Питања и одговори
На овој страници СКГО објављује одговоре Стручне службе СКГО на питања која из локалних управа добија у вези са функционисањем локалне самоуправе у различитим областима и са применом надлежности и послова градова и општина.
Средња школа се обратила јединици локалне самопураве дописом у коме извештава да ученик првог разреда средње школе, не похађа редовну наставу и има велики број нерегулисаних изостанака из школе. Родитељи се не одазивају позивима школе. У оваквим ситуацијама, која је надлежност јединице локалне самоуправе?
У члану 84. Закона о основама система образовања и васпитања која регулише одговорност родитеља у вези са редовним похађањем наставе прописано је да родитељ:
- одмах, а најкасније у року од 48 сати од момента наступања спречености ученика да присуствује настави о томе обавести школу;
- правда изостанке ученика, најкасније у року од осам дана од дана престанка спречености ученика да присуствује настави одговарајућом лекарском или другом релевантном документацијом.
У складу са чланом 22. Закона о основама система образовања и васпитања који регулише одговорност за упис и редовно похађање наставе, Школа је дужна да обавести родитеља, односно другог законског заступника о ученику који нередовно похађа или је престао да похађа наставу, најкасније два дана од дана престанка похађања наставе.
Ако родитељ, односно други законски заступник по пријему обавештења не обезбеди да у року од три дана ученик настави редовно да похађа наставу или не обавести школу о разлозима изостајања ученика, школа одмах обавештава јединицу локалне самоуправе и надлежну установу социјалне заштите.
У складу са чланом 194. истог закона новчаном казном од 5.000 до 100.000 динара казниће се за прекршај родитељ, односно други законски заступник за повреду обавезе из члана 84. тј. када родитељ у прописаном року не оправда изостајање ученика.
Школа је поступила у складу са Законом и обавестила јединицу локалне самоуправе. Јединица локалне самоуправе треба да обавести установу социјалне заштите која у складу са својим надлежностима спроводи даље мере.
У општинској управи априла 2021. године примљен је један извршилац на неодређено време уз прибављену сагласност Комисије за давање сагласности за ново запошљавање и додатно радно ангажовање код корисника јавних средстава. У току исте 2021. године (августа и октобра) двојици службеника је престао радни однос у општинској управи по сили закона због навршених 65 година живота. Да ли општинска управа у овом случају, има право на пријем једног извршиоца на неодређено време, без претходно прибављене сагласности Комисије у складу са чланом 27к Закона о буџетском систему?
Чланом 27к Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС“, бр. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - испр., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - др. закон, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 и 149/2020) уређен је поступак за ново запошљавање и додатно радно ангажовање код корисника јавних средстава и каже да у периоду од 1. јануара 2021. године до 31. децембра 2023. године корисницима јавних средстава дозвољено је да без посебних дозвола и сагласности у текућој календарској години приме у радни однос на неодређено време и радни однос на одређено време у својству приправника до 70% укупног броја лица којима је престао радни однос на неодређено време по било ком основу у претходној календарској години (умањен за број новозапослених на неодређено време и одређено време у својству приправника у тој календарској години), док о пријему новозапослених на неодређено време и одређено време у својству приправника изнад тог процента одлучује тело Владе, на предлог надлежног органа, уз претходно прибављено мишљење Министарства.
У овом конкретном случају, када се од броја лица којима је престао радни однос на неодређено време у претходној календарској години израчуна 70% и од тог броја се одузме број новозапослених на неодређено време и приправника у претходној календарској години, добија се 0,4, што значи да у 2022. години корисник јавних средстава нема право да прими ново лице у радни однос на неодређено време или приправника без сагласности Комисије за давање сагласности за ново запошљавање и додатно радно ангажовање код корисника јавних средстав.
Уколико ЈЛС врши инвестиционо улагање у зграду школе која је у својини Републике Србије, на који начин се врши евидентирање улагања у књигу основних средстава ЈЛС?
Чланом 186. став 1. Закона о основама система образовања и васпитања („Сл.гласник РС“, бр. 88/2017, 27/2018-др.закон, 10/2019, 27/2018-др.закон, 6/2020 и 129/2021), прописано је да се средства за финансирање делатности установа обезбеђују у буџету Републике Србије, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе.
Даље, чланом 189. став 1. тачка 7. Закона о основама система образовања и васпитања („Сл.гласник РС“, бр. 88/2017, 27/2018-др.закон, 10/2019, 27/2018-др.закон, 6/2020 и 129/2021) дефинисано је да се у буџету јединице локалне самоуправе обезбеђују средства за капиталне издатке установа образовања и васпитања чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе.
Средства за капиталне издатке школа које су у својини Републике Србије, у буџетима локалне самоуправе планирају се у оквиру финансијског плана директног корисника буџетских средстава-Органа управе, у програму 9-Основно образовање или 10-Средње образовање, у оквиру групе конта 463000-Трансфери осталим нивоима власти (463200-Капитални трансфери осталим нивоима власти). Обзиром да јединица локалне самоуправе преноси школама трансферна средства за капиталне издатке, оне морају водити своју помоћну књигу објеката које користе и повећати вредност ових објеката у ванбилансној евиденцији за вредност улагања у текућој години.
У пракси локалних самоуправа се јавља и случај када су средства планирана у финансијском плану директног корисника буџетских средстава-Органа управе у оквиру класе 500000-Издаци за нефинансијску имовину. У том случају директни корисник буџетских средстава врши директно плаћање извођачу радова - плаћање се евидентира као издатак на терет одговарајућег конта у оквиру класе 500000-Издаци за нефинансијску имовину, а истовремено се врши евидентирање-задужење одговарајућих конта на класи 000000 – Нефинансијска имовина и одобравање одговарајућим контима класе 300000-Капитал, утврђивање резултата пословања и ванбилансна евиденција.
По завршетку улагања, ЈЛС доставља школи финансијску картицу са целим износом инвестиције на контима 000000 и 300000 уз захтев да школа изврши евидентирање у својим пословним књигама и да о томе обавести ЈЛС. Кад ЈЛС добије повратну информацију од школе да је извршила евидентирање, ЈЛС сторнира евиденцију на контима 000000 и 300000 у својим пословним књигама.
Који од објављених података јединица локалне самоуправе треба да користи приликом обрачуна висине доприноса за уређивање грађевинског земљишта? Када су у питању пресечни датуми објављивања података од стране Републичког завода за статистику, који моменат ће бити одређујући фактор да се примени нова или стара просечна цена станова новоградње? Да ли то може бити моменат подношења захтева инвеститора за издавање грађевинске/употребне дозволе или је то неки други моменат?
Члан 97. Закона о планирању и изградњи утврђује детаљно начин утврђивања висине доприноса и истовремено одређује да јединица локалне самоуправе сва питања у вези доприноса за уређивање грађевинског земљишта (утврђивање зоне и врсте намена објекта, коефицијената намене, критеријума, износа и поступак умањивања доприноса за уређивање грађевинског земљишта, посебна умањења износа доприноса за недостајућу инфраструктуру, као и услове и начин обрачуна предвиђених умањења и друге погодности за инвеститоре, метод валоризације у случају плаћања у ратама као и друга питања од значаја за обрачун и наплату доприноса за уређивање грађевинског земљишта), уређује посебним општим актом.
Законодавац је у ставу 2. члана 97. Закона користио одредницу „ према последњим објављеним подацима органа надлежног за послове статистике“ и тиме, по нашем мишљењу, није ограничио могућност ЈЛС да својим општим актом утврди да ли ће као један од елемената за обрачун висине доприноса користити годишњу или полугодишњу просечну цену новоградње.
Из тог разлога сматрамо да својим општим актом ЈЛС треба, у зависности од опредељења, да утврди да ли ће се користити подаци о годишњој или полугодишњој цени новоградње за ове потребе.
Уколико се ЈЛС определи да као један од елемената за обрачун доприноса за уређивање грађевинског земљишта користи податке о полугодишњој просечној цени новоградње, у том случају као критеријум која ће се просечна цена новоградње користити, треба да буде тренутак подношења захтева за издавање грађевинске дозволе, односно тренутак подношења захтева за издавање употребне дозволе због потребе вршења коначног обрачуна висине доприноса за уређивање грађевинског земљишта.
Да ли ЈЛС може да уговара, обрачунава и наплаћује законску затезну камату у случају кашњења у плаћању закупнине закупаца пословног/стамбеног простора који је у својини ЈЛС а који ЈЛС издаје у закуп? Недоумица се јавља у ситуацијама судске праксе која се позива на члан 279. став 3. Закона о облигационим односима те закупнину третира као повремено новчано давање код кога затезна камата тече од дана подношења захтева суду за наплату, а имајући у виду да ЈЛС наплаћује јавне приходе и њихово неуговарање може довести до оштећења буџета ЈЛС.
Закон о облигационим односима у члану 279. став 1. регулише да на доспелу, а неисплаћену уговорну или затезну камату, не тече затезна камата, изузев ако је то прописано законом.
У ставу 2. истог члана Закона на неисплаћену камату може се захтевати затезна камата само од дана када је суду поднесен захтев за њену исплату.
Исто се односи и на повремена новчана давања где се такође право на наплату затезне камате стиче од момента подношења тужбе суду (став 3.)
Дакле, имајући у виду да се закупнина сматра повременим новчаним давањима, мишљења смо да се законска затезна камата према одредбама Закона о облигационим односима може захтевати и наплатити само након подношења тужбе суду.
Чињеница је, а то се види и из праксе неколико локалних самоуправа које смо анкетирали на ову тему, да се затезна камата тражи у поступцима наплате дугованог износа потраживања општине према закупцима у случају да се не плаћа рента уопште, и то у поступцима које општина покреће пред судовима.
Пракса суда је до сада била да се захтев општина за наплату законске затезне камате од дана подношења тужбе суду прихвата, док се захтев за плаћање затезне камате од момента настанка обавезе плаћања не прихвата, што и јесте у складу са одредбама Закона о облигационим односима.
Колика је јубиларна награда за 10 година рада у ЈЛС?
Чланом 50. Посебног колективног уговора за запослене у јединицама локалне самоуправе је прописано:
“Запослени има право на јубиларну новчану награду у висини просечне месечне зараде без пореза и доприноса по запосленом у Републици Србији према објављеном податку органа надлежног за послове статистике, за последњи месец у претходној календарској години у односу на календарску годину у којој се јубиларна награда остварује, с тим што се висина новчане награде увећава за 30% и то:
1) За 10 година рада у радном односу - у висини месечне просечне зараде без пореза и доприноса,
2) За 20 година рада у радном односу - у висини новчане награде из тачке 1) овог става увећане за 30%,
3) За 30 година рада у радном односу - у висини новчане награде из тачке 2) овог става увећане за 30%,
4) За 35 година рада у радном односу - у висини новчане награде из тачке 3) овог става увећане за 30%,
5) За 40 година рада у радном односу - у висини новчане награде из тачке 4) овог става увећане за 30%.
Запослени остварује право на јубиларну награду за навршених 10, 20, 30, 35 и 40 година рада проведених у радном односу у државном органу, органу аутономне покрајине, односно јединице локалне самоуправе, без обзира на то у ком органу је запослени остваривао права из радног односа.
У случају да је послодавац преузео послове и запослене од другог послодавца као услов за остваривање права на јубиларну награду рачунају се и године рада у радном односу код претходног послодавца.
Јубиларна награда се исплаћује у року од 30 дана од дана остваривања овог права
Запослени има право на јубиларну награду код послодавца, ако то право у календарској години није остварио у другом државном органу, органу аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе у којем је радио пре рада код последњег послодавца.
Право из става 1. овог члана, остварују сви запослени који почев од 22. марта 2019. године навршавају 10, 20, 30, 35 и 40 година рада у радном односу у складу са овим чланом.“
Наведене одредбе као обрачунску јединицу узимају просечну месечну зараду без пореза и доприноса по запосленом у Републици Србији према објављеном податку органа надлежног за послове статистике, за последњи месец у претходној календарској години у односу на календарску годину у којој се јубиларна награда остварује што је у овом тренутку просечна нето зарада у Републици Србији за децембар 2021. године.
Да ли Секретар скупштине општине може да буде и секретар Општинске изборне комисије? Да ли је то сукоб интереса?
Чланом 22. став 3. Закона о локалним изборима прописано је да „за секретара и заменика секретара изборне комисије могу да буду именовани секретар скупштине, заменик секретара скупштине, начелник општинске, односно градске управе, заменик начелника општинске, односно градске управе или лице из реда запослених у општинској, односно градској управи које има високо образовање у области правних наука“.
С обзиром на цитирану законску одредбу, не поставља се питање постојања сукоба интереса између функције секретара скупштине општине јединице локалне самоуправе и секретара изборне комисије те јединице локалне самоуправе.
Да ли дом ученика и студенски дом треба да буду евидентирани као некатегорисан објекат ЈЛС и да ли треба да уносе кориснике услуге смештаја преко ЦИС-а?
Домове ученика и студената, као установе, треба посматрати двојако:
- Када смештај и услугу исхране пружају само својим корисницима – нпр. Студентски град (затвореног типа) – тада се они не сматрају угоститељима и не подлежу прописима из те области.
- Када смештај и услугу исхране пружају и трећим лицима – нпр. Студентски град (отвореног типа) – који у периодима вишка капацитета (уобичајено у летњем периоду) послују као преноћиште – уписани су у еТуристу и воде евиденцију корисника услуге смештаја преко тог система. Они тада обављају угоститељску делатност који морају да упишу у Привредни суд.
Као установа, без обзира да ли обављају неку привредну делатност они се региструју у Привредном суду.
У питању је набавка радова за изградњу једног објекта. Набавка је прошла како треба, закључен је уговор и радови су спремни за пријем. Међутим, извођач радова сигнализира да се не слаже предмет и предрачун за електро радове по уговору и по пројекту. Како поступити у насталој ситуацији?
Уколико постоје позиције у делу предмера који се односи на електро радове који одговарају позицијама из пројектне документације за ове радове, могуће је кроз уговарање евентуалних вишкова и мањкова радова путем измене уговора о јавној набавци кориговати количине из предмера радова, како би се ускладиле са пројектном документацијом (у зависности и од садржине закљученог уговора о јавној набавци).
Ипак, позиције за које је требало уговорити јединичне цене у складу са пројектном документацијом, а које се не налазе се у предмеру радова, мишљење је да није могуће изменити уговор о јавној набавци применом чл. 157. и 158. Закона о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019, у даљем тексту: Закон), с обзиром да се не ради о радовима који су постали неопходни (што је услов за примену члана 157. Закона), односно о околностима које савесни наручилац није могао да предвиди (што је услов за примену члана 158. Закона), већ се ради о последици грешака у спровођењу поступка јавне набавке, односно у реализацији уговора, које су начињене од стране како наручиоца, тако и извођача радова.
Додатни проблем би могао постојати уколико је извођач радова већ извео спорне електро радове, јер би у таквој ситуацији постојао проблем и у делу евентуалне измене уговора, имајући у виду да су радови већ изведени.
Дакле, није могуће потврдити да контролни органи у случају измене уговора о јавној набавци у наведеној ситуацији, не би нашли као неправилност евентуалне измене у складу са чл. 157. и 158. Закона, на начин да се предмет у делу електро радова изменом уговора о јавној набавци усклади са пројектном документацијом у овом делу, како би се створио основ за плаћање спорних радова.
С друге стране, уколико се извођачу радова не изврши исплата изведених радова у спорном делу са позивањем да је пропустио да оспори конкурсну документацију, а затим и да наручиоцу у уговореном року укаже на утврђене несагласности, постоји ризик покретања поступка пред судом од стране извођача радова, у циљу утврђивања свих околности и одговорности за насталу ситуацију.
Да ли је у складу са чланом 44. ПКУ запосленој могуће признати накнаду трошкова превоза, тако што би се: - за део стварних трошкова признавала накнада у новцу у висини цене месечне претплатне карте (на име коришћења сопственог аутомобила) и по новом захтеву накнадно признао и део стварних трошкова за релацију градског превоза у висини цене карте јавног градског превоза у два правца?
У погледу права запослених у јединицама локалне самоуправе на накнаду трошкова превоза одредбама члана 44. став 1. Посебног колективног уговора за запослене у јединицама локалне самоуправе („Сл. гласник РС“, бр. 38/2019) уређено је да запослени има право на месечну претплатну карту за долазак и одлазак са рада за релације где јавни превозник омогућава куповину истих, а ставом 2. прописано је да изузетно од става 1. овог члана, на захтев запосленог, послодавац може донети одлуку да исплату врши у новцу у висини цене месечне претплатне карте.
Према томе, запосленима у јединицама локалне самоуправе накнада трошкова превоза за долазак на рад и за одлазак са рада може се вршити куповином месечне претплатне карте за релације где јавни превозник омогућава куповину истих или у новцу, на захтев запосленог, одлуком послодавца, а у зависности од висине стварних трошкова. С тим у вези, уколико запослени поднесе захтев, послодавац може да одлучи да запосленом исплати трошкове превоза за долазак и одлазак с рада у новцу у висини цене месечне претплатне карте.
Ст. 4. и 5. истог члана прописан је начин утврђивања стварних трошкова за долазак на рад и повратак са рада за релације за које не постоји месечна претплатна карта.
Поред наведеног, указујемо да код сваке накнаде трошкова запосленом треба водити рачуна да је трошак стварно и настао и да се накнаде трошкова у новцу, нарочито за релације за које јавни превозник не омогућава куповину месечне претплатне карте врши у висини стварних трошкова.
Напомињемо да сходно одредби члана 80. став 2. Закона о државној управи („Сл. гласник РС", бр. 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014, 47/2018 и 30/2018 - др. закон) мишљења органа државне управе нису обавезујућа.
Како је најисправније планирати у будзету средства енергетске ефикасности која опстина издваја за физицка лица?
Приликом планирања расхода и издатака корисника буџета, потребно је поштовати програмску структуру.
Анексом 5 Упутства за израду програмског буџета дефинисани су Униформни програми и програмске активности јединица локалне самоуправе.
Средства за енергетску ефикасност треба планирати у оквиру програма 17 (шифра: 0501) – Енергетска ефикасност и обновљиви извори енергије.
Даље, уколико се планирају средства за делатност која је текућа и континуирана, спроводи се од стране само једног корисника буџета и није временски ограничена, у том случају средства се планирају у оквиру програмске активности 0001 – Енергетски менаџмент. Програмска активност се може односити на спровођење подстицајних мера (субвенције, дотације), пружање јавне услуге и др.
Међутим, уколико се ради о временски ограниченом пословном подухвату корисника буџета, са јасно дефинисаним исходом, потребним ресурсима и управљачком структуром, који доприноси квалитетнијем пружању јавних услуга, средства ћете планирати у оквиру посебног Пројекта, са одговарајућом шифром и називом.
У зависности од тога како ЈЛС конкретно постави/дефинише јавни позив, опредељивање функционалне и економске класификације се може разликовати, али за случај на који се односи постављено питање, сматрамо да је одговор како следи:
Функционална класификација: у складу са функционалном наменом у конкретном случају, за енергетску санацију стамбених зграда, породичних кућа и станова, средства треба планирати у оквиру групе 61 - Стамбени развој где класа 610 -Стамбени развој обухвата администрацију послова и услуга у вези са стамбеним развојем (члан 7. Правилника о стандардном класификационом оквиру и контном плану за буџетски систем).
Економска класификација расхода и издатака исказује појединачна добра и услуге и извршена трансферна плаћања (члан 29. Закон о буџетском систему) и одређује се на основу крајњег корисника средстава. Како су у конкретном случају у питању средства намењена физичким лицима/домаћинствима, она се у буџету планирају на конту 472800 – Накнаде из буџета за становање и живот (иако је конто 472 – накнаде за социјалну заштиту из буџета, што субвенција за енергетску ефикасност стамбених зграда и кућа, свакако јесте, али је јасно да се не ради о социјалним давањима у смислу за социјално осетљиве/угрожене особе/групе (да тако кажем) јер би у том случају ова средства била планирана у оквиру програма 11-Социјална и дечија заштита).
Уколико се ради о објекту који је предмет уклањања по донетом решењу, а тај објекат није укњижен у катастар непокретности, што значи да није ни уписана својина на објекту, и ако није издата грађевинска дозвола и не постоји други доказ о својини на објекту, да ли се може издати дозвола за рушење или се може приступити његовом уклањању без дозволе? Такође, ако инвеститор жели да уклони незаконито изграђени објекат за који није донето решење по члану 167. закона, објекат такође није укњижен и не постоји доказ о својини таквог објекта, да ли се може приступити рушењу истог без дозволе?
Поступак уклањања објеката, који је регулисан одредбама чланова 167. Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РС“, бр. 72/09, 81/09 - испр., 64/10 - одлука УС, 24/11, 121/12, 42/13 - одлука УС, 50/13 - одлука УС, 98/13 - одлука УС, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19 - др. закон, 9/20 и 52/21) односи се на уклањање легалних објеката.
Грађевински објекат изграђен на основу издатог решења о грађевинској дозволи, по овим одредбама закона, може бити уклоњен уколико се утврди да је услед дотрајалости или већих оштећења угрожена његова стабилност и да представља непосредну опасност за живот и здравље људи, за суседне објекте и за безбедност саобраћаја.
Поступак уклањања овог објекта може се покренути по службеној дужности или на захтев заинтересованог лица.
Орган јединице локалне самоуправе надлежан за послове грађевинарства може донети решење којим одобрава уклањање објеката, али тек пошто је надлежни грађевински инспектор претходно донео решење о забрани коришћења, односно употребе објекта.
Чланом 168. Закона о планирању и изградњи је прописано да се уклањању објекта, односно његовог дела, осим у случају извршења инспекцијског решења, може се приступити само на основу дозволе о уклањању објекта, односно његовог дела, која се издаје решењем.
Чланом 168. став 2. Закона о планирању и изградњи је прописано да се уз захтев за издавање дозволе о уклањању објекта, односно његовог дела подноси се:
- пројекат рушења са техничком контролом;
- доказ о својини на објекту,
- услови, ако се ради о објекту чијим рушењем би био угрожен јавни интерес (заштита постојеће комуналне и друге инфраструктуре, заштита културног добра, заштита животне средине и сл.).
Ово значи да ће грађевински инспектор, приликом вођења поступка, утврдити о каквом се објекту ради, па у складу са утврђеним чињеницама донети или решење о рушењу бесправно изграђеног објекта, уколико је објекат изграђен без потребног решења о грађевинској дозволи, или решење о забрани коришћења, односно употребе објекта, уколико се ради о грађевинском објекту изграђеном на основу издате грађевинске дозволе и такво решење проследити органу јединице локалне самоуправе надлежном за послове грађевинарства како би донело решење о уклањању објекта и дозволу за уклањање објекта.
Грађевински инспектор, на основу одредаба члана 183. Закона о планирању и изградњи, у свом решењу одређује да ли је пре уклањања објекта, односно дела објекта потребно урадити пројекат рушења.
У складу са одредбама Закона о планирању и изградњи није могуће да орган јединице локалне самоуправе надлежан за послове грађевинарства донесе решење за уклањање бесправно изграђеног објекта, по члану 167. закона. Решење за уклањање оваквог објекта доноси надлежна грађевинска инспекција.
Власник бесправно изграђеног објекта може овај објекат уклонити и без решења грађевинског инспектора, јер то и јесте његова обавеза.