Питања и одговори

У складу са Законом о локалној самоуправи (чл. 11. став 2.) - поступак јавне расправе спроводи се обавезно у погледу буџета у делу који се односи на планирање инвестиција. То је Законом прописани минимум у односу на који локалне самоуправе могу да успоставе/пропишу/спроводе и шири обухват јавне расправе – о нацрту одлука о буџету у целини, што је и приступ који СКГО промовише и који је одражен и у Моделу Одлуке о јавним расправама (доступно на: http://www.skgo.org/storage/app/uploads/public/158/893/448/1588934480_Model%20odluke%20o%20javnim%20raspravama.docx).

Надлежности скупштине локалне самоуправе прописане су Законом о ЛС а сходно којем се питања у вези са радом скупштине уређују њеним пословником. На овом месту подсећамо да је СКГО још 2018. године објавила и Модел Пословника скупштине општине (доступно на: https://www.skgo.org/storage/app/media/uploaded-files/MODEL%20Poslovnika%20skupstine%20opstine%20SKGO.doc), који у одељку IX – Поступак доношења одлука и других аката у скупштини – уређује и питање амандмана, тј., предлога за промену члана предлога општег акта.

Сви чланови предлога акта који се упућују скупштини – а у случају овог питања то је Предлог Одлуке о буџету града/општине – могу бити предмет амандмана. Ово важи без обзира на то да ли је претходно у процесу израде Нацрта акта уопште и спроведена јавна расправа (о целини акта или појединим његовим деловима). Дакле, ако је у случају Нацрта Одлуке о буџету јавна расправа спроведена само о делу који се односи на планирање инвестиција, ипак важи да одборници као овлашћени предлагачи амандмана (одборник или одборничка група) – могу поднети предлог за промену било ког члана Предлога Одлуке о буџету.

Као и сам Предлог акта, и амандмани морају бити у складу са законом, благовремени, потпуни и упућени у складу са одредбама Пословника скупштине ЛС.

Поднете амандмане председник скупштине упућује предлагачу акта, надлежним одборима и већу града/општине. Произилази да ће у случају Предлога одлуке о буџету ЛС, поднети амандмани бити упућени већу, надлежним одборима и локалном органу управе надлежном за финансије (надлежној организационој јединици управе), који су дужни да пре седнице скупштине, размотре амандмане поднете на предлог акта и да скупштину обавесте за које амандмане предлажу да их скупштина прихвати, а за које да их одбије. Приликом овог изјашњавања, надлежне инстанце руководе се пре свега Законом о буџетском систему (ЗоБС) и свим применљивим законским и подзаконским актима, укључујући и Упутство министра финансија за припрему Одлуке о буџету локалне власти и пројекција за наредне 2 године, као и Упутство за проверу усаглашености одлука о буџету локалних власти са смерницама из Упутства за припрему одлука о буџету локалних власти (https://www.mfin.gov.rs/dokumenti2/uputstvo-za-proveru-usaglaenosti-odluka-o-budzetu-lokalnih-vlasti). Непоштовање ЗоБС као и наведених упутстава може имати значајне последице по локалну самоуправу, укључујући и обуставу преноса трансферних средстава из буџета Републике Србије локалној самоуправи.

У том смислу, разматрање и изјашњавање о предложеним амандманима је изузетно значајно, и амандмани који су у супротности са наведеном регулативом, не могу бити предложени скупштини као прихватљиви, чиме се превенира ситуација из постављеног питања.

Такође, СКГО Моделом Пословника скупштине предвиђено је да скупштински Одбор за прописе и управу одбацује амандмане који су неблаговремени, непотпуни, супротни закону, увредљиви или упућени супротно одредбама Пословника, те они не могу бити предмет расправе, ни одлучивања на седници скупштине.

О осталим амандманима отвара се расправа на седници скупштине, скупштина се изјашњава, односно поступа у свему у складу са Пословником.

Секретар Скупштине општине није општински службеник, већ функционер у смислу члана 40. став 2. Закона о локалној самоуправи којим је прописано да “Секретар скупштине се поставља, на предлог председника скупштине, на четири године и може бити поново постављен“, док је ставом 4. истог члана прописано да „Скупштина општине може, на предлог председника скупштине, разрешити секретара и пре истека мандата.“ Имајући у виду да га поставља скупштина ЈЛС, секретар скупштине није службеник, већ има статус именованог функционера. 

Према одредбама Закона о запосленима у аутономним покрајинама и једницама локалне самоуправе, секретар скупштине спада у категорију изабраних, постављених и именованих лица, а не у категориују службеника. С тим у вези, према члану 3. став 2. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоправе прописано је да је „Функционер изабрано, именовано, односно постављено лице (осим службеника на положају) у органима аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, односно у органима градске општине, као и у службама и организацијама које они оснивају према посебном пропису.“ Како секретара скупштине поставља Скупштина он спада у функционере.

У погледу положаја функцинера, меродаван је члан 8. став 2. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоправе којим је прописано да се „Избор, именовање, постављење, као и разрешење функционера у јединицама локалне самоуправе, врши се у складу са посебним прописима и овим законом, статутом јединице локалне самоуправе и одлукама јединице локалне самоуправе којима се уређује оснивање служби и организација.“

Такође, чланом 11. ст. 1. и 2. истог закона прописано је да „Функционер има право на плату, накнаду и остала примања у складу са законом којим се уређују плате, накнаде и друга примања функционера у јединици локалне самоуправе. Решење о плати, накнади и осталим примањима функционера, доноси орган – скупштина општине, односно радно тело скупштине које је утврђено статутом или актом скупштине којим се уређује надлежност, састав и организација радних тела скупштине, док је ставом 3. истог члана прописано да функционери немају права на увећање плате за случај прековременог рада.

 Дакле, на основу закоснких одредби и имајући у виду статус секретара скупштине општине као функционера, мишљење Стручне службе СКГО је да секретар скупштине нема право на прековремене сате нити на исплату прековременог рада. Плата за вршење функције обухвата све активности без обзира на трајање радног ангажовања. Међутим, могућност постоји ако постоји интерни акта којим је предвиђена ова исплата

 Чланом 79. Закона о раду предвиђено је да запосленом мирују права и обавезе које се стичу на раду и по основу рада, осим права и обавеза за које је законом, општим актом, односно уговором о раду друкчије одређено, ако одсуствује са рада због: 1) одласка на одслужење, односно дослужење војног рока; 2) упућивања на рад у иностранство од стране послодавца или у оквиру међународно-техничке или просветно-културне сарадње, у дипломатска, конзуларна и друга представништва; 3) привременог упућивања на рад код другог послодавца у смислу члана 174. овог закона; 4) избора, односно именовања на функцију у државном органу, синдикату, политичкој организацији или другу јавну функцију чије вршење захтева да привремено престане да ради код послодавца; 5) издржавања казне затвора, односно изречене мере безбедности, васпитне или заштитне мере, у трајању до шест месеци. Запослени коме мирују права и обавезе из става 1. овог члана има право да се у року од 15 дана од дана одслужења, односно дослужења војног рока, престанка рада у иностранству, односно код другог послодавца, престанка функције, повратка са издржавања казне затвора, односно мере безбедности, васпитне или заштитне мере - врати на рад код послодавца. Права из ст. 1. и 2. овог члана има и брачни друг запосленог који је упућен на рад у иностранство у оквиру међународно-техничке или просветно-културне сарадње, у дипломатска, конзуларна и друга представништва.

Имајући у виду наведено, сматрамо да лице не може да оствари право на минули рад и јубиларну награду за време за које су му мировала права и обавезе по основу рада у општинској управи јер у том периоду није могао да остварује права из радног односа код послодавца код кога су му мировала права и обавезе, а у овом случају се вратио код тог послодавца.

Чланом 99. став 7. Закона о планирању и изградњи прописано је да се грађевинско земљиште у јавној својини не може отуђити или дати у закуп, ако није донет плански документ на основу кога се издају локацијски услови, односно грађевинска дозвола.

На ваше питање које се односи на околност да ли је План генералне регулације релевантан плански документ, односно да ли се на основу истог могу издати локацијски услови, односно грађевинска дозвола као услов да се неко грађевинско земљиште које је у јавној својини општине отуђи, дајемо следеће :

У конкретном случају План генералне регулације јесте врста планског документа на основу ког се могу издати локацијски услови, односно грађевинска дозвола.

Према нашем мишљењу, општинска управа може спровести поступак отуђења грађевинског земљишта у јавној својини у складу са Законом о планирању и изградњи, на основу ПГР-а с тим да је у документацији приликом расписивања јавног позива (у јавном огласу за јавно надметање, односно прикупљање понуда) обавезно нагласити да је обавеза будућег власника израда урбанистичког пројекта којим ће се детаљно разрадити предметна локација.

Вршиоцу дужности директора Центра за социјални рад престају овлашћења за заступање и потписивање аката даном истека рока на који је постављен, уколико статутом установе није другаћије одређено. Ово произилази из члана 125. став 3. Закона о социјалној заштити који каже да „Вршилац дужности директора центра за социјални рад може обављати ту дужност најдуже једну годину.“ Ово значи да је мандат вршиоца дужности ограничен на време, и да се завршава истеком рока од једне године. Нема продужетка по сили закона, тако да даном истека рока на који је постављен престају и сва руководећа овлашћења, укључујући и потписивање аката.

Важно је напоменути да статус „вршиоца дужности“ не престаје разрешењем, већ истеком рока из одлуке о постављењу и по основу силе закона. Скупштина може касније формално констатовати престанак, али овлашћења престају аутоматски, без чекања седнице.

Закон не познаје институт „продужења до даљег“ за вршиоца дужности директора установе социјалне заштите. Аналогна правила из државне управе (гђе постоји континуитет руковођења) не примењују се на јавне службе — Центар за социјални рад је установа непосредне социјалне заштите, не орган управе. Стога, мишљење Стручне службе СКГО је да вршилац дужности директора коме је истекао мандат не може наставити да потписује акте. У том случају, а у складу са заступљеном праском, као и у складу са статутом или општим актом установе, акте најчешће потписује: најстарији руководилац организационе јединице или лице овлашћено посебним пуномоћјем управног одбора или оснивача. Међутим, ово лице не може потписивати управне акте (решења), осим ако је законом или интерним актом изричито овлашћено, већ може обављати само хитне и техничке послове док се не именује директор.

Члан 8. Закона о процени утицаја на животну средину („Сл. гласник РС", бр. 94/2024) утврђује надлежност за спровођење поступка процене утицаја на животну средину у посебним случајевима, односно у случајевима када је надлежни орган за спровођење поступка процене утицаја истовремено и носилац пројекат који је предмет одлучивања. На овај начин законодавац је утврдио процедуру којом се избегава да орган јавне власти који је носилац пројекта истовремен и одлучује у поступку процене утицаја на животну средину.

Са тим у вези, уколико је јединица локалне самоуправе, на пример општина Рача, носилац пројекта, поступак процене утицаја на животну средину ће спроводити Министарство заштите животне средине, а не орган надлежан за заштиту животну средину у општини Рача. Да би се применио чл. 8. Закона о процени утицаја на животну средину није одлучујуће то да ли одобрење за извођење пројекта (чл. 2, ст. 1, тачка 4. Закона о процени утицаја) издаје орган локалне самоуправе или републички орган, већ то ко је носилац пројекта.

Члан 8. Закона о процени утицаја се примењује само у посебним случајевима када је надлежни орган за спровођење поступка процене утицаја истовремено и носилац пројекта.

Уколико имате такав случај обратите се Министарству заштите животне средине.

Члан 8. није постојао у претходном закону и уведен је 2024. године.

У свим осталим случајевима надлежност за поступак процене утицаја утврђена је чл. 7. Закона о процени утицаја на животну средину. И у случају надлежности из чл. 7. Закона постоје разлике у односу на претходни закон.

Сагласно члану 33. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 114/2021, 92/2023, 113/2017 - др. закон, 95/2018 - др. закон, 86/2019 - др. закон, 157/2020 - др. закон, 123/2021 - др. закон и 92/2023), службеник је дужан да, по писменом налогу непосредног руководиоца, ради и послове који нису у опису његовог радног места ако за њих испуњава услове, и то у случају: привремено повећаног обима посла, замене одсутног службеника или да на одређено радно место није распоређен ниједан службеник.

Врсту и трајање послова које ће радити службеник одређује непосредни руководилац писменим налогом, најдуже на тридесет радних дана у периоду од шест месеци. Привремени рад на пословима који нису у опису радног места јесте једна од посебних ситуација до којих може да дође у току рада било ког послодавца. Непосредни руководилац може, да због привремено повећаног обима посла, замене одсутног службеника или у случају да на одређено радно место није распоређен ниједан службеник, писменим налогом наложи службенику да ради и послове који нису у опису његовог радног места ако за њих испуњава услове, а најдуже на тридесет радних дана у периоду од шест месеци (дакле, радних дана, не календарских).

Узимајући у обзир наведено, налог који службенику издаје непосредни руководилац у складу са чланом 33. закона може се тицати издавања налога за обављања послова који нису у опису његовог радног места ако за њих испуњава услове у оквиру организационе јединице којом руководилац руководи. Што се тиче привременог обављања послова на радном месту у другој организационој јединице, сматрамо да је потребно користити институт привременог премештаја у складу са чланом 115. закона, које је у надлежности руководиоца органа

Формулација „уколико право није остварено у складу са другим прописима“ из  члана 29. став 3. Посебниог колективног уговора за запослене у основним и средњим школама и домовима ученика не значи „уколико је право одбијено“, нити „уколико је претходно тражено и није признато“, већ искључиво констатује чињеницу неостварености права. Дакле, из самог текста не произлази обавеза претходног обраћања РФЗО.

С друге стране, посебни колективни уговор представља самосталан извор права из рада, који између осталог, уређује солидарну помоћ, а не право из обавезног здравственог осигурања. Солидарна помоћ није супсидијарно право у формалном смислу, већ право које се не може кумулирати са истим правом по другом основу. Посебни колективни уговор само спречава дупло остваривање истог права, али не уводи процедуру претходног исцрпљивања права код РФЗО.

Сврха члана 29. Посебног колективног уговора је да се запосленом олакша набавка помагала кроз брзу и доступну солидарну помоћ. Увођење обавезе да запослени прво иде код РФЗО, чека поступак, прибавља формално одбијање, било би супротно сврси солидарности, нарочито код помагала као што су наочаре, где је право код РФЗО често делимично, ограничено по вредности, везано за строге медицинске индикације.

Према пракси и општим правним начелима, у радном праву важи начело повољнијег тумачења права запосленог, као и забране увођења додатних услова који нису изричито прописани. Посебан колективни уговор не садржи изричиту обавезу достављања потврде РФЗО о одбијању права, нити прописује да је претходни поступак код РФЗО услов за остваривање солидарности. Послодавац (школа) нема правни основ да такав услов самостално уводи.

Дакле, у конкретном случају запослени не морају да донесу потврду РФЗО да не могу да остваре право, већ је довољно да доставе изјаву или доказ да до тог момента нису остварили право на исто помагало по другим прописима. ПКУ не захтева потврду о одбијању, већ неостваривање права. Такође, запослени нису дужни да претходно покрећу поступак пред РФЗО и не могу бити ускраћени за солидарну помоћ зато што нису тражили право по другом основу. Такво поступање послодавца нема упориште у Посебном колективном уговору и представљало би неоправдано отежавање остваривања права из рада.

На основу напред наведеног, мишљење Стручне службе СКГО је да у складу са чланом 29. Посебног колективног уговора за запослене у основним и средњим школама и домовима ученика, запослени нису дужни да претходно покушају остваривање права на медицинско-техничка помагала код РФЗО, нити да достављају потврду о одбијању тог права. Довољно је да право није остварено по другим прописима до момента подношења захтева послодавцу. Увођење обавезе претходног обраћања РФЗО не произлази из ПКУ и није правно основано, посебно у случају набавке наочара као медицинско-техничког помагала.

У складу са Законом о спорту, чл. 138, важи сходна примена на локалне самоуправе - одредбе закона и подзаконских аката донетих на основу овог закона, а којима се уређује начин одобрења, финансирања програма и пројеката којима се остварује општи интерес у области спорта, као и њихов уговорни режим, праћење/контрола реализације, извештавање, закључење уговора, као и обавезе враћања добијених средстава итд. У том смислу, и даље/ближе уређивање ових питања актима локалне самоуправе мора бити у складу са Законом и интерпретирају се на тај начин. 

Чл. 118. став 7. прописује постојање финансијског плана за реализацију програма, односно пројекта, и уређује оправдане директне и индиректне трошкове. Чланом 122. уређено је уговарање са носиоцем одобреног програма или пројекта, а у чл. 121. став 6. прописује се да је носилац програма обавезан да пре закључења уговора о реализовању програма усклади план реализације програма са висином додељених средстава.

Ове одредбе, по правилу, преносе се и даље разрађују актима локалних самоуправа (углавном Правилницима о поступку одобравања програма/пројеката у области спорта). Важност уговора подвлачимо и као правни основ за пренос/уплату средстава, које може бити уређено једнократно или у ратама, али се не може извршавати пре закључења уговора. 

У складу са наведеним, финансијски планови и планови реализације (временски план употребе средстава) чине саставни део уговора о (су)финансирању у области спорта и могу се односити само на оне активности односно планиране расходе/трошкове који улазе у обухват одобреног програма/пројекта и по сврси и по временском трајању. У том смислу, као оправдани/прихватљиви могу се сматрати само трошкови настали у складу са активностима предузетим у периоду трајања програма/пројекта, дакле у периоду важења уговора. За потребе правдања трошкова не могу се сматрати прихватљивим рачуни издати пре почетка реализације уговора (без обзира на тренутак расписивања конкурса, па чак и уколико је по конкурсу завршен одабир и објављена одлука о додели средстава - релевантан је само период реализације у складу са уговором).

Чланом 11.Уредбе о оцењивању службеника ("Сл.гласник РС", бр. 2/2019) дефинисана су мерила за оцењивање службеника, и то: постигнути резултати у извршавању послова радног места и постављених циљева, самосталност, стваралачка способност, предузимљивост, прецизност и савесност, сарадња са другим службеницима и остале способности које захтева радно место.

Чланом 18. исте Уредбе такође су дефинисана и додатна мерила за оцењивање која се односе на остале способности које захтева радно место, а која се првенствено тичу разумевања и примене посебних вештина које захтева радно место и она се одређују унапред за период за оцењивање.

Мишљења смо да оцењивачи нису у обавези да утврђују додатна мерила, уколико не постоји потреба за њима, већ да у том случају у обрасцу поље „додатно мерило“ може остати непопуњено. Међутим, уколико утврде додатна мерила онда морају и да их оцене.

Чланом 63. Закона о запосленима у АП и ЈлС ("Сл. гласник РС", бр. 129/2007, 83/2014 - др. закон, 101/2016 - др. закон, 47/2018, 111/2021 - др. Закон и 92/2023) прописано је да се у звању млађег саветника обављају сложени послови који подразумевају примену утврђених метода рада, поступака или стручних техника унутар прецизно одређеног оквира деловања, уз редован надзор непосредног руководиоца и доношење одлука на основу постојеће праксе или општих и појединачних упутстава непосредног руководиоца. Послови захтевају способност решавања мањих техничких или процедуралних проблема.

Члан 141. став 7. Закона о општем управном поступку ("Сл. гласник РС", бр. 18/2016, 95/2018 - аутентично тумачење и 2/2023 - одлука УС) наведено је да решење потписује овлашћено службено лице које га доноси, односно руководилац органа.

Дакле, уколико је актом о организацији и систематизацији радних места дефинисано да службеник решава у управним и другим појединачним стварима из своје надлежности, руководилац органа - начелник управе га може писмено за то овластити те би у том случају службеник могао да потписује решења.

Ако је пут у јавној својини, заинтересовани привредни субјекат не може самостално изводити радове на рехабилитацији пута, али може финансирати радове на таквом путу кроз донацију.

Неопходно је припремити уговор о донацији између приватног субјекта (донатора) и локалне самоуправе (примаоца донације), где донација може бити:

• у новцу (град реализује рехабилитацију о свом трошку, користећи донирана средства), или
• у радовима (приватно лице ангажује извођача, али све се води као донација изведених радова, уз сагласност града/општине).

Уговором би требало дефинисати:

• предмет донације,
• износ или вредност,
• техничке услове и обавезу општине да преузме и одржава пут по завршетку.