Питања и одговори

По правилу, ради изградње објеката јавне намене (у које спадају и површине јавне намене) потребно је прибавити одговарајући акт којим се одобрава изградња тог објекта уколико је на земљишту уписано право јавне својине (члан135. Закона о планирању и изградњи).

Својину на том земљишту, ЈЛС стиче након спроведеног поступка утврђивања јавног интереса по правилу у поступку експропријације односно, у поступку административног преноса.

У случају на које се односи питање, ради се  о улици – линијском инфраструктурном објекту из члана 2. тачка 26. Закона о планирању и изградњи односно о површини јавне намене, за чију изградњу је у смислу члана 145. ЗПИ и сходно члану 3. став 2. тачка 5. Правилника о посебној врсти објеката и посебној врсти радова…потребно прибавити решење о одобрењу извођења радова.

Члан 69. став 9. ЗПИ одређује да се ради извођења радова на изградњи улице као комуналног линијског инфраструктурног објекта, за доказ о решеним имовинским односима на земљишту, поред доказа прописаних чланом 135. ЗПИ (својина на земљишту) може користити:

• попис катастарских парцела са приложеним сагласностима власника, односно корисника земљишта или
• изјава инвеститора да ће пре издавања употребне дозволе решити имовинско-правне односе на непокретности.

Указујемо да се за прибављање грађевинског земљишта у јавну својину, када се ради о изградњи објеката јавне намене, примарно користе одредбе Закона о експропријацији.

Међутим, Закон о планирању и изградњи члан 99. став 19. и 20. предвиђа  још једну могућност за прибављање грађевинског земљишта у јавну својину ако је то потребно за уређење површина јавне намене (површине јавне намене представљају у смислу члана 2. став 1. тачка 6: улице, паркови, тргови…).

Дакле, могуће је прибавити ово земљиште и на основу споразума са власником тог грађевинског земљишта у складу са одредбама Закона о јавној својини и у поступку и на начин који је регулисан општим актом ЈЛС којим се регулише управљање имовином ЈЛС, располагање имовином ЈЛС и прибављање у јавну својину ЈЛС непокретности.

Уколико важећи општи акт о управљању ЈЛС не садржи одредбе којима је регулисан поступак прибављања у јавну својину ЈЛС грађевинског земљишта за уређење/изградњу површина јавне намене у смислу члана 99. став 29. ЗПИ, тада обзиром да се ради о потреби хитног поступања (због аплицирања ЈЛС за финансијска средства код донатора), истичемо да се може издати решење о одобрењу за изградњу планиране улице, уколико овлашћено лице ЈЛС изда изјаву у смислу члана 69. став 9. ЗПИ којом се у име ЈЛС обавезује да ће пре издавања употребне дозволе за новоизграђену улицу бити решени имовинскоправни односи на предметном земљишту.

Члан 2. Закона о правобранилаштву („Сл. гласник РС“, бр 55/14) прописује да је правобранилаштво је орган у чијој надлежности су послови правне заштите имовинских права и интереса: Републике Србије, аутономне покрајине, односно јединице локалне самоуправе.

Чланом 52. Закона о правобранилаштву прописана је надлежност правобранилаштва јединица локалне самоуправе, па тако правобранилаштво ЈЛС у поступцима пред судовима, управним и другим надлежним органима заступа ЈЛС ради заштите њених имовинских права и интереса. Такође, овим чланом прописано је и да правобранилаштво ЈЛС прати и проучава правна питања од значаја за рад органа и правног лица које заступа, посебно из области њихове надлежности, као и питања у вези са применом закона и подзаконских аката који су, или могу бити, од значаја за предузимање било које правне радње органа и правног лица које заступа, посебно за спречавање штетних имовинскоправних и друштвено негативних последица по правно лице које заступа. Једна од надлежности правобранилаштва ЈЛС је и да даје мишљење приликом закључивања уговора које закључује то правно лице, посебно уговора из области имовинскоправних односа, привредно правних уговора и да даје правне савете свим органима ЈЛС које заступају.

Чланом 9. Закона о бесплатној правној помоћи („Сл. гласник РС“, бр. 87/18) прописано је да су пружаоци бесплатне правне помоћи адвокатура и службе правне помоћи у ЈЛС. Ставом 3. овог члана прописано је да бесплатну правну помоћ у служби правне помоћи у ЈЛС могу да пружају дипломирани правници, само у оквиру својих овлашћења која су дипломираним правницима одређена законом којим се уређује одговарајући поступак.

Чланом 16. Закона о бесплатној правној помоћи прописано је да се пружаоци уписују у Регистар пружалаца бесплатне правне помоћи који води министарство надлежно за послове правосуђа, као јединствену јавну електронску базу података. У Регистар се, између осталог, уписују подаци о лицу које пружа бесплатну правну помоћ у служби за правну помоћ ЈЛС.

Чланом 26. Закона о бесплатној правној помоћи прописано је да је ЈЛС дужна да образује службу правне помоћи која пружа бесплатну правну помоћ.

С друге стране, када је у питању поступак за остваривање права на бесплатну правну помоћ, чланом 27. Закона о бесплатној правној помоћи прописано је да се захтев за одобравање бесплатне правне помоћи подноси органу општинске управе или градске управе, надлежном према месту пребивалишта или боравишта подносиоца захтева или месту пружања бесплатне правне помоћи, док је одредбама члана 29. прописано да о захтеву за одобравање бесплатне правне помоћи може да одлучује само лице у органу управе које има дозволу за то, а дозволу издаје министар, на три године. 

Дакле, имајући у виду наведене одредбе Закона о правобранилаштву и одредбе Закона о бесплатној правној помоћи, мишљење Стручне службе СКГО је да правобранилаштво ЈЛС не може да обавља послове одлучивања о захтевима за остваривање права на бесплатну правну помоћ као и пружање бесплатне правне помоћи сходно одредбама Закона о бесплатној правној помоћи.

Ова радна група није обавезна али се у пракси показало као неопходност.

Да би се у складу са Законом о буџетском систему применило родно одговорно буџетирање у поступку планирања, спровођења и извештавања о буџету ЈЛС мора да створи за то инстиуционалне претпоставке, изради упуства и смернице и помогне буџетским корисницима да родн одговорно буџетирање примене на адекватан начин. Овај задатак је пре свега на органу ЈЛС задуженом за финансије које по Закону о буџетском систему до 31. марта текуће године у сарадњи са механизмом за родну равноправност доноси План за поступно увођење родно одговорног буџетирања. Родно одговорно буџетирање није посао само Одељења за финансије већ у овом послу учествују сви буџетски корисници, као и локални механизам за родну равноправност, и локална управа. Пракса је такође показала да је најефикасније да се формира мања стална радна група а коју чине пре свега представник/ца Одељења за финансије, начелник/ца ЈЛС, и представник/ца локалног механизма за родну равноправност.  Ова мања стална радна група онда планира шта ће се наћи у Плану за родно одговорно буџетирање и формира омах кроз сам План и привремену радну групу од буџетских корисника који су обухваћени Планом за родно одговорно буџетирање.

Ова радна група се онда састаје и започиње рад на примени родно одговорно буџетирања а који укључује изградњу капацитета за препознавање родних аспеката у буџетским програмима, родне анализе постојећих програма као и повезивање планова у 17 програма са родно одговорним политикама, а што  и онда резултирало у припреми родно одговорних мера које би се укључиле у буџет кроз одговарајуће циљеве и индикаторе. Ако се са овим акстивностима крене у априлу одмах по усвајању Плана за постепено увођење родно одговорно буџетирања ЈЛС ће имати довољно времена да се спреми за буџет за наредну годину.

Уколико постоји функционална групу за програмско буџетирање та група би могла да свој капацитет изгради и за родно одговорно буџетирање. На крају, на самој ЈЛС је да одлучи како ће покренути овај процес. Оно што је сигурно јесте да без тога примена иде јако тешко.

Циљеви и индикатори у програмском буџету ЈЛС нису предмет одобравања од стране Министарства финансија нити их треба посматрати као униформне.

Прописана процедура проширења програмске структуре по Анексу 5 према Упутству за израду програмског буџета односи се на могућност да услед нових надлежности или специфичних околности ЈЛС могу поднети захтев за проширење униформне програмске структуре – увођењем нових програмских активности. До сада, неке програмске активности су у складу са овом процедуром постале униформне (саставни сео Анекса 5) и користе их ЈЛС које имају такве потребе. Дакле, униформна програмска структура буџета ЈЛС садржана је у листи (Анекс 5 Упутства МФИН) и односи се само на програме и програмске активности (укључујући и њихове: шифре, називе, сектор коме припадају и сврху).

За униформне програме и програмске активности које спроводе, ЈЛС утврђују циљеве на основу својих планова развоја и других докумената јавне политике. Свака ЈЛС утврђује и показатеље којима мери постизање специфичних циљева програма, програмске активности или пројекта који спроводи. Сходно напред наведеном, предлог листе униформних циљева и индикатора за програмску структуру буџета ЈЛС се не мења, нити се они подношењем захтева постају униформни.

У случају програмских информација, а посебно при формулисању циљева и индикатора за мерење учинка јавне управе за све нивое програмске структуре, неопходно је да локалне самоуправе прилагоде програмске информације сопственом контексту уместо да користе листу циљева за програме и програмске активности и листу униформних индикатора која није обавезујућа. То значи да при формулисању циљева ЈЛС треба да настоје да примене циљеве из постојећих општих и секторских планских докумената у складу са методологијом програмског буџетирања и неопходном везом коју средњорочно планирање ствара између планских докумената и буџета, а код формулисања припадајућих индикатора да воде рачуна о њиховој мерљивости у складу са расположивим подацима у одговарајућим областима.

Буџетски корисници који су обухваћени Планом поступног увођења родно одговорног буџетирања кроз програм/програмске активности – могу и треба да сами осмисле циљеве и индикаторе и предложе их у нацрту финансијског плана који достављају служби буџета.

При формулисању програмских информација, а посебно циљева и индикатора за мерење учинка јавне управе за све нивое програмске структуре, неопходно је да локалне самоуправе прилагоде програмске информације сопственом контексту уместо да користе листу циљева за програме и програмске активности и листу униформних индикатора која није обавезујућа. То значи да при формулисању циљева ЈЛС треба да настоје да примене циљеве из постојећих општих и секторских планских докумената у складу са методологијом програмског буџетирања и неопходном везом коју средњорочно планирање ствара између планских докумената и буџета, а код формулисања припадајућих индикатора да воде рачуна о њиховој мерљивости у складу са расположивим подацима у одговарајућим областима. Исто важи и за уродњене програмске информације.

Поступно увођење родно одговорног буџетирања спроводи се у складу са Законом о буџетском систему и Законом о родној равноправности код буџетских корисника на свим нивоима власти.

 Обавеза поступног увођења родно одговорног буџетирања и начин његове реализације, утврђене су Упутством за припрему одлуке о буџету локалне власти, које се огледају у доношењу Плана поступног увођења РоБ од стране надлежног органа за послове финансија, са једне стране, односно увођења уродњених циљева и индикатора код планом опредељених програма. Родни индикатор је показатељ за праћење постизања циља програма или програмске активности који у себи има дефинисану родну компоненту. За сваки утврђени родни индикатор потребно је навести базну и циљане вредности и те вредности у потпуности морају да одговарају самој дефиницији индикатора (индикатор који се разврстава по полу, логички захтева циљане вредности које су разложене према полу). Израда („осмишљавање“) родно одговорних циљева и индикатора је обавеза буџетских корисника који су планом поступног увођења обухваћени.

Радна места начелника и заменика начелника Општинске управе се систематизују као службеници на положају у оквиру правилника о систематизацији радних места у Општинској управи (или обједињеном правилнику). Без обзира на надлежност доношења акта о постављењу службеника на положају (у конкретном случају заменика начелника Општинске управе), сви расходи који се везују за радни однос начелника и заменика начелника Општинске управе се планирају, евидентирају и извршавају на терет раздела директног корисника Општинске управе на групи конта 41.

Партиципативно буџетирање је процес који укључује грађане и остале заинтересоване стране у процес одређивања приоритета и процес планирања расхода буџета локалне самоуправе кроз низ различитих активности и фаза. Консултовање грађана, привреде, ОЦД и друге заинтересоване јавности, пре израде финалног Нацрта одлуке о буџету ЈЛС није законом обавезујуће, али представља пример добре праксе који примењују многе ЈЛС. Уколико ЈЛС одлучи да спроведе партиципативни процес израде буџета ЈЛС, онда се поступак консултација реализује раније, у првој половини календарске године. За потребе спровођења тог процеса, могуће је, али не и обавезно, да определите радну групу/тело на нивоу ЛС.

У погледу правног основа, за спровођење консултативних процеса од значаја је Закон о планском систему ("Сл. гласник РС", бр. 30/2018), посебно у смислу упоредиве примене чл. 34. који обрађује консултације у погледу докумената јавних политика - не нацрта буџета као прописа/локалног акта - али дефинише поставку консултативног процеса у начелу. Од значаја је такође и Уредба о методологији управљања јавним политикама, анализи ефеката јавних политика и прописа и садржају појединачних докумената јавних политика ("Сл. гласник РС", број 8 од 8.02.2019.) – која обрађује консултативни процес у члановима 40.-44. (погледати посебно чл. 43. у вези са радним групама). Са друге стране, у складу са Законом о локалној самоуправи ("Службени гласник РС", број 129/2007-41, 83/2014-22 (др. закон), 101/2016-9 (др. закон), 47/2018-3, 111/2021-3 (др. закон)) спровођење обавезног поступка јавне расправе за планирање инвестиција у одлуци о буџету примењује се почев од припреме одлуке о буџету за 2019. годину. Уколико се ЈЛС одлучи и за неке додатне облике учешћа грађана у процесу буџетирања за које је потребно формирање привремене или сталне групе, она то треба да уради у складу са одредбама свог Статута који дефинише формирање оваквих група.

Тимови/радне групе за програмско буџетирање (и/или за капиталне инвестиције, али и за родно одговорно буџетирање и сл.) - уколико су већ формирани и добро функционишу у ЛС са свим својим задужењима, најчешће чине одличну основу и за радну групу/тело за партиципативно буџетирање. У том смислу је препорука да се не успостављају нужно  засебни/различити тимови/тела за сваки од аспеката буџетског процеса, већ да се исти организациони оквир (радно тело, група) искористи у што већој мери за ове различите процесе имајући у виду њихову сродност.

Индиректни корисници буџета подносе захтев директном кориснику буџетских средстава за промену апропријације. Уз одобрење локалног органа управе надлежног за послове финансија, директни корисник буџета (у овом случају Општинска управа) својим актом може извршити преусмеравање апропријације одобрене на име одређеног расхода и издатка који се финансира из општих прихода буџета у износу до 10% вредности апропријације за расход и издатак чији се износ умањује, у оквиру свог раздела, као и између глава унутар раздела Општинске управе. Уколико нема могућности за промену апропријације из објективних разлога, индиректни корисник може поднети захтев за додатним средствима из текуће буџетске резерве, које се планирају на нивоу економске класификације 499, а користе се сторнирањем ове апропријације уз истовремено одобрење на конкретној позицији финансијског плана корисника буџета. Тај захтев такође процењује надлежни орган управе за финансије и доставља предлог Решења о коришћењу (употреби) текуће буџетске резерве извршном органу општине/града на одлучивање.

 За промене у апропријацијама које према захтеву корисника буџетски средстава прелази лимит од 10% у промени апропријације, односно нису доступни могућности за повећање апропријације из резерви, приступа се припреми ребаланса буџета, који се усваја у скупштинској процедури. Одлука о буџету ЈЛС се припрема и усваја (углавном) на 3. нивоу економске класификације у посебном делу буџета по корисницима, те на 4. нивоу економске класификације корисници буџета, сходно својим потребама, планирају, распоређују и извршавају расходе и издатке по преузетим обавезама.

Имајући у виду одредбу члана 70. Закона запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе, којом је прописано да се радни однос на одређено време може засновати на радним местима у кабинету градоначелника, председника општине или председника градске општине, док траје дужност тих изабраних лица, као и других одредби закона, може се закључити следеће: да радно место помоћника председника општине треба да буде предвиђено актом о систематизацији радних места у кабинету Председника општине при Општинској управи, у складу са статутом јединице локалне самоуправе; да помоћници председника општине могу на основу акта о постављењу остваривати права и обавезе из радног односа само одређено време (најдуже док траје дужност председника општине); да остваривање права и обавеза из радног односа помоћника председника општине престаје најкасније даном престанка дужности изабраног лица (ако му дужност не престане пре истека тог рока на други начин). Имајући у виду да су радна места кабинета систематизовани у Општинској управи (у оквирима посебне организационе јединице), средства за планирање расхода за запослене у кабинету треба планирати и извршавати на терет раздела Општинске управе.

Градски и приградски превоз путника је комунална делатност од јавног интереса. Делатност јавног линијског превоза путника обављају јавна предузећа или друштва капитала основана од стране ЈЛС, а уколико то није случај онда ЈЛС поверавају обављање делатности превоза, а на поступак поверавања примењују се одредбе закона којима се регулише јавно-приватно партнерство и концесије. За обављање делатности јавног превоза на територији ЛС потребно је покренути поступак JPP или концесије, закључити јавни уговор на минимум 5 година и тако обезбедити вршење ове делатности за потребе становништва ЈЛС. Уколико је уговором који се закључује у овом поступку поверавања предвиђена обавеза плаћања одређене накнаде приватном партнеру или концесионару, то представља правни основ за плаћање из буџета ЈЛС. У случају да је реч о концесији за јавне услуге-јавни превоз, уговорни однос је истоветан уговору о јавној набавци услуга у складу са законом којим се уређују јавне набавке, те плаћање накнаде треба да буде планирано на нивоу економске класификације 423 – Услуге по уговору. У случају да се одобравају повластице за одређене категорије становништва у коришћењу услуга јавног превоза, односно планирају се и извршавају расходи за превоз деце и ученика према одредбама Закона о основама система образовања и васпитања, као и у случајевима суфинансирања дела трошкова превоза ученицима средњошколског узраста, онда се ти расходи евидентирају помоћу апропријације 472000 – Накнаде за социјалну заштиту из буџета.

Планирање и извршавање расхода за исплату накнаде комисијама, сталним радним телима СО и другим стручним саветодавним телима треба да буде реализовано на терет раздела органа – директног корисника буџета – који их је именовао. Напомињемо, да за послове који су систематизовани и за које запослени већ примају зараду, односно за седнице комисија, радних тела које се одржавају у току радног времена, за које су изабрана, постављена и запослена лица већ примили плату, није могуће исплатити додатну накнаду која је предвиђена посебним појединачним актом органа јавне управе.

Према члану 26. Закона о планском систему, ЈЛС је обавезна да израђује средњорочни план. Средњорочни план јесте свеобухватан плански документ који се доноси за период од три године и који омогућава повезивање јавних политика са средњорочним оквиром расхода. Средњорочно планирање мера и активности обвезника средњорочног планирања и средњорочно финансијско планирање чине обједињени процес који се одвија континуирано током године. Календар обједињеног процеса обезбеђује да предлог финансијског плана корисника буџетских средстава буде израђен на основу нацрта средњорочног плана, као и да финалне верзије средњорочног плана и финансијског плана буду усклађене.