Питања и одговори

Законом о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019, у даљем тексту: Закон), који је у примени од 1. јула 2020. године, у члану 27. став 1. тачка 2), прописано је да се одредбе овог закона не примењују на набавку друштвених и других посебних услуга из члана 75. овог закона чија је процењена вредност мања од 15.000.000 динара када набавку спроводи јавни наручилац.

Чланом 75. став 1. Закона прописано је да су друштвене и друге посебне услуге наведене у Прилогу 7. овог закона. У Прилогу 7 су обухваћене и услуге ресторана, са одређеним шифрама из Општег речника набавки (Услуге ресторана и услуге послуживања храном, Услуге припремања оброка, Услуге достављања оброка). 

Чланом 27. став 2. Закона прописано да се у случају из става 1. овог члана примењују се начела овог закона на начин који је примерен околностима конкретне набавке, те да је чланом 49. став 2. Закона прописана обавеза за наручиоце да посебним актом ближе уреде, између осталог, и начин планирања и спровођења набавки на које се закон не примењује, као и набавки друштвених и других посебних услуга.

Имајући у виду наведено, уколико је процењена вредност набавке „истоврсних“ друштвених и посебних услуга мања од 15.000.000 динара, наручилац је дужан да поступа у складу са процедуром коју је прописао својим интерним актом. Ова процедура треба да буде заснована на начелима Закона, па и начелом обезбеђивања конкуренције.

Дакле, наручилац по правилу позива више понуђача који могу да изврше предмет набавке, врши оцену понуда и издаје наруџбеницу и сл. Свакако, наручилац може у зависности од предмета набавке прописати и специфичну процедуру, као што по правилу наручиоци доносе посебан унутрашњи општи акт у вези са услугама репрезентације, па и услугама ресторана.  

Посебно истичемо да је од изузетне важности да набавку ових услуга, које су процењене вредности испод лимита прописаног Законом (15.000.000,00 динара без ПДВ-а), уредите интерним актом о јавним набавкама. 

По правилу, набавка се покреће интерним актом (Одлука о спровођењу поступка и сл.), након чега се припрема позив за подношење понуда и документације, која се доставља привредним субјектима за које посотји сазнање да могу извршити предметне услуге према потребама.

Уговори се могу закључити са више понуђача, у складу са потребама, а уговори могу важити до 12 месеци од дана закључења, али изузетно и дуже у складу са условима који су прописани чланом 54. Закона о буџетском систему („Службени гласник РС“, бр. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - испр., 108/2013, 142/2014, 68/2015 – др. закон, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 и 149/2020) и Уредбом о критеријумима за утврђивање природе расхода и условима и начину прибављања сагласности за закључивање одређених уговора који, због природе расхода, захтевају плаћање у више година („Службени гласник РС“, бр. 21/2014 и 18/2019).

Обавештење о предстојећем инспекцијском надзору, као правило, успостављено је чланом 17. Закона о инспекцијском надзору, према коме инспектор у писаном облику, најкасније три дана пре почетка надзора, обавештава надзираног субјекта о предстојећем надзору. Истим чланом (став 4), дата је могућност отпочињања инспекцијског надзора без обавештавања надзираног субјекта, када постоје законом прописани разлози.

Дужност обавештавања о предстојећем инспекцијском надзору даје право надзираном субјекту да буде упознат са временом и предметом надзора и, с тим у вези, даје му се могућност да се припреми за инспекцијски надзор (припрема документације, предмета надзора и др.).

С друге стране, према члану 20. став 5. Закона о инспекцијском надзору, када је уредно обавештен о предстојећем инспекцијском надзору, надзирани субјекат дужан је да буде присутан на месту вршења надзора, осим ако постоје нарочито оправдане околности које га у томе спречавају, о чему је дужан да благовремено на подесан начин обавести инспекцију.

Ради спречавања евентуалних злоупотреба права у поступку (одуговлачење поступка, онемогућавање надзора и сл.), законодавац је предвидео и правне последице у случају да надзирани субјект, уредно обавештен, неоправдано, не буде присутан на месту вршења надзора, које се огледају у овлашћењу инспектора да инспекцијски надзор врши у присуству службеног или другог лица које се затекне на месту вршења инспекцијског надзора (члан 20 став 6).

Дакле, инспектор у датој ситуацији у присуству службеног или другог лица које се затекне на месту вршења инспекцијског надзора, врши инспекцијски надзор, предузима радње и зависно од околности конкретног случаја, утврђује чињенице које су од значаја за одлучивање у тој ствари, сачињава записник о инспекцијском надзору и предузима прописане мере, када се за то стекну услови.

Истовремено, инспектор, према члану 56. ст. 9-12. Закона о инспекцијском надзору, против надзираног субјекта који не буде присутан на месту вршења инспекцијског надзора, под условима из члана 20. став 5. Закона, подноси захтев за покретање прекршајног поступка.

Правилником о садржини конкурсне документације у поступцима јавних набавки, у члану 2., прописана је садржина конкурсне документације у отвореном поступку. Тако, прописано је да конкурсна документација, сходно природи предмета набавке садржи, између осталог, обрасце докумената који чине саставни део понуде, и то образац структуре понуђене цене и образац трошкова припреме понуде.

Чланом 12. Правилника је прописано да се у Обрасцу структуре понуђене цене по потреби наводе основни елементи, односно понуђена цена (јединична и укупна) са и без ПДВ и остали трошкови, који су укључени у понуђену цену. Ставом 2. овог члана је прописано да ће се сматрати да је сачињен образац структуре понуђене цене ако су основни елементи садржани у обрасцу понуде.

Чланом 13. Правилника је прописано да у обрасцу трошкова припреме понуде могу бити приказани трошкови израде узорка или модела, ако су израђени у складу са техничким спецификацијама наручиоца и трошкови прибављања средства обезбеђења.

Чланом 142. Закона о јавним набавкама је прописано да наручилац може да захтева додатна објашњења која ће му помоћи при прегледу, вредновању и упоређивању понуда или пријава, а може да врши и контролу (увид) код понуђача, односно његовог подизвођача.

Такође, у ставу 2. овог члана прописано је да ако су подаци или документација, коју је понуђач, односно кандидат доставио непотпуни или нејасни, наручилац може, поштујући начела једнакости и транспарентности, у примереном року који није краћи од пет дана, да захтева од понуђача, односно кандидата да достави неопходне информације или додатну документацију. Такво поступање не сме да доведе до промене елемената понуде који су од значаја за примену критеријума за доделу уговора или до измене понуђеног предмета набавке.

Потребно је да претходно проверити да ли су у Обрасцу понуде понуђача који је поднео понуду садржани основни елементи које иначе садржи Образац структуре цене, односно понуђена цена (јединична и укупна) са и без ПДВ и остали трошкови, који су укључени у понуђену цену. Уколико јесу, сматрамо да нема места примени одредбе члана 142. Закона и тражења додатних појашњења понуде, те да на основу тих елемената из Обрасца понуде може се извршити стручна оцена понуде. Међутим, уколико нису, сматрамо да нема места примени одредбе члана 142. Закона.

Такође, када је у питању образац трошкова припреме понуде, уколико конкурсном документацијом није захтевано достављање узорака или модела или банкарску гаранцију, односно друго средство обезбеђења чије прибављање изискује трошкове за понуђаче, сматрамо да нема сметњи да се изврши стручна оцена понуде без тог обрасца.

Међутим, ако је ипак нешто од напред наведеног захтевано конкурсном документацијом, а понуђачима није дата могућност да траже надокнаду трошкова прибављања узорака, модела или средстава обезбеђења, сматрамо да је могуће применити члан 142. Закона и тражити од понуђача додатне податке, односно изјашњење о наведеним околностима, будући да понуђачи имају право на надокнаду наведених трошкова само у случају обуставе поступка из разлога који су на страни наручиоца.

Уколико посматрамо предметну ситуацију строго формално када је у питању образац трошкова припреме понуде, треба имати у виду чињеницу да неке од образаца, а самим тим и података уопште нису тражени, иако техничком грешком, што не чини дозвољеном ситуацију захтевања додатних података или документације од понуђача, јер се та могућност односи, по правилу, на већ постојеће податке у понуди. Наведену могућност треба рестриктивно посматрати и на тај начин и примењивати.

У том смислу, одредбом члана 138. став 1. Закона је прописано да трошкове припремања и подношења понуде сноси искључиво понуђач и не може да тражи од наручиоца накнаду трошкова.

Изузетно од става 1. овог члана, ако је поступак јавне набавке обустављен из разлога који су на страни наручиоца, наручилац је дужан да понуђачу надокнади трошкове израде узорка или модела, ако су израђени у складу са техничким спецификацијама наручиоца и трошкове прибављања средстава обезбеђења, под условом да је понуђач тражио накнаду наведених трошкова у својој понуди.

Чланом 50. Посебног колективног уговора за запослене у јединицама локалне самоуправе је прописано:

“Запослени има право на јубиларну новчану награду у висини просечне месечне зараде без пореза и доприноса по запосленом у Републици Србији према објављеном податку органа надлежног за послове статистике, за последњи месец у претходној календарској години у односу на календарску годину у којој се јубиларна награда остварује, с тим што се висина новчане награде увећава за 30% и то:

• За 10 година рада у радном односу - у висини месечне просечне зараде без пореза и доприноса,
• За 20 година рада у радном односу - у висини новчане награде из тачке 1) овог става увећане за 30%,
• За 30 година рада у радном односу - у висини новчане награде из тачке 2) овог става увећане за 30%,
• За 35 година рада у радном односу - у висини новчане награде из тачке 3) овог става увећане за 30%,
• За 40 година рада у радном односу - у висини новчане награде из тачке 4) овог става увећане за 30%.

Запослени остварује право на јубиларну награду за навршених 10, 20, 30, 35 и 40 година рада проведених у радном односу у државном органу, органу аутономне покрајине, односно јединице локалне самоуправе, без обзира на то у ком органу је запослени остваривао права из радног односа.

У случају да је послодавац преузео послове и запослене од другог послодавца као услов за остваривање права на јубиларну награду рачунају се и године рада у радном односу код претходног послодавца.

Јубиларна награда се исплаћује у року од 30 дана од дана остваривања овог права.

Запослени има право на јубиларну награду код послодавца, ако то право у календарској години није остварио у другом државном органу, органу аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе у којем је радио пре рада код последњег послодавца.

Право из става 1. овог члана, остварују сви запослени који почев од 22. марта 2019. године навршавају 10, 20, 30, 35 и 40 година рада у радном односу у складу са овим чланом”.

Имајући у виду наведене одредбе, конкретно одредбе цитираног става 4 члана 50. ПКУ, као и члан 163. став 1 тачка 1) Закона о запосленима у АП и ЈЛС који каже да службенику престаје радни однос по сили закона даном навршења 65 година живота ако има најмање 15 година стажа осигурања, мишљења смо на лице нема право на јубиларну награду пре дана када навршава 10, 20, 30, 35 и 40 година рада проведених у радном односу.

Законом о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019, у даљем тексту: Закон), у члану 49. став 2, прописано је да је наручилац дужан да посебним актом ближе уреди начин планирања и спровођења набавки на које се закон не примењује.

Чланом 27. став 2. Закона је прописано да се у случају из става 1. овог члана (набавке испод прага прописаног Законом за примену одредаба овог закона) примењују начела овог закона на начин који је примерен околностима конкретне набавке.

С тим у вези, Стална конференција градова и општина је израдила и објавила моделе интерног акта, па и Модел интерног акта којим се ближе уређује спровођење поступака набавки на које се Закон о јавним набавкама не примењује. Чланом 16. овог модела је уређено да наручилац „може, уколико је процењена вредност набавке мања од ______ динара, након одобреног захтева за набавку у складу са овим правилником, одлуком о спровођењу поступка набавке одредити да лице задужено за спровођење поступка набавке прибави, по правилу, три понуде и да применом критеријума најниже понуђене цене предложи најповољнију понуду“.

Такође, мишљења смо да би било у складу са начелима Закона (пре свега начелом ефикасности) и да наручилац својим интерним актом уреди да се у случају набавки изузетно ниске вредности на годишњем нивоу (нпр. 10.000,00 динара) не морају у свим ситуацијама прикупљати три понуде. Ипак, наведено не значи да наручилац не мора да истражи тржиште у смислу прикупљања одређених информација о предмету набавке (то је и начин да утврдите колика је вредност набавке која се спроводи).

Додатно, мишљења смо да је наручилац и у описаној ситуацији у обавези да обезбеди да је цена која се плаћа у складу са тржишном ценом за конкретни предмет набавке, што потврђује лице које спроводи набавку (прикупља понуду/рачун и сл.).  

Прво, треба имати у виду да се јавна набавка не мора покренути само са једне позиције из Плана јавних набавки, као и да се са једне позиције Плана јавних набавки може покренути и више поступака јавних набавки.

Наиме, Наручиоцу је дозвољено да покрене, на пример, један поступак јавне набавке услуга израде пројектно-техничке документације који ће обухватити услуге израде пројекта изградње водоводне мреже (Позиција X) и канализационе мреже (Позиција Y). При томе, ова јавна набавка може бити јединствена или подељена по партијама, у складу са потребама наручиоца и начелима јавних набавки (обезбеђивање конкуренције).

Такође, уколико наручилац у Плану јавних набавки има планирану једну позицију (Позиција X), која обухвата услуге израде пројекта изградње водоводне и канализационе мреже, наручилац може покренути поступак јавне набавке за услуге израде пројекта изградње водоводне мреже, а затим у неком наредном периоду и поступак јавне набавке за услуге израде пројекта изградње водоводне мреже. У наведеној ситуацији, сваку јавну набавку спроводите у одговарајућем поступку узимајући у обзир укупну процењену вредност јавне набавке, а не само „онај њен део“ за који покрећете конкретну јавну набавку.

У погледу обликовања и спровођења поступака јавних набавки није од утицаја да ли сте финансијска средства планирали на једној или више различитих позиција.

Даље, у погледу појма истоврсности, треба указати да га нови Закон о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019, у даљем тексту: Закон), који је у примени од 1. јула 2020. године, у члану 27. став 1. тачка 2), изричито не прописује, за разлику од претходно важећег Закона о јавним набавкама. Ипак, чланом 5. став 2. Закона је прописано да јавна набавка не сме да буде обликована са намером избегавања примене овог закона, док је чланом 29. став 2. прописано да одређивање процењене вредности предмета јавне набавке не може да се врши на начин који има за циљ избегавање примене овог закона, нити у том циљу може да се врши подела предмета јавне набавке на више набавки.

Дакле, Закон познаје забрану да се процењена вредност не утврђује на начин да се избегне примена одредаба Закона, што упућује у одређеној мери на истоврсност, односно да се процењена вредност јавне набавке за одређени предмет јавне набавке одређује као целина на годишњем нивоу.

У погледу услуга пројектовања (израда пројектно-техничке документације) још увек није „изграђена“ пракса надлежних органа у складу са одредбама Закона.

С једне стране је јасно да није могуће примењивати одредбу претходно важећег Закона о јавним набавкама, који је прописивао да је истоврсна она која има исту или сличну намену, при чему исти понуђачи у односу на природу делатности коју обављају могу да је испуне. С друге стране, мишљења смо да наручилац треба да има у виду приликом обликовања јавне набавке услуга пројектовања на шта се то пројектовање односи, односно да ли предмет пројектовања јесу исте функционалне целине и сл. Тако би услуга пројектовања водоводне и канализационе мреже могла бити иста јавна набавка, док би пројектовање изградње вртића била друга целина и посебна набавка, као и асфалтирање улица (с тим што је препорука да се пројектовање за асфалтирање више улица, тротоара и сл. посматра као једна јавна набавка). 

Дакле, препорука је наручиоцу да приликом одређивања предмета јавне набавке код услуга пројектовања има у виду природу целина на које се пројектовање односи и да у једну набавку сврстава практично истоврсне услуге, али не и да све услуге пројектовања обједињује у једну јавну набавку.

Препорука у погледу приказивања ставки у вези са израдом пројеката у програмском буџету општине:

У циљу постизања боље прегледности и логичнијег лоцирања ставки које се односе на израду пројеката (пројектно-техничке документације) у Одлуци о буџету општине, а посебно у оквиру Образложења одлуке о буџету које треба да садржи програмске информације (у складу са чланом 28. ставови 5. и 6. Закона о буџетском систему), указујемо да је израду пројектне документације чији трошкови улазе у укупну вредност инвестиције и по чијој ће се вредности нпр. објекат укњижити као основно средство у рачуноводству ЈЛС, за пројекте различите намене - исправније приказати у оквиру различитих буџетских програма чијим циљевима пројекти доприносе – уместо збирног приказивања под једном програмском активности у оквиру једног буџетског програма. Конкретно, у важећој поставци униформне програмске структуре буџета ЈЛС, израда пројектне документације нпр., за увођење централног грејања би требало да буде лоцирана у оквиру програма бр. 17 (Енергетска ефикасност и обновљиви извори енергије), или нпр., израда документације за изградњу вртића – у програму бр. 8 (Предшколско васпитање и образовање) итд. Подсећамо и на члан 17. Уредбе о управљању капиталним пројектима, став 3.:

„Трошкове разраде пројектних идеја (израду претходне студије изводљивости, односно претходне студије оправданости са генералним пројектом, као и студије изводљивости, односно студије оправданости са идејним пројектом) овлашћени предлагач идеје капиталног пројекта планира у оквиру одређене програмске активности, односно у оквиру одређене позиције у финансијском плану или годишњем програму пословања“.

Израда пројектне документације може се планирати као издатак у оквиру постојеће расположиве програмске активности одговарајућег програма или увести засебан буџетски пројекат за ту намену у оквиру конкретног буџетског програма.  

У члану 27к Закона о буџетском систему се, између осталог, каже да је у периоду од 1. јануара 2021. године до 31. децембра 2023. године корисницима јавних средстава дозвољено да без посебних дозвола и сагласности у текућој календарској години приме у радни однос на неодређено време и радни однос на одређено време у својству приправника до 70% укупног броја лица којима је престао радни однос на неодређено време по било ком основу у претходној календарској години (умањен за број новозапослених на неодређено време и одређено време у својству приправника у тој календарској години), док о пријему новозапослених на неодређено време и одређено време у својству приправника изнад тог процента одлучује тело Владе, на предлог надлежног органа, уз претходно прибављено мишљење Министарства. Изузетно од става 1. овог члана, тело Владе из става 1. овог члана може једним актом дати сагласност новооснованом кориснику јавних средстава на број лица који тај корисник може примити у радни однос на неодређено време и одређено време у својству приправника у календарској години у којој је основан. Запошљавање из ст. 1. и 2. овог члана може се реализовати уколико корисник јавних средстава има обезбеђена средства за плате, односно зараде, са припадајућим порезом и доприносима за новозапослене, као и под условима и у складу са процедурама предвиђеним посебним прописима.

Уредба о поступку прибављања сагласности за ново запошљавање и додатно радно ангажовање код корисника јавних средстава у члану 2. каже да сагласности за ново запошљавање и додатно радно ангажовање код корисника јавних средстава и за лица утврђена чланом 27к Закона о буџетском систему даје Комисија за давање сагласности за ново запошљавање и додатно радно ангажовање код корисника јавних средстава (у даљем тексту: Комисија) образована Одлуком о образовању Комисије за давање сагласности за ново запошљавање и додатно радно ангажовање код корисника јавних средстава ("Службени гласник РС", бр. 113/13, 23/17 и 25/18), у саставу утврђеном том одлуком и посебним решењима. Састав Комисије објављује се на интернет страници Владе и ажурира се по потреби, у случају било какве измене.

За разлику од раније важећих прописа о новом запошљавању и додатном радном ангажовању у тренутно важећим одредбама Закона о буџетском систему и Уредби о поступку прибављања сагласности за ново запошљавање и додатно радно ангажовање код корисника јавних средстава преузимање из другог органа није изузето од обавезе прибављања сагласности за ново запошљавање. Наиме, уколико би у текућој години запослени требало да буде преузет из аутономне покрајине, друге локалне самоуправе или државног органа и да то запошљавање прелази проценат од 70% укупног броја лица којима је престао радни однос на неодређено време по било ком основу у претходној календарској години (умањен за број новозапослених на неодређено време и одређено време у својству приправника у тој календарској години), корисник јавних средстава би морао да тражи сагласност комисије за то запошљавање.

Закон о планирању и изградњи, члан 2. Став 1 тачка 26б) дефинише подземне делове инфраструктуре и система за наводњавање као посебну врсту подземних инфраструктурних објеката који се граде у пољопривредне сврхе, а чијом се изградњом на пољопривредном и шумском земљишту, као и на грађевинском земљишту које се користи у пољопривредне сврхе, не нарушава коришћење земљишта на површини терена постојеће намене и издавање локацијских услова за изградњу ових објеката не може се условљавати постојањем, односно довољном развијеношћу планске документације за подручје на коме се налазе парцеле на којима се планира изградња.

У складу са Законом о планирању и изградњи, члан 144. као и Правилником који уређује посебне врсте објеката и посебне врсте радова за које није потребно прибављати акт надлежног органа, члан 2. став 1, тачка 5), дефинисано је да за системе за наводњавање из члана 2. став 1. тачка 26б) Закона о планирању и изградњи, са припадајућим бунарима, бунарским кућицама и пумпама није потребно прибављати акт надлежног органа, уколико користе исте прикључке на инфраструктуру као главни објекат. Истим правилником, члан 2. став 1, тачка 4) наведени су и други једноставни помоћни објекти, као што су стазе, платои, соларни колектори који се не прикључују на електро дистрибутивну мрежу и сл. који се такође могу градити без прибављања акта надлежног органа.

Уредба о локацијским условима, члан 5. став 1. дефинише да Инвеститор нема обавезу да прибави локацијске услове у случајевима извођења радова којима се не врши прикључење на комуналну инфраструктуру односно не мењају капацитети и функционалност постојећих прикључака на инфраструктурну мрежу, осим у случајевима за које је Законом, односно планским документом прописана обавеза прибављања услова.

На основу свега наведеног, мишљења смо да се у конкретном случају начелно може применити члан 2. став 1. тачка 26б), као и члан 144. Закона о планирању и изградњи, те да се наведени систем за наводњавање може градити без одобрења надлежног органа, али само уколико може користити постојеће прикључке на инфраструктурну мрежу (водоводна или електромрежа) без повећања њихових капацитета, односно ако прикључење није потребно, под условом да планским документом није другачије прописано.

У члану 60. Посебног колективног уговора за јавна предузећа у комуналној делатности на територији Републике Србије се каже:

Запослени има право на увећану зараду у висини утврђеној општим актом и уговором о раду, и то:

• за рад на дан празника који је нерадни дан - најмање 110% од основице;
• за рад ноћу, ако такав рад није вреднован при утврђивању основне зараде - најмање 26% од основице;
• за прековремени рад - најмање 26% од основице;
• за рад недељом - најмање 10% од основице;
• по основу времена проведеног на раду за сваку пуну годину рада остварену у радном односу (у даљем тексту: минули рад) - најмање 0,4% од основице.

Ако су се истовремено стекли услови по више основа утврђених у ставу 1. овог члана, проценат увећане зараде не може бити нижи од збира процената по сваком од основа увећања.

Општим актом и уговором о раду могу да се утврде и други случајеви у којима запослени има право на увећану зараду, као што је увећање зараде по основу рада у сменама.

Основицу за обрачун увећане зараде чини основна зарада утврђена у складу са законом, општим актом и уговором о раду.

Имајући у виду наведене одредбе, мишљења смо да ће запослени у новом јавном комуналном предузећу имати право на минули рад за године рада проведене у радном односу у претходном јавном предузећу, као и за све остале године рада проведене у радном односу.

Чланом 3. Закона о промету непокретности прописано је ’’Преносом права својине на згради, односно другом грађевинском објекту, истовремено се преноси и право својине на земљишту на којем се зграда налази, као и на земљишту које служи за редовну употребу зграде.

Земљиште које служи за редовну употребу зграде утврђује се уговором о промету непокретности, а ако то није уговорено, примењују се правила предвиђена прописима о планирању и изградњи којима се дефинише земљиште које служи за редовну употребу зграде.

Преносом права својине на згради изграђеној на земљишту на коме власник зграде нема право својине, већ само право коришћења или право закупа, преноси се и право коришћења или право закупа на земљишту на коме се зграда налази, као и на земљишту које служи за редовну употребу зграде.

С обзиром на то да уговором о купопродаји није пренето и право својине односно право коришћења на земљишту, може се одредити земљиште за редовну употребу објекта, уз поштовање члана 70 ЗПИ.

Положај саветника за заштиту права пацијената, услови за обављање послова саветника пацијената и послови које обавља саветник су регулисани чланом 39. и 40. Закона, па је тако прописано да послове саветника за заштиту права пацијената (у даљем тексту: саветник пацијената) обавља дипломирани правник са положеним стручним испитом за рад у органима државне управе, са најмање три године радног искуства у струци и познавањем прописа из области здравства. Саветник пацијената обавља послове заштите права пацијената по поднетим приговорима и пружа потребне информације и савете у вези са правима пацијената. Саветник пацијената може обављати послове за више јединица локалне самоуправе. Одлуку о организовању, финансирању и условима рада саветника пацијената, у складу са потребама пацијената и капацитетима здравствене службе на територији јединице локалне самоуправе, доноси надлежни орган јединице локалне самоуправе. Даље је регулисано да саветник пацијената има службену легитимацију, којом се идентификује приликом доласка у здравствену установу, приватну праксу, организациону јединицу високошколске установе здравствене струке која обавља здравствену делатност и друго правно лице које обавља одређене послове из здравствене делатности. Обавезе здравствених установа, приватне праксе и других правних лица која обављају здравствену делатност у односу на саветника за заштиту права пацијената су регулисане чланом 40. Закона. 

Члан 42. Закона утврђује, положај, надлежност, послове и састав Савет за здравље ЈЛС и то тако што, између осталог у ставу 1. прописује да Савет за здравље образован у јединици локалне самоуправе, у складу са законом којим се уређују јединице локалне самоуправе, поред задатака утврђених статутом, односно одлуком јединице локалне самоуправе, обавља и одређене задатке из области заштите права пацијената, и то:

разматра приговоре о повреди појединачних права пацијената на основу достављених и прикупљених доказа и утврђених чињеница;

о утврђеним чињеницама обавештава подносиоца приговора и директора здравствене установе, односно оснивача приватне праксе на коју се приговор односи и даје одговарајуће препоруке;

разматра извештаје саветника пацијената, прати остваривање права пацијената на територији јединице локалне самоуправе и предлаже мере за заштиту и промоцију права пацијената;

подноси годишњи извештај о свом раду и предузетим мерама за заштиту права пацијената надлежном органу јединице локалне самоуправе, као и министарству надлежном за послове здравља, а на територији Аутономне покрајине и органу управе надлежном за послове здравља.

Даље, Закон утврђује састав Савета за здравље тако што прописује да поред представника локалне самоуправе, Савет чине и представници удружења грађана из реда пацијената, здравствених установа са територије јединице локалне самоуправе, као и надлежне филијале Републичког фонда за здравствено осигурање. Ово питање додатно регулише и Закон о јавном здрављу („Сл. гласник РС“, бр. 15/2016) и то тако што у члану 15. утврђује да Савет за здравље, основан у складу са Законом о правима пацијената у свом саставу, поред чланова утврђених законом којим се уређује област права пацијената, мора имати најмање једног представника надлежног института или завода за јавно здравље. Савет за здравље може имати и друге представнике учесника у систему јавног здравља.

Сходно горе наведеном, може се закључити да је законодавац функционално и организационо раздвојио институте саветника за заштиту права пацијената и савета за здравље. Дакле, ни Закон о правима пацијената, као ни Закон о јавном здрављу формално ни на који начин не препознају Саветника за заштиту права пацијената као члана Савета за здравље, већ искључиво као једног од актера јавног здравља на територији ЈЛС.

Савет за здравље по приговору пацијента који није задовољан Извештајем саветника, одлучује на основу достављених и прикупљених доказа и утврђених чињеница. Законодавац овим не ограничава Савет на доказе и чињенице које је прикупио и утврдио Саветник за заштиту права пацијената, па из наведеног произилази да Савет може да води посебан поступак независно од поступка који је водио Саветник за заштиту права пацијената. Савет поступак окончава тако што доноси препоруку здравственој установи ради отклањања утврђених повреда права пацијената. Овим је јасно наглашено да су поступци пред саветником и саветом независни један од другог и да се не морају водити на основу истих доказа и чињеница, односно да и саветник и савет самостално поступају по приговорима пацијената, што је у складу са одредбом члана 38. Закона о правима пацијената.

Поступци који реферирају на права пацијената се, дакле, воде пред саветником и саветом и не подразумевају истоветност чињеничног стања и доказа, а ни исход ова два поступка није истоветан. Саветник штити појединачно право пацијента, а савет даје препоруке којима унапређује рад здравствене установе. Можемо закључити да саветник за заштиту права пацијената није и не би требало да буде члан савета за здравље.

Функционално, Савет за здравље има потребу за извршиоцем који ће обављати техничко-административне послове, припрему седница, материјала за седнице, креирање записника, одлука и мишљења Савета и слично. Како се ради о колективном телу Скупштине ЈЛС, пракса је показала да ову врсту послова најрационалније и најефикасније обављају запослени у јединици локалне самоуправе. Најчешће су то извршиоци из организационе јединице која се бави скупштинским пословима, пре свега стога што је структура послова слична или готово идентична, али и из разлога што ова лица готово по правилу јесу и чланови Савета за здравље.

Формално правна ситуација доводи извршиоца који би истовремено вршио послове саветника за заштиту права пацијената и секретара Савета за јавно здравље у позицију да, с једне стране, врши поверене послове заштите права пацијената, а с друге стране да обавља техничко административне послове за актере јавног здравља чије, понекад сукобљене интересе, заступа, односно чији рад контролише. Такође, секретар Савета формулише и предлоге одлука Савета, а неке од њих директно реферирају или на појединачна акта Саветника или на његове Извештаје.

Из свих напред наведених разлога послови саветника за заштиту права пацијената су и функционално и организационо неспојиви са пословима секретара савета за здравље ЈЛС, јер би се оваквим спајањем послова значајно утицало на доступност механизама за заштиту права пацијената и независност поступака пред саветником и саветом, што би свакако ишло на штету права пацијената.  

Законом о сахрањивању и гробљима „Службени гласник СРС”, бр. 20/1977, 24/1985 - др. закон, 6/1989 - др. закон, „Службени гласник РС”, бр. 53 /1993 - др. закон, 67 /1993 - др. закон, 48/1994 - др. закон, 101 /2005 - др. закон, 120/2012 - УС, 84/2013 – УС прописано је да се сахрањивање умрлих, одређивање и стављање ван употребе гробља, одржавање и уређење гробља и крематоријума врши на начин утврђен прописом скупштине општине, у складу са начелима овог закона и другим прописима који се односе на сахрањивање и гробља.

Даље се у члану 2. Закона прописује да се сахрањивање умрлих може вршити само на гробљу, док је у члану 4. прецизирано је да се гробљем сматра земљиште које је одговарајућим урбанистичким планом или одлуком скупштине општине одређено за сахрањивање умрлих. Урбанистичким планом или одлуком скупштине општине, утврђују се локација и урбанистичко-технички услови за подизање објеката неопходних за вршење погребне делатности, комуналних уређаја и инсталација, спољних и унутрашњих саобраћајница, за одређивање гробних места, за изградњу гробница, других спомен објеката и за подизање споменика.

Такође, Закон прописује да се приликом одређивања земљишта за гробље мора се посебно водити рачуна о заштити изворишта за снабдевање водом, објеката за снабдевање водом за пиће, геолошком саставу тла, као и о санитарним и другим условима прописаним за подизање гробља.

У члану 5. Закона прописано је да се гробља морају користити у складу са општим условима којима се обезбеђују њихова намена, коришћење и други услови утврђени законом, односно одлуком скупштине општине у складу са законом.

Даље се, у члану 16. Закона, наводи да свако насељено место, по правилу, има гробље, те да се само изузетно, у једном насељеном месту могу одредити и посебна гробља, чије се уређење, одржавање и коришћење регулише посебним прописима (гробља бораца народноослободилачког рата, гробља са посебним меморијалним обележјима и сл.).

Чланом 21. Закона прописано је да се уређивање и одржавање гробља врши сагласно условима које одлуком утврђује скупштина општине, те да се скупштинском одлуком нарочито утврђују: услови за уређивање и одржавање гробља (санитарно-технички услови за уређење гробног места, одржавање зеленила, уређивање и одржавање прилазних путева и стаза, одржавање објеката на гробљу и сл.), одржавање реда на гробљу, одређивање времена вршења сахрањивања и др.

Казненим одредбама Закона прописане су казне за правна и физичка лица. Новчана казна од 10.000 до 1.000.000 динара прописана је за прекршај који учини организација, односно месна заједница: ако врши покопавање посмртних остатака умрлог ван гробља које је у употреби (члан 10); ако не обезбеди сахрањивање за умрла лица из става 2. члана 14. овог закона;ако не обезбеди пренос на друго гробље посмртних остатака (члан 19. став 2). За наведене прекршаје прописана је и казна за одговорно лице организације или месне заједнице новчаном казном од 1.000 до 50.000 динара.

Такође, прописано је да ће се новчаном казном од 1.000 до 50.000 динара казнити за прекршај грађанин: ако врши покопавање посмртних остатака умрлог ван гробља које је у употреби (члан 10), као и ако поступи противно одредбама члана 22. ст. 1. и 2. Закона.

Законом о комуналним делатностима ("Службени гласник РС", број 88/11, 104/16, 95/18), у одредбама члана 2. став 3. тачка 6. овог закона "делатност управљања гробљима и сахрањивање“ је утврђена као комунална делатност, тј. делатност "пружања комуналних услуга од значаја за остваривање животних потреба физичких и правних лица код којих је јединица локалне самоуправе дужна да створи услове за обезбеђење одговарајућег квалитета, обима доступности и континуитета, као и надзор над њиховим вршењем". Надаље, у члану 3. Закона утврђено је да ова комунална делатност обухвата: управљање и одржавање гробља; одржавање гробног места и наплата накнаде за одржавање гробног места; обезбеђивање, давање у закуп и продаја уређених гробних места; покопавање и ексхумација посмртних остатака, кремирање и остављање пепела покојника; одржавање објеката који се налазе у склопу гробља (мртвачница, капела, розаријум, колумбаријум, крематоријум); одржавање пасивних гробаља и спомен-обележја; (члана 3. став 1. тачка 6)). Такође, у члану 4. став 1. Закона прописано је да јединица локалне самоуправе, у складу са овим законом, поред осталог, "уређује и обезбеђује обављање комуналних делатности и њихов развој". Инспекцијски надзор над применом овог закона и прописа донетих на основу њега врши комунална инспекција. 

Из садржине наведених законских одредби, а посебно из одредаба у којима су утврђена овлашћења за доношење прописа за његово извршавање и примену, произлази да су тим законом прописана само "основна начела", односно основна правила о сахрањивању умрлих, док се сва друга питања у овој области уређују прописом скупштина јединица локалне самоуправе.

Уколико општина није донела Одлуку о уређењу и одржавању гробаља и сахрањивању, неопходно је да скупштина општине донесе одлуку којом ће ближе уредити начин уређивања и одржавања гробаља, као и сахрањивања, што подразумева и надзор над спровођењем тог прописа.

Даље, из наведених законских одредаба, јасно произлази да није могуће, ни под којим условима, сахрањивати преминуле у двориштима породичних кућа, будући да Закон о сахрањивању и гробљима јасно прописује да се сахрањивање може вршити само на гробљима, које је дужна обезбедити ЈЛС.  

Када је реч о надзору над сахрањивањем за време пандемије упућујемо на одредбе Закона о заштити становништва од заразних болести ("Службени гласник РС", бр. 15/2016, 68 /2020, 136/2020), којима је уређено поступање са посмртним остацима умрлих лица (члан 56-65) и на Правилник о условима и начину поступања са посмртним остацима умрлог лица ("Службени гласник РС", бр. 96/2016, 139/2020), којим су уређени услови и начин опремања, хигијенска обрада, начин смештања посмртних остатака умрлог лица, као и ископавања и преношења посмртних остатака умрлог лица и образац спроводнице. Инспекцијски надзор над применом наведеног закона и других прописа и општих аката којима се уређује област заштите становништва од заразних болести врши министарство надлежно за послове здравља, преко санитарних инспектора (члан 73). Надзор/контролу над применом мера из члана 46а тог закона (лична заштита од инфекције) врше и комунална инспекција и комунална милиција, као поверен посао.