Питања и одговори

У складу са чланом 2. Закона о платама у државним органима и јавним службама („Сл. гласник РС“, бр. 34/2001, 62/2006 - др. закон, 63/2006 - испр. др. закона, 116/2008 - др. закони, 92/2011, 99/2011 - др. закон, 10/2013, 55/2013, 99/2014 и 21/2016 - др. закон) плате изабраних, именованих и постављених лица и запослених у органима и организацијама територијалне аутономије и локалне самоуправе утврђују се на основу 1) основице за обрачун плата (у даљем тексту: основица); 2) коефицијента; 3) додатка на плату; 4) обавеза које запослени плаћа по основу пореза и доприноса за обавезно социјално осигурање из плате, у складу са законом. Основну плату изабраних, именованих и постављених лица и запослених у органима и организацијама територијалне аутономије и локалне самоуправе чини производ основице и коефицијента. Основицу за обрачун и исплату плата утврђује Влада, која такође актом утврђује и коефицијенте за обрачун и исплату плата именованих и постављених лица и запослених у ЈЛС.

Уредбом о коефицијентима за обрачун и исплату плата именованих и постављених лица и запослених у државним органима („Сл. гласник РС“, бр. 44/2008 - пречишћен текст, 2/2012, 113/2017 - др. закон, 23/2018, 95/2018 - др. закон, 86/2019 - др. закон, 157/2020 - др. закон и 123/2021 - др. закон) утврђени су основни коефицијенти за обрачун и исплату плата, као и додатни коефицијенти на основу сложености и одговорности послова. Члан 5. став 2 Уредбе предвиђа да се овако утврђени коефицијенти могу увећати:

• именованом и постављеном лицу - највише до 30%; запосленом који координира најсложеније активности - највише до 10%, с тим да овај број запослених не може прећи 2% од укупног броја запослених;
• запосленом који руководи унутрашњом организационом јединицом - 10%;
• запосленом који ради на припреми и извршењу буџета или финансијског плана, вођењу пословних књига и састављању рачуноводствених извештаја - највише до 10%; 
• запосленом на пословима комуналног полицајца - 10%;
• запосленом на пословима буџетске инспекције - највише до 10%;
• запосленом који ради на пословима инспекцијског теренског надзора у непосредном контакту са субјектима надзора - највише до 20%.

Запосленом који има право на увећање коефицијента по више основа, укупно увећање коефицијента не може бити веће од 10%.

Из наведених одредби видимо да интерни ревизори нису издвојени као група којој се може додатно увећати коефицијент обрачунат у складу са Уредбом о коефицијентима за обрачун и исплату плата именованих и постављених лица и запослених у државним органима.

У складу са чланом 17. Правилника о стандардном класификационом оквиру и контном плану за буџетски систем ("Сл. гласник РС", бр. 16/2016, 49/2016, 107/2016, 46/2017, 114/2017, 20/2018, 36/2018, 93/2018, 104/2018, 14/2019, 33/2019, 68/2019, 84/2019, 151/2020, 19/2021, 66/2021 и 130/2021) група конта 745000 - Мешовити и неодређени приходи садржи синтетички конто: 745100 - Мешовити и неодређени приходи. Синтетички конто 745100 - Мешовити и неодређени приходи садржи аналитичка конта на којима се књиже приходи по основу посебних прописа, мешовити и неодређени приходи у корист нивоа Републике, мешовити и неодређени приходи у корист нивоа територијалних аутономија, мешовити и неодређени приходи у корист нивоа градова, мешовити и неодређени приходи у корист нивоа општина и мешовити и неодређени приходи у корист организација за обавезно социјално осигурање.

Група конта 745000-Мешовити и неодређени приходи, обухвата остале приходе који се не могу предвидети и за које није прописан одговарајући конто у оквиру класе 700000-Текући приходи.

Обзиром на напред наведено, мишљења смо да је индиректни буџетски корисник јединице локалне самоуправе (што је у овом случају Туристичка организација), средства добијена од стране европске комисије по основу рефундације трошкова пројекта из 2021. године, потребно да уплати на рачун буџета локалне самоуправе на уплатни рачун 745-Мешовити и неодређени приходи, односно на одговарајући аналитички конто у зависности да ли је у питању општина или град (745151-Остали приходи у корист нивоа општина или 745141-Остали приходи у корист нивоа градова).

У складу са чланом 27к Закона о буџетском систему између осталог је предвиђено да у периоду од 1. јануара 2021. године до 31. децембра 2023. године корисницима јавних средстава дозвољено је да без посебних дозвола и сагласности у текућој календарској години приме у радни однос на неодређено време и радни однос на одређено време у својству приправника до 70% укупног броја лица којима је престао радни однос на неодређено време по било ком основу у претходној календарској години (умањен за број новозапослених на неодређено време и одређено време у својству приправника у тој календарској години), док о пријему новозапослених на неодређено време и одређено време у својству приправника изнад тог процента одлучује тело Владе, на предлог надлежног органа, уз претходно прибављено мишљење Министарства. Изузетно од става 1. овог члана, тело Владе из става 1. овог члана може једним актом дати сагласност новооснованом кориснику јавних средстава на број лица који тај корисник може примити у радни однос на неодређено време и одређено време у својству приправника у календарској години у којој је основан. Запошљавање из ст. 1. и 2. овог члана може се реализовати уколико корисник јавних средстава има обезбеђена средства за плате, односно зараде, са припадајућим порезом и доприносима за новозапослене, као и под условима и у складу са процедурама предвиђеним посебним прописима.

Дакле, уколико је корисник јавних средстава имао право да у 2021. години запосли 3 лица без посебних дозвола и сагласности и то и учини у тој години, у наредној години ће се број лица које може да прими у радни однос на неодређено време без посебних дозвола и сагласности умањити за 3 новопримљених у претходној, као што је наведено у члану 27к став 1. Закона о буџетском систему.

Постављање и уклањање мањих монтажних објеката привременог карактера (што подразумева и башту угоститељског објекта) на јавним и другим површинама, обезбеђује и уређује јединица локалне самоуправе (члан 146. Закона о планирању и изградњи).

На надзираног субјекта који на јавну површину постави башти угоститељског објекта без одобрења надлежног органа примењују се и одредбе посебног поступка за нерегистрованог субјекта прописане у члану 33. Закона о инспекцијском надзору. Ово стога што је надзирани субјект предузео активност (поставио башту) иако није прибавио одобрење надлежног органа, што је услов за њено постављање.

Према члану 33. став 6. Закона о инспекцијском надзору, нерегистрованом субјекту решењем се, између осталог, налаже да без одлагања покрене поступак за упис у основни регистар/посебни регистар/евиденцију коју води надлежни орган или организација или прибављања сагласности надлежног органа или организације или пријаве надлежном органу или организацији и забрањује да обавља делатност или врши активност до испуњења за то прописаних услова.

Предметни случај захтева разумевање смисла норме из Закона о инспекцијском надзору и циља који се њоме жели остварити и сагласно томе одређено прилагођавање норме конкретном случају. Наведена одредба има за циљ да се нерегистровани субјект уведе у легалне токове и да се, до испуњења прописаних услова, нерегистровани субјект спречи да незаконито обавља делатност или врши активност.

Са аспекта надлежности комуналне инспекције, незаконитост представља бесправно заузеће јавне површине постављањем баште угоститељског објекта, а циљ инспекцијског надзора је отклањање те незаконитости.

Уколико би инспектор кориснику/власнику баште забранио обављање делатности, тиме не би отклонио незаконитост која је предмет надзора комуналног инспектора. Башта би и даље остала на јавној површини, иако надлежни орган у прописаној процедури није испитао да ли се њеним постављањем ремети или угрожава безбедност саобраћаја, угрожава неки комунални објекат, ружи изглед града и сл. Дакле, незаконитост, која је предмет надзора, не би била отклоњена.

Стога, треба применити овлашћење из општинске одлуке и наложити уклањање баште у примереном року.

Уколико у току поступка надзирани субјект поднесе захтев за издавање одобрења за постављање баште, постоји могућност да инспектор испрати поступак по том захтеву и да нпр. одлагањем извршења решења, предупреди ситуацију уклањања и поновног „враћања“ баште у кратком року, што све зависи од околности конкретног случаја.

Будући да организациона јединица која је донела решење у првом степену, располаже свим подацима релевантним за утврђивање правоснажности решења које је донела (када је почео да тече, односно када је истекао рок за жалбу, да ли је жалба уложена, да ли се странка одрекла права на жалбу, ког датума је решење постало правоснажно), по нашем мишљењу та јединица и треба да утврди да ли је и када је неко решење постало правоснажно, односно да стави клаузулу правоснажности коју потписује овлашћено лице које је за то одговорно.

Закон о општем управном поступку садржи само начело правоснажности (члан 14.), али не одређује ко и на који начин ту правоснажност утврђује. Делокруг организационих јединица у локалној управи уређује се правилником о унутрашњем уређењу и систематизацији локалне управе, тако да се и ово питање може, евентуално, прецизирати тим правилником.

Према одредбама Закона о озакоњењу објеката, чланом 10. став 6 прописано је да када је предмет озакоњења објекат изграђен на грађевинском земљишту на коме постоји право сусвојине, као доказ о одговарајућем праву доставља се и писмена сагласност свих сувласника.

Дакле, сагласност сувласника је неопходна за спровођење поступка озакоњења.

Како, у конкретном случају, сагласност сувласника у овом тренутку не постоји, јер су исти непознати органу који поступак спроводи, и како оставина још увек није завршена према нашем мишљењу потребно је да се поступак озакоњења прекине до добијања сагласности свих сувласника.

Чињењица да су они непознати органу, да оставина није решена, да је сувласник преминуо још 1992. године не даје могућност да се поступак настави на било који начин. Иако је Законом о озакоњењу објеката одређено да је озакоњење јавни интерес за Републику Србију у овим поступцима се не могу примењивати одредбе Закона о општем управном поступку које се односе на привременог заступника странкама, и орган је у обавези да сачека са поступком док се не појаве правне следбеници и сагласе са предлогом за озакоњење.

Сагласно чл.105. ст.1. и 3. Закона о планирању и изградњи, за овај објекат је могуће утврдити ЗРУ.

Члан 105. ст. 1. каже да власник објекта, односно посебног физичког дела објекта који није уписан као носилац права коришћења на грађевинском земљишту на коме је тај објекат, односно део објекта изграђен, стиче право својине на катастарској парцели на коме је тај објекат изграђен, у циљу успостављања јединства непокретности из члана 106. овог закона.

Став 3. каже упис права својине на грађевинском земљишту из ст. 1. и 2. овог члана врши се на основу решења из члана 70. овог закона. Орган надлежан за имовинско-правне послове, по правноснажности, доставља то решење по службеној дужности органу надлежном за послове државног премера и катастра.

Овај члан говори да сваки власник објекта, без обзира на правни статус објекта, стиче право својине на катастарској парцели на којој се тај објекат налази а ради упостављања правног јединстава.

У складу са чл. 105. Став 1. у циљу успостављања јединства непокретности из чл.106. Закона, потребно је спровести поступак утврђивања земљишта за редовну употребу, с тим да је земљиште за редовну употребу објекта, земљиште испод објекта и земљиште око објекта, а које испуњава услове за грађевинску парцелу сходно чл. 70. став 1.

По питању рачунања додатка на плату по основу година проведених на раду (минули рад) у органима локалне самоуправе, наводимо да је чланом 36. Посебног колективног уговора за запослене у јединицама локалне самоуправе предвиђено да запослени има право на додатак на основну плату у висини од 0,4% основне плате за сваку навршену годину рада у радном односу (минули рад) у државном органу, органу аутономне покрајине, односно органу локалне самоуправе, независно од тога у ком органу је радио и да ли је орган у коме је запослени радио у међувремену променио назив, облик организовања или је престао да постоји. Право на минули рад остварује се и за године рада код послодавца од кога је орган, односно послодавац преузео надлежности, послове и запослене. Запослени остварује право на минули рад и за године рада проведене у органима ранијих савезних држава чији је правни следбеник Република Србија, а који су услед промене државног уређења престали да постоје. Право на минули рад у складу са овим чланом, остварују запослени почев од 22. марта 2019. године.

Дакле, запослени у органима локалне самоуправе не остварују право на минули рад за године рада проведене у установама које оснива локална самоуправа.

По питању рачунања додатка на плату по основу година проведених на раду (минули рад) у установама које оснива локална самоуправа правимо разлику у односу на то о којој установи се ради. Опште правило дато је у Закону у раду и каже да запослени има право на увећану зараду у висини утврђеној општим актом и уговором о раду по основу времена проведеног на раду за сваку пуну годину рада остварену у радном односу код послодавца (у даљем тексту: минули рад) - најмање 0,4% од основице. При обрачуну минулог рада рачуна се и време проведено у радном односу код послодавца претходника из члана 147. овог закона, као и код повезаних лица са послодавцем у складу са законом.

Даље се ово право може уредити колективним уговорима.

У установама културе које оснива јединица локалне самоуправе рачунање минулог рада регулисано је чланом 25. Посебног колективног уговора за установе културе чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе у коме се каже да запослени има право на додатак на плату по основу времена проведеног на раду за сваку пуну годину рада, оствареног у радном односу код послодавца – 0,4% од основице. Послодавац у смислу става 1. тачка 4) овог члана је установа културе чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе, под условима прописаним законом. Дакле, запослени у установама културе имају право на минули рад за године рада проведене у установи културе у којој раде и у другим установама културе чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе, а немају право на минули рад за године рада проведене у органима локалне самоуправе.

У установама предшколског васпитања и образовања рачунање минулог рада регулисано је чланом 38. Посебног колективног уговора за запослене установама предшколског васпитања и образовања чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе у коме се каже да запослени има право на додатак на плату у складу са законом за време проведено у радном односу (минули рад) – у висини од 0,4% од основице, за сваку пуну годину рада остварену у радном односу код послодавца. Послодавцем, у овом смислу, сматра се предшколска установа и основна школа као установе које су утврђене одговарајућом мрежом установа као планским актом који доноси оснивач, односно конкурсом који се расписује сваке школске године за упис, односно пријем у ове установе у складу са одговарајућим законом, имајући у виду јединствени систем просвете, који се финансирају из буџетских средстава. Дакле, запослени у установама предшколског васпитања и образовања такође немају право минули рад за године рада у органима локалне самоуправе.

У здравственим установама чији је оснивач јединица локалне самоуправе право на минули рад регулисано је чланом 95. Посебног колективног уговора за запослене у здравственим установама чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе у коме се каже да запослени има право на додатак на плату по основу времена проведеног на раду за сваку пуну годину рада остварену у радном односу код послодавца – 0,4% од основице. Дакле, запослени у здравственим установама имају право на минули рад само за године рада проведене у здравственој установи у којој раде и немају право на минули рад за године проведене у органима локалне самоуправе.

У установама социјалне заштите чији је оснивач јединица локалне самоуправе право на минули рад регулисано је чланом 60. Посебног колективног уговора за социјалну заштиту у Републици Србији у коме се каже да да запослени има право на додатак на плату за време проведеног у радном односу (за минули рад) – 0,4% од основице за сваку пуну годину рада остварену у радном односу у установама социјалне заштите. Дакле, ни запослени у установа социјалне заштите чији је оснивач локална самоуправа немају право на минули рад за године проведене у раду у органима локалне самоуправе.

 Напомињемо да јединице локалне самоуправе, као и установе чији су оснивачи локалне самоуправе, могу закључивати појединачне колективне уговоре и утврдити право на минули рад шире од посебних колективних уговора.

Закон о одбрани од града („Сл. гласник РС“, бр. 54/2015) у члану 16. наводи да Република Србија финансира мреже лансирних станица и ангажовање извршилаца за деловање на градоносне облаке-стрелце на лансирним станицама односно да се средства за финансирање система одбране од града обезбеђују у буџету Републике Србије. Самим тим, ЈЛС немају право да финансирају наведено и нажалост, мислимо да за сада не постоји начин да локалне самоуправе суфинансирају или финансирају противградне стрелце, док је овакав Закон на снази.

Имајући у виду да су критеријуми реда првенства прописани Законом о становању и одржавању зграда (даље: Закон), а мерила по тим критеријумима наведеним правилником, као и да не постоји одредба која би омогућавала накнадно додавање неког критеријума са одређеним мерилима, то значи да то није могуће на другачији начин регулисати локалним актом.

Иначе, само скупштина локалне самоуправе може донети општи акт, а то свакако није правилник. Правилник као општи акт може само да донесе министар и то уколико има јасан правни основ у закону који је донела Народна скупштина РС као законодавни орган.

Кључни општи акт ЈЛС у овом случају може бити одлука и правни основ за одлуку о располагању становима у јавној својини у сврху стамбене подршке је у члану 121. став 1. тачка 8) Закона.

Локални акт који би могао да послужи за фокусирање на одређену циљну групу, односно специфичну подгрупу у оквиру категорија корисника из члана 89. Закона или на одређени обухват становништва у стамбеној потреби (нпр. млади) који би се односио на једну или више категорија (нпр. социјално угрожени, професије од интереса за ЈЛС и сл.) је локални Програм стамбене подршке, а правни основ за тај акт је члан 121. став 1. тачка 1) Закона.

Примери локалних аката за стамбену подршку могу се пронаћи у Приручнику за пружање стамбене подршке у ЈЛС.пдф (погледај/преузми)

Начин на који ће скупштина јединице локалне самоуправе поступати у погледу констатовања престанка мандата неком одборнику пре истека времена на који је изабран и попуњавања тог упражњеног одборничког места није предмет уређивања од стране Закона о локалним изборима, већ та питања представљају материју која треба да буде уређена пословником скупштине јединице локалне самоуправе. Члан 72. Закона о локалним изборима о попуњавању упражњеног одборничког места не третира рад скупштине, већ локалне изборне комисије, те одредбе овог члана не спречавају локалну скупштину да на истој седници и констатују престанак и потврде мандат новом одборнику уколико такву могућност дозвољава пословник скупштине. Да ли ће локална изборна комисија одлуку о додели мандата донети истог дана или два дана по констатовању престанка мандата може и треба да буде предмет договора и консултација, а чињеница да је закон прописао тако кратак рок за поступање локалне изборне комисије указује на потребу хитног поступања у овим ситуацијама, што може довести до тога да се мандат додели и потврди истог дана када је и констатован престанак тог мандата претходном одборнику.

Имајући у виду формулацију одредбе члана 72. став 1. Закона о локалним изборима, према којој „мандат који престане одборнику пре него што истекне време на које је изабран изборна комисија решењем додељује првом наредном кандидату са исте изборне листе којем није био додељен мандат одборника у року од два дана од дана када је констатовано да је престао мандат“, мишљења смо да није правно могуће да изборна комисија донесе решење о додели мандата ради попуне упражњеног одборничког места пре доношења одлуке скупштине о констатовању престанка мандата. Ово и стога што, формално гледано, изборна комисија тек објављивањем и добијањем одлуке скупштине о престанку мандата нема званичних сазнања о томе да је неком одборнику престао мандат.

Имајући наведено у виду, редослед корака треба да буде следећи: доношење одлуке скупштине о констатовању престанка мандата, затим локална изборна комисија доноси решење о додели мандата следећем одборнику у складу са чл. 72. и 73. Закона о локалним изборима и, након тога, доношење одлуке скупштине о потврђивању мандата новог одборника.

Члан 91. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе каже да орган, служба или организација из члана 1. ст. 1. и 2. овог закона може преузети, без конкурса, службеника који је у радном односу на неодређено време у другом органу, служби или организацији код истог послодавца. Послодавац може преузети од другог послодавца из члана 4. овог закона, односно из државног органа, без конкурса, службеника који је у радном односу на неодређено време. Преузимање службеника врши се на основу споразума о преузимању уз сагласност службеника који се преузима. Пре преузимања из ст. 1. и 2. овог члана може се спровести претходна провера стручне оспособљености, знања и вештина.

Члан 49в. Закона о државним службеницима, са друге стране, каже да службеник који је у радном односу на неодређено време у органу аутономне покрајине, јединице локалне самоуправе, градске општине, служби и организацији које оснива надлежни орган аутономне покрајине, јединице локалне самоуправе и градске општине на које се примењују прописи којима се уређују права и дужности из радног односа запослених у органима аутономне покрајине и јединицама локалне самоуправе, а који је пријављен на Евиденцији интерног тржишта рада, може бити преузет без конкурса у државни орган, ако се о томе споразумеју руководиоци који руководе наведеним органима, односно службом и организацијом и ако службеник на то пристане. На преузимање службеника из става 1. овог члана сходно се примењују одредбе овог закона о преузимању државних службеника.

Из наведених одредби оба закона може се закључити да се службеници запослени на неодређено време у органима аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе и службеници запослени на неодређено време у државним органима могу кретати из једних органа уз друге применом правила о преузимању службеника, уз додатни услов за службенике у органима АП и ЈЛС који се пре преузимања у државне органе мора пријавити на Евиденцију интерног тржишта рада, у складу са Уредбом о интерном тржишту рада државних органа.