu („Sl. glasnik RS“, br. 94/2024), u čl. 4. st. 4. utvrđuje da su predmet procene uticaja i strateški energetski projekti koji su određeni kao strateški saglasno propisima kojima se uređuje oblast energetike.
Da bi se donela odluka o tome da li je za određeni plan ili progam koji obuhvata projekte mrežne energije (proizvodnja, distribucija, snabdevanje i prenos električne energije, gasa i nafte) potrebno sprovesti postupak strateške procene uticaja na životnu sredinu nije dovoljno samo utvrditi da li je taj projekat prepoznat kao „strateški energetski projekat“. Takođe je potrebno, u skladu sa zakonom, utvrditi da li su ispunjeni svi uslovi za sprovođenje strateške procene uticaja na životnu sredinu konkretnog plana ili programa.
U skladu sa Zakonom strateška procena uticaja se sprovodi ukoliko su kumulativno ispunjeni sledeći uslovi:
1. određeni plan ili program priprema nadležni republički, pokrajinski ili organ lokalne samouprave i plan ili program se usvaja u redovnoj zakonom uređenoj proceduri pred nadležnim organima;
2. određeni plan ili program postavlja okvir za odobravanje projekata za koje se može zahtevati procena uticaja na životnu sredinu (planovi i programi iz čl. 5. st. 1. tačka 1).
Plan detaljne regulacije je planski dokument urbanističkog planiranja. U tom smislu obuhvaćen je članom 5. Zakona o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu, odnosno predstavlja plan za koji se, u skladu sa zakonom sprovodi strateška procena uticaja.
Potrebno je da bude ispunjen i drugi uslov a to je da ovaj plan postavlja okvir za odobravanje projekata za koje se može zahtevati procena uticaja na životnu sredinu, u skladu sa Zakonom o proceni uticaja na životnu sredinu („Sl. glasnik RS“ br. 94/2024).
Iz informacija koje su dostavljene ne može se zaključiti da li plan detaljne regulacije predmetne solarne elektrane postavlja okvir za odobravanje projekata za koje se može zahtevati procena uticaja na životnu sredinu, odnosno, da li konkretni projekat izgradnje solarnih elektrana može biti predmet procene uticaja na životnu sredinu.
Zakon o strateškoj proceni uticaja predviđa mogućnost da se za planove i programe iz člana 5. st. 2. donese odluka da se ne sprovodi postupak strateške procene. Ovaj postupak sprovodi se u skladu sa procedurom utvrđenom čl. 10. Zakona o strateškoj proceni uticaja. Planovi i programi iz člana 5. st. 2. jesu oni planovi i programi:
1. kojima je predviđeno korišćenje manjih površina na lokalnom nivou;
2. ili u slučaju manjih izmena planova i programa iz stava 1. ovog člana;
3. kao i planovi i programi koji nisu navedeni u stavu 1. ovog člana kojima se uspostavlja okvir za odobravanje budućih projekata a za koje se utvrdi da postoji mogućnost nastanka značajnih uticaja na životnu sredinu.
Da bi nadležni organ utvrdio da je opravdano da se za plan ili program obuhvaćen čl. 5. st. 1. Zakona o strateškoj proceni uticaja ne sprovodi postupak strateške procene uticaja, potrebno je da sprovede postupak odlučivanja i da pribavi saglasnost organa nadležnog za zaštitu životne sredine i mišljenje drugih zainteresovanih organa i organizacija, u skladu sa procedurom utvrđenom čl. 10 Zakona o strateškoj proceni uticaja.
Zakonom nije jasno utvrđeno šta znače izrazi „manje površine na lokalnom nivou“ ili „manje izmene planova i programa“, te je organ nadležan za pripremu plana ili program dužan da to sam utvrdi. Prilikom odlučivanja potrebno je pažljivo voditi računa o kriterijumima koji su relevantni za utvrđivanje da li se radi o manjim površinama ili manjim izmenama. Neki plan ili program može imati mali obuhvat u smislu broja parcela ali te parcele mogu biti velike površine ili imati neke druge karakteristike na koje treba obratiti pažnju (na primer, parcela je male površine ali se nalazi u zaštićenom prirodnom dobru ili zaštićenoj okolini nepokretnog kulturnog dobra, zoni sanitarne zaštite i sl). Takođe, izmena plana može biti mala u kvantitativnom smislu (menja se samo jedna rečenica ili jedan urbanistički parametar) ali po svom uticaju može biti veoma značajna.
Zakon o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu predviđa mogućnost donošenja odluke o tome da da se ne sprovodi postupak strateške procene samo u slučaju planova i programa iz člana 5. stav 2. Zakona, dok se za planove i programe iz člana 5. stav 1, tačka 1, obavezno sprovodi strateška procena uticaja.
Napomena: Odlukom Ministarskog saveta Energetske zajednice (D/2016/13/MC-EnC) od 14. oktobra 2016. godine Direktiva 2001/42/EC o strateškoj proceni uticaja planova i programa na životnu sredinu postala je sastavni deo Ugovora o osnivanju energetske zajednice. U skladu sa Odlukom Ministarskog saveta države članice Energetske zajednice imale su obavezu da svoje nacionalno zakonodavstvo usklade sa Direktivom 2001/42/EC do 1. januara 2018. godine i da obezbede primenu odredbi Direktive od 31. marta 2018. godine.
Odgovor na navdeno pitanje je isključivo stručno mišljenje Stručne službe SKGO i kao takvo ga ne treba smatrati obavezujućim ili autentičnim tumačenjem propisa, jer SKGO nije nadležna za to. Ukoliko je potrebo zvanično tumačenje određenih propisa, preporučujemo da se za mišljenje obratite ministarstvu u čijoj nadležnosti su navedeni zakoni.
Da li lice koje je bilo zapošljeno u školi na neodređeno vreme a koje je postavljeno za Službenika na položaju(Načelnika gradske uprave) u jedinici lokalne samouprave, a na osnovu Zakona o zaposlenima u AP i JLS, ima pravo na mirovanje radnog odnosa kod prethodnog poslodavca, tj.škole ili to pravo pripada samo funkcionerima?
U smislu Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 114/2021 i 92/2023) funkcioner je izabrano, imenovano, odnosno postavljeno lice (osim službenika na položaju) u organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, odnosno u organima gradske opštine, kao i u službama i organizacijama koje oni osnivaju prema posebnom propisu. Službenik je zaposleno lice koje profesionalno obavlja stručne poslove iz nadležnosti autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave ili sa njima povezanih opštih pravnih poslova, informatičkih, materijalno-finansijskih, računovodstvenih i administrativnih poslova. Službenik je zaposleno lice na izvršilačkom radnom mestu kao i na radnom mestu službenika na položaju.
Članom 12. stav 1. istog zakona predviđeno je da danom izbora, imenovanja, odnosno postavljenja, funkcioneru miruju prava i obaveze koje se stiču na radu i po osnovu rada kod poslodavca kod koga je bio u radnom odnosu do izbora, imenovanja, odnosno postavljenja na funkciju.
Kako službenik na položaju – načelnik uprave - ne ulazi u krug funkcionera, tako nema pravo na mirovanje radnog odnosa kod poslodavca kod koga je bio u radnom odnosu do postavljenja na položaj.
Da li je za preuzimanje zaposlenog iz Grada u Gradsku opštinu potrebna saglasnost Komisije Vlade?
Da, za svako novo zapošljavanje kod korisnika javnih sredstava je potrebna saglasnost komisije, shodno članu 27k Zakona o budžetskom sistemu („Sl. glasnik RS“, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020, 118/2021, 138/2022, 118/2021 - dr. zakon, 92/2023 i 94/2024). Na primenu ovog pravila nije od značaja što se radi o preuzimanju, s obzirom da za organ u koji se preuzima se to smatra novim zapošljavanjem.
Član opštinskog veća na stalnom radu podneo je zahtev Odboru za administrativno mandatna pitanja za korišćenje godišnjeg odmora za 2024. godinu u trajanju od 17 radnih dana. Proverom kroz kadrovsku evidenciu utvrđeno je da je odbor napravio propust i da nije doneo rešenje u 2024. godini kojim se članu veća utvrđuje pravo na korišćenje godišnjeg odmora za 2024. godinu. Da li odbor može da u 2025. godini ispravi učinjeni propust i donese rešenje kojim će se utvrditi pravo na korišćenje godišnjeg odmora za 2024. godinu, imajući u vidu odredbe Zakona o radu kojima je propisano da se rešenje o korićenju odmora donosi u kalendarskoj godini u kojoj se ostvaruje navedeno pravo? Ukoliko može da se isto donese, da li se utvrđuje u celosti od 27 radnih dana?
Članom 70. Zakona o radu ("Sl. glasnik RS", br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - odluka US, 113/2017 i 95/2018 - autentično tumačenje) predviđeno je da zaposleni ima pravo na godišnji odmor u skladu sa ovim zakonom. Zaposleni stiče pravo na korišćenje godišnjeg odmora u kalendarskoj godini posle mesec dana neprekidnog rada od dana zasnivanja radnog odnosa kod poslodavca. Pod neprekidnim radom smatra se i vreme privremene sprečenosti za rad u smislu propisa o zdravstvenom osiguranju i odsustva sa rada uz naknadu zarade. Zaposleni ne može da se odrekne prava na godišnji odmor, niti mu se to pravo može uskratiti ili zameniti novčanom naknadom, osim u slučaju prestanka radnog odnosa u skladu sa ovim zakonom.
Članom 73. istog zakona se dalje kaže da se godišnji odmor koristi jednokratno ili u dva ili više delova, u skladu sa ovim zakonom. Ako zaposleni koristi godišnji odmor u delovima, prvi deo koristi u trajanju od najmanje dve radne nedelje neprekidno u toku kalendarske godine, a ostatak najkasnije do 30. juna naredne godine. Zaposleni ima pravo da godišnji odmor koristi u dva dela, osim ako se sa poslodavcem sporazume da godišnji odmor koristi u više delova. Zaposleni koji nije u celini ili delimično iskoristio godišnji odmor u kalendarskoj godini zbog odsutnosti sa rada radi korišćenja porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i posebne nege deteta - ima pravo da taj odmor iskoristi do 30. juna naredne godine.
S obzirom da se u ovom konkretnom slučaju radi o propustu poslodavca da donese rešenje o godišnjem odmoru zaposlenog, Stručna služba SKGO smatra da bi bilo ispravno postupiti u cilju ostvarivanja prava zaposlenog na godišnji odmor i naknadno doneti rešenje o godišnjem odmoru za 2024. godinu. Svakako, preporučujemo da se po ovom pitanju obratite Ministarstvu za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja u čijoj je nadležnosti davanje mišljenja na primenu propisa o radu.
Neophodno je tumačenje člana 133e. stav 2. : Izuzetno, službenik koji je premešten na neposredno više izvršilačko radno mesto jer mu je dva puta uzastopno određena ocena „ističe se” može, i ako ne ispunjava uslove vezane za radno iskustvo u struci, da bude premešten na neposredno više radno mesto ako mu je opet određena ocena „ističe se”. Da li ovaj stav omogućava načelniku da kada je službeniku dva puta uzastopno određena ocena „ističe se” i napreduje u neposredno više zvanje, pa u trećoj godini ponovo bude određena ocena "ističe se", može da bude premešten na neposredno više radno mesto i više zvanje?
Članom 133e. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave predviđeno je da rukovodilac može da premesti, odnosno rasporedi na neposredno više izvršilačko radno mesto službenika kome je najmanje dva puta uzastopno određena ocena "ističe se", ako postoji slobodno radno mesto i službenik ispunjava uslove za rad na njemu. Izuzetno, službenik koji je premešten na neposredno više izvršilačko radno mesto jer mu je dva puta uzastopno određena ocena "ističe se" može, i ako ne ispunjava uslove vezane za radno iskustvo u struci, da bude premešten na neposredno više radno mesto ako mu je opet određena ocena "ističe se". Rukovodilac može da premesti na neposredno više izvršilačko radno mesto službenika kome je u periodu od pet godina uzastopno najmanje određena ocena "dobar". Ocene na kojima je zasnovano jedno napredovanje ne uzimaju se u obzir za sledeće napredovanje. Prekid u ocenjivanju usled odsutnosti sa rada službenika ne smatra se prekidom uzastopnosti iz st. 1-3. ovog člana.
Dakle, stavom 2. navedenog člana Zakona o zaposlenima u AP i JLS data je mogućnost da nakon napredovanja službenika na neposredno više izvršilačko radno mesto, rukovodilac ga ponovo premesti na neposredno više radno mesto (radno mesto u neposredno višem zvanju od onoga na kome službenik radi) ako mu je opet određena ocena "ističe se". Na primer, službenik koji je radio na radnom mestu u zvanju mlađi savetnik napreduje na radno mesto u zvanju savetnik (kao posledica dva puta uzastopno određene ocene "ističe se") i nakon toga opet bude ocenjen ocenom “ističe se”, tada ga rukovodilac može premestiti na radno mesto u zvanju samostalni savetnik iako ne ispunjava uslove u pogledu radnog iskustva u struci.