Питања и одговори

Прагови од којих су наручиоци у обавези да спроводе поступке јавних набавки ради прибављања добара, услуга и радова су Законом о јавним набавкама („Сл. гласник РС“, бр. 91/19) одређени као значајно већи у односу на лимите из претходног закона, с тим што наручиоци морају да обрате пажњу на то да се обавеза спровођења поступака јавне набавке установљава укључујући наведене износе, а не изнад њих. Тако, за набавку услуге процењене вредности 1.000.000 динара, наручиоци ће бити дужни да спроведу поступак јавне набавке.

Иако у наведеној одредби не стоји да су у питању процењене вредности набавке на годишњем нивоу, већ пише „…на набавку….чија је процењена вредност мања од….“ па делује да је законодавац мислио на појединачни поступак набавке, сматрамо да нема места таквом тумачењу, пре свега због одредбе члана 29. Закона и одредби Закона којима су регулисана начела јавних набавки.

Наиме, одредбом члана 29. Закона је прописано да процењена вредност предмета јавне набавке мора да буде објективна, заснована на спроведеном испитивању и истраживању тржишта предмета јавне набавке, које укључује проверу цене, квалитета, периода гаранције, одржавања и сл. и мора да буде валидна у време покретања поступка. Такође, у ставу другом те одредбе је наведено да одређивање процењене вредности предмета јавне набавке не може да се врши на начин који има за циљ избегавање примене Закона, нити у том циљу може да се врши подела предмета јавне набавке на више набавки.

Потешкоће у тумачењу изазива чињеница да Закон више не садржи дефиницију истоврсности, међутим, одредбе члана 29. Закона су основ за правилно тумачење одредбе којом су регулисани прагови до којих се Закон не примењује, као и остале одредбе којима се регулише питање одређивања процењене вредности, како не би дошло до планирања и покретања набавки на начин да се избегне примена закона.

Дакле, није дозвољено одређивање процењене вредности у циљу избегавања примене закона. Такође, није дозвољена подела предмета јавне набавке на више набавки у циљу избегавања закона. Додатно, наручилац је дужан да предмет јавне набавке одреди на начин да исти представља техничку, технолошку, функционалну и другу објективно одредиву целину.

То значи да се у оквиру ове дефиниције налази и појам истоврсности (иако тако није дефинисан, односно назван).

Дакле, у конкретном случају, део одговора је да генерално истоврсне предмете набавки треба посматрати у збиру на годишњем нивоу, иако Закон ни у једној својој одредби то не наводи прецизно.

Имајте у виду начин планирања буџета, који је по правилу на годишњем нивоу, правила о одређивању процењених вредности код набавки добара, услуга и радова, а имајући у виду претходно наведене одредбе којима није дозвољено одређивање процењене вредности у циљу избегавања примене закона.

У конкретном случају, тонери се пре свега сматрају истоврсним добрима са нпр. рачунарима, тастатурама, мониторима, док се канцеларијски материјал углавном односи на папир за штампање, коверте, и сл.

У смислу истоврсности, тј. да ли исти понуђач може да понуди нпр. и папир за штампање и тонере, иако је чешћа ситуација да тонере могу понудити они понуђачи који у својој понуди имају пре свега техничку опрему, односно рачунаре, штампаче, скенере, мониторе и сл., а да одређени специјализовани произвођачи и поједини понуђачи имају комплетан канцеларијски асортиман по коме канцеларијски материјал у ширем смислу обухвата и тонере, треба имати у виду пре свега начин на који контролне институције посматрају овај предмет набавки (ДРИ).

У том смислу, сматрамо да се набавка тонера може спровести или као посебна партија у оквиру канцеларијског материјала или као посебан поступак јавне набавке (без обзира на вредност, јер их треба тумачити као истоврсну канцеларијском материјалу и збрајати процењене вредности на годишњем нивоу), те да набавку тонера не би требало спроводити у складу са чланом 27. став 1. точка 1) ЗЈН, све у духу начина на који ДРИ посматра ове предмете набавки. Наравно, има и ситуација у пракси где наручиоци спроводе раздвојено ове предмете набавки, не сматрајући их истоврсним, али мислимо да је за наручиоца безбедније да на описани начин спроведе поступке.

Чланом 88. Закона о јавним набавкама („Сл. гласник РС“, бр. 91/19; у даљем тексту: Закон) прописано је да је наручилац дужан да донесе годишњи план јавних набавки који садржи следеће податке:

• предмет јавне набавке и ЦПВ ознаку;
• процењену вредност јавне набавке;
• врсту поступка јавне набавке;
• оквирно време покретања поступка.

Чланом 35. Закона прописано је да када је предмет јавне набавке подељен у партије, наручилац одређује процењену вредност сваке партије.

Процењена вредност јавне набавке подељене у партије укључује процењену вредност свих партија, за период на који се закључује уговор.

Наручилац не може да избегне примену овог закона за поједину партију, ако је збир вредности свих партија једнак или већи од износа из члана 27. став 1. точка 1) овог закона.

Изузетно од става 3. овог члана, наручилац не мора да примењује одредбе овог закона на набавку једне или више партија ако је појединачна процењена вредност те партије мања од 300.000 динара за добра или услуге, односно мања од 500.000 динара за радове и ако укупна процењена вредност свих тих партија није већа од износа из члана 27. став. 1 точка 1) овог закона.

Дакле, из наведених одредби Закона произилази да је дужност у Плану јавних набавки приказати предмет јавне набавке телекомуникационе услуге и укупну процењену вредност обе партије (2.750.000,00 динара без ПДВ-а). Може се, али и не мори, приказивати у Плану јавних набавки називе партија и њихове појединачне вредности.

Наведено значи да, без обзира што ће се набавка за партију 2 – мобилна телефонија, спровести у складу са одредбом члана 35. став 4. Закона, односно што се за ту партију неће примењивати одредбе Закона, њена процењена вредност мора се приказивати у Плану јавних набавки заједно са процењеном вредношћу која се спроводи по Закону, дакле, приказује се њена укупна процењена вредност. Ово стога што је то могућност, али не и обавеза да се примени одредба члана 35. став 4. Закона на поједину партију, ако су испуњени услови за то.

Наравно, треба имати у виду и чињеницу да, ако постоји опредељење за то, не мора се уопште приказати процењена вредност у Плану јавних набавки у смислу одредбе члана 88. став 5. Закона, међутим, у оквиру Одлуке о спровођењу поступка јавне набавке мора се навести процењена вредност набавке, како и процењене вредности сваке партије појединачно.

Одредбом члана 91. став 1. Закона је прописано да наручилац доноси одлуку о спровођењу поступка јавне набавке која нарочито садржи податке о предмету јавне набавке, врсти поступка и процењеној вредности јавне набавке укупно и за сваку партију посебно, као и податке о саставу комисије за јавну набавку односно лицу које спроводи поступак јавне набавке.

У овој одлуци свакако треба навести да ће се предметна набавка спровести на начин како је описано, уз навођење испуњености услова за примену члана 35. став 4. на појединачну партију.

Сходно члану 62. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе, у звању саветника обављају се сложени послови који су најчешће прецизно одређени и подразумевају примену утврђених метода рада, поступака или стручних техника са јасним оквиром самосталног деловања, уз повремени надзор непосредног руководиоца. Послови захтевају способност да се проблеми решавају без појединачних упутстава непосредног руководиоца и уз обраћање непосредном руководиоцу само кад је проблем сложен и захтева додатно знање и искуство.

За рад на пословима у звању саветника службеник мора да има стечено високо образовање на основним академским студијама у обиму од најмање 240 ЕСПБ бодова, мастер академским студијама, мастер струковним студијама, специјалистичким академским студијама, специјалистичким струковним студијама, односно на основним студијама у трајању од најмање четири године или специјалистичким студијама на факултету и најмање три године радног искуства у струци.

Уколико запослени испуњава наведене услове решењем му се утврђује звање, а коефицијент мора да одговара звању односно да буде усклађен са звањем. Како би остварио своје право запослени може да се захтевом обрати и да затражи усклађивање коефицијента у складу са звањем, а на које решење даље има право жалбе жалбеној комисији, сходно чл. 172. и 174. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе.

Мишљења смо да се у овој ситуацији издаје службена легитимација, одмах по пријему у радни однос на место инспектора.

Чланом 47. став 3. Закона о инспекцијском надзору прописано је да лице на пробном раду које је радни однос засновало на радном месту инспектора на неодређено време и лице које је засновало радни однос на радном месту инспектора на неодређено време, а нема положен испит за инспектора у року од 6 месеци од дана заснивања радног односа, а према ставу 5. истог члана, ако не положи испит за инспектора у утврђеном року, престаје радни однос.

Лице које је примљено на радно место инспектора, врши овлашћења и дужности инпектора и издаје му се службена легитимација. Није у питању службеник који није инспкетор, а обавља инспекцијске послове (чл. 48. ЗоИН). Полагање испита за инспектора у прописаном року је раскидни, а не одложни услов. Лице које је засновало радни однос на неодређено време на радном месту инспектора када положи испит у прописаном року, испуњава услов и наставља да обавља послове инспкетора, а ако не положи – престаје му радни однос, јер је наступио раскидни услов.

Правни основ давања новогодишњих поклона за децу запослених у јединицама локалне самоуправе садржан је у Закону о раду, Посебном колективном уговору за запослене у јединицама локалне самоуправе, као и у општим актима јединице локалне самоуправе (колективном уговору послодавца или правилнику).

Чланом 119. став 2. Закона о раду („Сл. гласник РС“, бр. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - одлука УС, 113/2017 и 95/2018 - аутентично тумачење) прописано је да послодавац може деци запосленог старости до 15 година живота да обезбеди поклон за Божић и Нову годину у вредности до неопорезивог износа који је предвиђен законом којим се уређује порез на доходак грађана.

Даље, у складу са чланом 49. став 1. Посебног колективног уговора за запослене у јединицама локалне самоуправе („Службени гласник РС“, бр. 38/2019 и 55/2020) послодавац је дужан да обезбеди деци запосленог до 15 година живота поклон за Нову годину - новчану честитку у вредности до неопорезивог износа који је предвиђен законом којим се уређује порез на доходак грађана, у висини утврђеној општим актом. Право из става 1. овог члана обезбеђује се и деци лица које је радно ангажовано по основу уговора ван радног односа код послодавца најмање три месеца са прекидима или непрекидно у календарској години у којој се обезбеђује ово право и ако је у уговорном односу на дан остваривања овог права.

Послодавац може својим општим актом (колективним уговором, правилником) да утврди поводом ког празника се поклон даје, вредност поклона, до које године старости дете запосленог има право на поклон, да ли се поклон даје у новцу или у роби, датум доделе поклона, као и друга мерила и критеријуме који су услов за добијање поклона.

У складу са напред наведеним, мишљења смо да право на поклон за Нову годину имају деца која у тој години пуне 15 година, односно конкретно у овом случају право у 2020. години на новогодишњи поклон имају деца рођена 2005. године (самим тим и деца рођена 31.12.2005. године). Уколико послодавац није био у могућности да исплати ово давање у 2020. години, исплата се може извршити и у 2021. години, с тим да је потребно водити рачуна да се трошкови поклона поводом Нове године и Божића признају у години кад су исплаћени, односно да је потребно водити рачуна да вредност поклона збирно у једној календарској години, односно у 2021. години, буде нижа од неопорезивог износа прописаног Законом о порезу на доходак грађана. Послодавац може само једном да користи неопорезиви износ, тако да уколико се други поклон даје у истој години и исплаћује изнад неопорезивог износа (рачунајући оба поклона), има ће третман зараде запосленог.

У складу са чланом 95. Закона о запосленима у АП и ЈЛС јавни конкурс за попуњавање положаја оглашава покрајински орган надлежан за постављење на положај, односно Веће општине, града или градске општине. Пре оглашавања јавног конкурса за попуњавање положаја надлежан покрајински орган, односно Веће образује конкурсну комисију.

Даље се у члану 96. Закона каже да изборни поступак спроводи конкурсна комисија од три члана. Најмање један члан комисије мора имати стечено високо образовање на основним академским студијама у обиму од најмање 240 ЕСПБ бодова, мастер академским студијама, мастер струковним студијама, специјалистичким академским студијама, специјалистичким струковним студијама, односно на основним студијама у трајању од најмање четири године или специјалистичким студијама на факултету, један члан који је стручан у области за коју се попуњава положај и службеник који обавља послове из области управљања људским ресурсима. По окончаном изборном поступку конкурсна комисија саставља листу од највише три кандидата који су са најбољим резултатом испунили мерила прописана за избор.

У складу са чланом 97. Закона листу кандидата конкурсна комисија доставља органу аутономне покрајине надлежном за постављење на положај, односно Већу. Орган аутономне покрајине надлежан за постављење на положај, односно Веће доноси одлуку о избору кандидата у року од 15 дана од дана пријема листе кандидата. Ако је конкурсна комисија утврдила да ниједан кандидат није испунио мерила прописана за избор, органу аутономне покрајине надлежном за постављење на положај, односно Већу не може бити предложен кандидат за постављење на положај. Орган аутономне покрајине надлежан за постављење на положај, односно Веће није обавезно да изврши избор кандидата са листе за избор, али је дужно да о разлозима за то обавести све учеснике конкурса писаним путем и на интернет презентацији аутономне покрајине, односно јединице локалне самоуправе. Ако органу аутономне покрајине надлежном за постављење на положај, односно Већу не буде предложен кандидат за постављење на положај или ако орган аутономне покрајине надлежан за постављење на положај, односно Веће не постави предложеног кандидата, спроводи се нови јавни конкурс.

Из наведених одредби произилази да ће Веће општине, града или градске општине у форми обавештења саопшти учесницима конкурса и јавности да нису изабрали кандидата са листе. Писано обавештење Веће ће упутити свим учесницима конкурса и објавити га на интернет страници јединице локалне самоуправе. На поменуто обавештење није могуће изјавити правни лек.

Чланом 6. став 1. Закона предвиђено је да се на права и дужности функционера и службеника који нису уређени овим или посебним законом или другим прописом, примењују општи прописи о раду и посебан колективни уговор за јединице локалне самоуправе, као и колективни уговор код послодавца.

С тим у вези, чланом 13. Закона прописано је да функционеру аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе функција престаје у случају истека времена на које је изабран, именован или постављен, подношења оставке или разрешења, као и у другим случајевима утврђеним законом и другим прописима којима се уређује престанак функције, односно радног односа.

Такође, одредбама члана 14. став 7. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе прописано је да функционеру престаје радни однос престанком функције, односно даном престанка обавезе вршења дужности, односно након протека рока из ст. 1-3. овог члана, за функционере који остварују право на накнаду плате по престанку функције.

Имајући у виду наведено, мишљења смо да функционер може наставити да ради и након навршења 65 година живота, односно вршење ове функције траје до истека мандата, односно истека периода на који је постављен, или до разрешења, односно оставке.

Законом о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019, у даљем тексту: Закон), који је у примени од 1. јула 2020. године, у члану 5. став 2, прописано је да јавна набавка не сме да буде обликована са намером избегавања примене овог закона, док је чланом 29. став 2. прописано да одређивање процењене вредности предмета јавне набавке не може да се врши на начин који има за циљ избегавање примене овог закона, нити у том циљу може да се врши подела предмета јавне набавке на више набавки.

Имајући у виду наведене одредбе Закона, наручилац неће поступити противно одредбама Закона ни у једној од две наведене алтернативе у питању.

Наиме, све док наручилац не избегава примену одредаба Закона обликујући је у више набавки, већ за сваку набавку предвиђа примену одредаба Закона, наручилац не поступа противно одредбама Закона.

Посебно указујемо да уколико се у тренутку покретања поступка јавне набавке имају израђени пројектни задаци (техничке спецификације) за више пројеката који су предмет набавке, може се покренути једна јавна набавка која ће бити обликована по партијама.

Законом о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019, у даљем тексту: Закон), који је у примени од 1. јула 2020. године, у члану 5. став 2, прописано је да јавна набавка не сме да буде обликована са намером избегавања примене овог закона, док је чланом 29. став 2. прописано да одређивање процењене вредности предмета јавне набавке не може да се врши на начин који има за циљ избегавање примене овог закона, нити у том циљу може да се врши подела предмета јавне набавке на више набавки.

Дакле, Закон познаје забрану да се процењена вредност не утврђује на начин да се избегне примена одредаба Закона, односно да се избегне примена одредаба Закона којима се утврђују правила поступка у односу на процењену вредност јавне набавке (процењена вредност на годишњем нивоу).

С друге стране, Закон као ни његов претходник не забрањује да наручиоци у току једне календарске године спроведу више поступака јавне набавке који се односе на истоврсни предмет јавне набавке.

Тако, на пример, наручилац може спровести јавну набавку канцеларијског материјала процењене вредности у износу од 700.000,00 динара без ПДВ-а, а затим у току исте календарске године још једну јавну набавку канцеларијског материјала процењене вредности у износу од 800.000,00 динара без ПДВ-а. Битно је да ниједна од две набавке из датог примера није изузета од примене Закона.

У вези са конкретним питањем одговор је да – истоврсна набавка може да се расписује у току календарске године два пута, уз поштовање наведених одредаба Закона.

Додатно напомињемо да овакво поступање одступа од начела ефикасности, те је препорука да се потреба за оваквим поступањем образложи у документима који се доносе (на пример, у одлуци о спровођењу другог поступка јавне набавке).

Одредбама члана 3. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе ("Сл. гласник РС" бр. 21/16, 113/17, 113/17 - др. закон, 95/18) прописано је да се запосленима у смислу овог закона сматрају функционери који на основу законом или покрајинским прописом утврђене обавезе или овлашћења, имају обавезу, односно користе право да буду на сталном раду ради вршења дужности, службеници и намештеници. Функционер је изабрано, именовано, односно постављено лице (осим службеника на положају) у органима аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, односно у органима градске општине, као и у службама и организацијама које они оснивају према посебном пропису. 

Одредбама члана 4. истог закона прописано је да је послодавац функционера, службеника и намештеника у јединицама локалне самоуправе - јединица локалне самоуправе, а права и дужности у име послодавца за функционере врши скупштина града, односно радно тело скупштине које је утврђено или актом скупштине којим се уређује надлежност, састав и организација радних тела скупштине. 

Законом о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе превасходнос е уређују радни односи, односно радноправни положај изабраних, постављених и запослених лица у ирганима и организацијама територијалне аутономије и јединице локалне самоуправе, док се на плате ових лица применује постојећи пропис: Закон о платама у државним органима и јавним службама ("Сл. гласник РС" бр. 34/01, 62/06 - др. закон, 116/08 - др. закон, 116/08 - др. закон, 92/11, 99/11 - др- закон, 10/13, 55/13, 99/14, 21/16 - др. закон, 113/17 - др. закон, 113/17 - др. закон).

У погледу висине плате изабраног лица, односно функционера на сталном раду, одредбама члана 9. став 1. тачка 2. Закона о платама у државним органима и јавним службама прописано је да се коефицијент за обрачун и исплату плата изабраних лица у градовима утврђује највише до коефицијента за обрачун и исплату плате председника сталног радног тела Народне скупштине. 

У вези са наведеном применом постојећих прописа, а у погледу права на плату за стално запослене функционере у органу ЈЛС, који су корисници пензије, мишљења смо да се одредбе члана 42. Закона о радним односима у државним органима којима је прописано да изабрана лица, осим лица на сталним функцијама (судије, јавни тужиоци), која су пре избора на функцију остварила право на пензију  имају право на део плате у висини разлике између њихове пензије и плате коју би примали на тој функцији да нису остварили право на пензију, имају и даље сходно применивати на ова лица. 

Имајући у виду све напред наведено, мишљења смо да функционер на сталном раду у органу локалне самоуправе који је корисник пензије, има право на плату у висини разлике између његове пензије и плате коју би примио на тој функцији да није остварио право на пензију.

Чланом 6. став 1. Закона о запосленима у АП и ЈЛС („Сл. гласник РС“, бр. 21/16, 113/17- др. закон и 95/18) предвиђено је да се на права и дужности функционера и службеника који нису уређени овим или посебним законом или другим прописом, примењују општи прописи о раду и посебан колективни уговор за ЈЛС, као и колективни уговор код послодавца.

С тим у вези, чланом 13. Закона прописано је да функционеру аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе функција престаје у случају истека времена на које је изабран, именован или постављен, подношења оставке или разрешења, као и у другим случајевима утврђеним законом и другим прописима којима се уређује престанак функције, односно радног односа.

Такође, одредбама 14. став 7. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе прописано је да функционеру престаје радни однос престанком функције, односно даном престанка обавезе вршења дужности, односно након протека рока из ст. 1-3. овог члана, за функционере који остварују право на накнаду плате по престанку функције.

За функционера који је у радном односу у органу АП или ЈЛС у погледу престанка радног односа примењује се Закон о раду. С тим у вези, чланом 175. став 1. Закона о раду („Сл. гласник РС“, бр. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 - УС), прописано је да радни однос престаје кад запослени наврши 65 година живота и најмање 15 година стажа осигурања, ако се послодавац и запослени друкчије не споразумеју. Дакле, за наставак радног односа потребна је сагласност обе стране, и послодавца и запосленог. Ако се не споразумеју запосленом престаје радни однос и он даље остварује право на пензију код фонда ПИО. Са друге стране радни однос се продужава за одређени период ако се постигне сагласност воља обе стране.

Наиме, када лице испуни услове из Закона (65 година живота и 15 година стажа осигурања), њему може престати радни однос у зависности од договора са послодавцем, али оно није аутоматски и стекло право на пензију. Ово лице може даље да настави да ради код истог или другог послодавца, или може да поднесе захтев надлежном фонду ПИО како би му се признало право на старосну пензију. Важно је нагласити да по одласку у старосну пензију лице може као пензионер да заснује радни однос (на одређено или неодређено време) или да буде ангажован ван радног односа и да истовремено настави да прима пензију.

Закон не ограничава време до када запослени може да остане у радном односу, важно је да постоји сагласност између послодавца и одређеног лица. 

Дакле, имајући у виду наведено, мишљења смо да у случају престанка радног односа престанком функције и стицањем услова за старосну пензију, Општински правобранилац може одмах поднети захтев за остваривање права на старосну пензију јер му је то право загарантовано Законом и не утиче не његово евентуално ново запослење, а може и наставити да ради и након навршења 65 година живота, односно вршење ове функције траје до истека мандата, односно истека периода на који је постављен, или до разрешења, односно оставке.

У складу са чланом 51. став 1 тачка 1) Посебног колективног уговора за запослене у ЈЛС запослени има право на солидарну помоћ у случају дуже и теже болести њега или чланова његове породице или теже повреде запосленог. Дужа или тежа болест односно тежа повреда у смислу става 1. тачка 1) овог члана постоји ако је запослени одсутан са рада најмање 30 дана непрекидно због спречености за рад услед болести, односно повреде.

Из наведеног закључујемо да су се у овом конкретном случају испунили услови за исплату солидарне помоћи.