Питања и одговори

Законом о јавној својини ("Сл. гласник РС", бр. 72/2011, 88/2013, 105/2014, 104/2016 - др. закон, 108/2016, 113/2017, 95/2018 и 153/2020) уређено је право јавне својине и одређена друга имовинска права Републике Србије, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе (члан 1.). Овим законом дефинисана су три облика јавне својине односно да јавну својину чини право својине Републике Србије - државна својина, право својине аутономне покрајине - покрајинска својина и право својине јединице локалне самоуправе - општинска, односно градска својина (члан 2.). У јавној својини су природна богатства, добра од општег интереса и добра у општој употреби, за која је законом утврђено да су у јавној својини, ствари које користе органи и организације Републике Србије, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, установе, јавне агенције и друге организације чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе и друге ствари које су, у складу са законом, у јавној својини (члан 3. став 1.). Носиоци права јавне својине су Република Србија, аутономна покрајина и општина, односно град (Члан 18. став 1.). Установе и јавне агенције и друге организације (укључујући и Народну банку Србије) чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе, које немају статус државног органа и организације, органа аутономне покрајине, односно органа јединице локалне самоуправе или јавног предузећа, односно друштва капитала, имају право коришћења на непокретним и покретним стварима у јавној својини које су им пренете на коришћење (члан 18. став 6.).

Законом о локалној самоуправи ("Сл. гласник РС", бр. 129/2007, 83/2014 - др. закон, 101/2016 - др. закон, 47/2018 и 111/2021 - др. закон) прописано је да јединица локалне самоуправе има своју имовину (члан 15. став 2.) као и да имовином јединице локалне самоуправе самостално управљају органи јединице локалне самоуправе, у складу са законом (члан 15. став 2.). Органи јединице локалне самоуправе су скупштина општине/града, председник општине/градоначелник, општинско/градско веће и општинска/градска управа (члан 27. и члан 65.). Општинска/градска управа припрема нацрте прописа и других аката које доноси скупштина општине/града, председник општине/градоначелник и општинско/градско веће, извршава одлуке и друге акте скупштине општине/града, председника општине/градоначелника и општинског/градског већа, решава у управном поступку у првом степену о правима и дужностима грађана, предузећа, установа и других организација у управним стварима из надлежности општине, обавља послове управног надзора над извршавањем прописа и других општих аката скупштине општине; извршава законе и друге прописе чије је извршавање поверено општини/граду; обавља стручне и административно-техничке послове за потребе рада. 

Законом о буџетском систему ("Сл. гласник РС", бр. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - испр., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - др. закон, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020, 118/2021, 138/2022 и 118/2021 - др. закон) дефинисано је да су корисници буџетских средстава директни и индиректни корисници буџетских средстава Републике Србије, односно локалне власти (члан 2. тачка 6). Директни корисници буџетских средстава су органи и организације Републике Србије, односно органи и службе локалне власти (члан 2. тачка 7.) док су индиректни корисници буџетских средстава: правосудни органи, месне заједнице; установе основане од стране Републике Србије, односно локалне власти, над којима оснивач, преко директних корисника буџетских средстава, врши законом утврђена права у погледу управљања и финансирања (члан 2. тачка 8). Овим законом дефинисано је да су капитални пројекти, пројекти изградње и капиталног одржавања зграда и грађевинских објеката инфраструктуре од интереса за Републику Србију, односно локалну власт, укључујући услуге пројектног планирања које су саставни део пројекта, обезбеђивање земљишта за изградњу, као и пројекти који подразумевају улагања у опрему, машине и другу нефинансијску имовину, а у функцији су јавног интереса (члан 2. тачка 21а).

Уредбом о капиталним пројектима ("Сл. гласник РС", бр. 51/2019 и 139/2022) капитални пројекти дефинисани су на исти начин као што је прописано чланом 2. тачка 21а) Закона о буџетском систему, с тим што је додатно прописано да капиталне пројекте чине и све јавне инвестиције у нефинансијску имовину чији је век трајања, односно коришћења дужи од једне године, које су финансиране из републичког буџета, буџета локалне самоуправе, зајма и/или бесповратних средстава примљених у име Републике Србије или уз гаранције Републике Србије (члан 3. тачка 1.). Капитални пројекти планирају се и укључују у буџет у складу са одредбама ове уредбе, која потенцира (чл. 18) да предлагање капиталног пројекта за укључивање у буџет органу надлежном за послове финансија локалне самоуправе – врши овлашћени предлагач, који доставља и сву неопходну документацију. Сходно дефиницији из члана 3. Уредбе, овлашћени предлагачкапиталног пројекта је директни корисник буџетских средстава, у смислу закона којим се уређује буџетски систем, посредством кога предлагач идеје капиталног пројекта реализује капитални пројекат. Са друге стране, корисник јавних средстава за чије потребе се реализује капитални пројекат (у овом случају установа као индиректни корисник буџета) – је предлагач идеје капиталног пројекта. 

На основу свих наведених одредаба прописа, може се закључити да локална самоуправа капиталне пројекте треба да планира у оквиру раздела директног корисника буџетских средстава Општинска/Градска управа, носиоца права јавне својине локалне самоуправе, који је у складу са Законом о локалној самоуправи, орган надлежан за спровођење јавних инвестиција у локалној самоуправи. Капитални пројекат изградње зграда и објеката, потребно је планирати у Одлуци о буџету као посебан капитални пројекат у оквиру програма коме припада (у складу са Упутством за припрему програмског буџета прописаним од стране Министарства финансија) у оквиру економске класификације 511-Зграде и грађевински објекти.

Чланом 158. Закона о планирању и изградњи прописан је поступак издавања употребне дозволе. Уз захтев за издавање употребне дозволе прилаже се: извештај комисије за технички преглед којим се утврђује да је објекат подобан за употребу са предлогом да се може издати употребна дозвола, пројекат изведеног објекта израђен у складу са правилником којим се ближе уређује садржина техничке документације, односно пројекат за извођење и изјава стручног надзора, извођача радова и инвеститора да није одступљено од пројекта за извођење, спецификација посебних делова, решење о утврђивању кућног броја, елаборат геодетских радова за изведени објекат и посебне делове објекта и елаборат геодетских радова за подземне инсталације, сертификат о енергетским својствима објекта, ако је за објекат прописана обавеза прибављања сертификата о енергетским својствима, као и други докази у складу са прописом којим се ближе уређује поступак спровођења обједињене процедуре. 

Надлежни орган неће издати употребну дозволу за објекат за који у складу са законом нису поднете изјаве о завршетку темеља и завршетку објекта у конструктивном смислу, до прибављања уредне документације. Употребна дозвола се издаје на захтев инвеститора на кога гласи грађевинска дозвола, односно на захтев финансијера или лица на које је у катастру непокретности извршена предбележба стицања објекта у изградњи, односно лица на која је извршена предбележба стицања посебног дела објекта у изградњи.

Како се уз захтев за издавање употребне дозволе не прилаже доказ о власништву на земљишту на коме је објекат изграђен, претпоставка је да су имовински односи на земљишту решени у претходном поступку, тј приликом издавања грађевинске дозволе.

Чланом 4. став 8. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 21/2016, 113/2017, 95/2018 и 114/2021) предвиђено је да за службенике и намештенике у јединицама локалне самоуправе, права и дужности у име послодавца, врши начелник градске или општинске управе ако је образована као јединствен орган, односно начелник управе за поједине области, или начелник управе градске општине (у даљем тексту: начелник управе), односно руководилац који руководи службом или организацијом из члана 1. овог закона, или орган надлежан за његово постављење.

У складу са чланом 54. Закона о локалној самоуправи ("Сл. гласник РС", бр. 129/2007, 83/2014 - др. закон, 101/2016 - др. закон, 47/2018 и 111/2021 - др. закон) општинском управом, као јединственим органом, руководи начелник, а када је општинска управа организована у више управа, радом управе руководи начелник те управе (члан 55. Закона).

С обзиром на неведено, сматрамо да начелник управе, ако је образована као јединствен орган, или начелници управа за поједине области, треба да имају увид у комплетну кадровску евиденцију запослених којима су послодавац.

Мишљења смо да нема сметњи у смислу Закона о спречавању корупције да изабрана, именована или постављена лица у градској општини буду у саставу гласачких одбора који спроводе референдум, с обзиром на то да се чланство у гласачком одбору, као и бирачком одбору који спроводи изборе не треба сматрати јавном функцијом на чије вршење се односе одредбе Закона о спречавању корупције. 

За одговор ово питање надлежна је искључиво Агенција за спречавање корупције, која у сваком конкретном случају даје сугласност за вршење друге јавне функције. 

Пракса Агенције за спречавање корупције различита, те тако  постоје примери где су начелници добијали сугласност да буду секретари ОИКова, али и примери где таква сагласност није давана. У сваком случају, једини валидан одговор може да пружи, као што је речено, Агенција за спречавање корупције. Иначе, на веб презентацији Агенције доступно је мишљење о питању: „Члан изборне комисије и функције у органима скупштине градске општине и органима јавних предузећа“, у којем се, на једном од примера наводи: „Имајући у виду да од резултата локалних избора зависи положај лица која се у истој градској општини бирају, постављају или именују у органе локалне градске општине и која, имају статус јавних функционера у смислу чл. 2. Закона о Агенцији, Агенција налази да јавне функције председника градске општине, заменика председника градске општине, члана општинског већа, начелника управе градске општине, секретара и заменика секретара Скупштине градске општине, нису спојиве са јавном функцијом члана Изборне комисије у сталном саставу у истој градској општини. Ово стога што значај и сложеност послова изборне комисије захтева од сваког њеног члана потпуну непристрасност, а да би се то постигло потребно је стварање свих нормативних и практичних услова да у раду изборне комисије не дођу до изражаја лични или групни интереси или спољашњи утицаји или притисци.“. Ово мишљење је доступно путем линка https://www.acas.rs/wp-content/uploads/2010/07/011-73-misljenje.pdf

Иако се не односи на функцију секретара ОИКа, ово мишљење може бити значајно из разлога што не третира поменуту функцију секретара ОИКа, из чега се може извући закључак да се у том случају не ради о неспојивости функција. Ово из разлога што секретар и заменик секретара у раду ОИК-а учествују без права учешћа у одлучивању, услед чега се не би требало постављати питање непристрасности, које је основ за доношење предметног мишљења.   

Закон о родној равноправности у члану 63. прописује обавезу ЈЛС да формирају и комисију за родну равноправност и савет за родну равноправност. 

Сагласно члану 63. став 1. тачка 1. ZRR, комисија за родну равноправност формира се у скупштини ЈЛС, као стално радно тело скупштине, а у састав комисије за родну равноправност улазе одборници/одборнице које бира скупштина. Према томе, одлука Скупштине града Зајечара, којом је образована Комисија за родну равноправност  састављена од представника ЛС, Здравственог центра, Центра за социјални рад, представника удружења, адвоката, стручњакиња из ове области, као и од три одборнице, није у складу са ZRR, имајући у виду да је реч о сталном радном телу скупштине ЈЛС, које могу чинити само одборници и одборнице.

У циљу испуњења законских обавеза, у ЈЛС у којима није образована комисија за родну равноправност, потребно је одговарајућим актима прописати да комисија за родну равноправност представља стално радно тело скупштине ЈЛС, регулисати надлежности и начин њеног рада, о донети одговарајуће акте о оснивању овог тела (чл. 73. ZRR). Приликом прописивања надлежности, требало би имати у виду да је комисија за родну равноправност надлежна да из родне перспективе разматра све акте које скупштина ЈЛС разматра и усваја, да сагледава какве ће ефекте на жене и мушкарце имати решења садржана у предлозима ових аката, као и да предлаже мере које би требало унети у кате у циљу унапређења родне равноправности. 

Друго тело за родну равноправност у ЈЛС јесте савет за родну равноправност. Закон предвиђа да савет за родну равноправност чине именована или постављена лица, представници установа, органа и организација у областима од значаја за родну равноправност и спречавање и сузбијање родно заснованог насиља, о чему треба водити рачуна приликом именовања чланова/чланица савета. Осим тога, требало би имати у виду да, према ZRR, у раду савета за родну равноправност учествују и лица задужена за родну равноправност у органима управе ЈЛС, која тим саветима пружају стручну и административно-техничку потпору у раду, како је то прописано у члану 63. став 1. тачка 2. ZRR. Избор, надлежности и начин рада тела за родну равноправност ближе се уређују актима скупштине ЈЛС (члан 63. став 3. ZRR). 

Сагласно члану 63. став 2. комисија за родну равноправност и савет за родну равноправност у ЈЛС међусобно сарађују, али остварују сарадњу и са свим другим телима за родну равноправност на локалном, покрајинском и националном нивоу. 

Приликом избора/именовања чланова/чланица комисије за родну равноправност требало би обезбедити уравнотежену заступљеност полова, сагласно члану 26. ст. 1. и 2. а у вези са чланом 6. став 1. тачка 9. Закона о родној равноправности.  

Мишљења смо да не постоје препреке да одборнице које су до сада биле чланице комисије за родну равноправност, буду разрешене ове дужности и именоване за чланице савета за родну равноправност, као представнице установа. 

С обзиром на то да је комисија за родну равноправност стално тело скупштине, као општег представника грађана и грађанки, а да је савет за родну равноправност тело при извршној власти, да су њихов статус и надлежности различити, те да међусобно треба да сарађују, једно лице не може истовремено бити члан/чланица оба тела.

Закон о родној равноправности не прописује састав и процедуру избора конкретних лица за чланове/чланице савета за родну равноправност, већ инструктивном нормом само упућује да чланови/чланице буду именована или постављена лица из оних установа, органа и организација које делују у областима која су од значаја за родну равноправност и сузбијање родно заснованог насиља. Зато је потребно да се у ЈЛС у којима није образован савет за родну равноправност прописом који доноси ЈЛС регулисати начин избора чланова/чланица савета, као и надлежности и начин рада савета и формирати ово тело. Приликом регулисања начина избора чланова/чланица савета, требало би имати у виду да савет није „представничко тело“, већ тело које чине лица чији је радни ангажман везан за области које су од значаја за родну равноправност и сузбијање родно заснованог насиља. То, међутим, не значи , да је потребно прописивати правила којима би се регулисао начин „prethodne провере стручности“ тих лица у области родне равноправности, нити је њихову стручност потребно проверавати.

Посебним колективним уговором о изменама и допунама Посебног колективног уговора за запослене у јединицама локалне самоуправе (“Службени гласник РС”, бр. 51 од 29. априла 2022. године) извршена је измена члана 17. који говори о мерилима за утврђивање годишњег одмора тако да ст. 3 и 4 гласе:

“Годишњи одмор, који се утврди након примене свих критеријума, не може се користити у трајању дужем од 35 радних дана.

Запослени са навршених 30 година рада проведених у радном односу има право на годишњи одмор у трајању од 35 радних дана.”

С обзиром да се годишњи одмор утврђује за календарску годину, сматрамо да је потребно изменити решења о годишњим одморима којима је утврђен годишњи одмор за 2022. годину а која су донета пре ступања на снагу измена и допуна посебног колективног уговора и ускладити их са новом максималном дужином трајања.

Сходно члану 95. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе јавни конкурс за попуњавање положаја оглашава покрајински орган надлежан за постављење на положај, односно Веће. Пре оглашавања јавног конкурса за попуњавање положаја надлежан покрајински орган, односно Веће образује конкурсну комисију. Ако је положај попуњен, конкурс за попуњавање положаја оглашава се најкасније у року од 90 дана пре истека времена на које је службеник на положају постављен.

Даље се у члану 96. истог закона каже да изборни поступак спроводи конкурсна комисија од три члана. Најмање један члан комисије мора имати стечено високо образовање на основним академским студијама у обиму од најмање 240 ЕСПБ бодова, мастер академским студијама, мастер струковним студијама, специјалистичким академским студијама, специјалистичким струковним студијама, односно на основним студијама у трајању од најмање четири године или специјалистичким студијама на факултету, један члан који је стручан у области за коју се попуњава положај и службеник који обавља послове из области управљања људским ресурсима. По окончаном изборном поступку конкурсна комисија саставља листу од највише три кандидата који су са најбољим резултатом испунили мерила прописана за избор.

Дакле, закон не поставља ограничења у погледу тога ко може да буде члан комисије за попуњавање положаја, већ само одређује услове за поједине чланове. С обзиром да је Веће колективни орган и да као такав одлучује у поступку попуне положаја, као и да закон не поставља ограничења у том смислу, сматрамо да се члан Већа може именовати у комисију за попуну положаја докле испуњава услове прописане члана 96. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе.

У складу са одредбама члана 145. Закона о пореском поступку и пореској администрацији прописано је да о жалби против првостепеног пореског управног акта одлучује другостепени орган одређен овим законом. Изменама и допунама Закона о пореском поступку и пореској администрацији које су ступиле на снагу од 1. јануара 2017. године осим одредби члана 25. Закона о изменама и допунама Закона о пореском поступку и пореској администрацији, а које се односе на утврђивање надлежности другостепеног органа и решавање у другостепеним пореским поступцима, примењиваће се почев од 1. јула 2017. године, када престају и надлежности Пореске управе у погледу овлашћења за решавање у другостепеном пореском поступку.

У ставу два овог члана, прописано је да предмете у којима није окончан поступак пред другостепеним пореским органом, до 30. јуна 2017. године, преузеће орган утврђен осим законом. Према наведеном од 01. јула 2017. године, по жалбама изјављеним против првостепених решења донетих у пореском поступку, односно у поступцима из члана 2а. став 1. Закона о пореском поступку и пореској администрацији решава другостепени орган - министарство надлежно за послове финансија, Сектор за другостепени порески и царински поступак, Одељење за другостепени порески поступак. Законом о накнадама за коришћење јавних добара, накнаде за коришћење јавних површина уређене су чл. 236.-241. Одредбама члана 240. став 5) прописано је да се жалба може изјавити министарству у чијој су надлежности послови финансија, преко надлежног органа јединице локалне самоуправе.

Сходно наведеном надлежност за поступање по жалбама на решења о утврђеним обавезама по основу накнада за заузеће јавне површине грађевинским материјалом надлежно је Министарство финансија, Сектор за другостепени порески и царински поступак, Одељење за другостепени порески поступак.

Чланом 124. Закона о основама система образовања и васпитања („Сл. гласник РС“, бр. 88/2017, 27/2018 - др. закон, 10/2019, 27/2018 - др. закон, 6/2020 и 129/2021), којим се уређује статус директора установа обухваћених овим законом, предвиђено је да орган управљања закључује са директором уговор о раду на одређено време. Уколико је за директора именовано лице из реда запослених у тој установи, доноси се решење о његовом премештају на радно место директора које по сили закона замењује одговарајуће одредбе уговора о раду. Уколико је директор именован из реда запослених код другог послодавца, остварује право на мировање радног односа на основу решења о именовању. Лице из ст. 2. и 3. овог члана има право да се након престанка дужности директора након првог, односно другог мандата врати на послове које је обављало пре именовања за директора установе. Уколико директору установе коме мирује радни однос престане дужност због истека мандата или на лични захтев током трећег и сваког наредног мандата, распоређује се на послове који одговарају степену и врсти његовог образовања. Ако нема одговарајућих послова, лице из става 5. овог члана остварује права као запослени за чијим радом је престала потреба, у складу са законом.

Дакле, по истеку или по прекиду наредног (трећег) мандата на лични захтев, лице неће имати право да буде враћено на послове које је обављало пре именовања за директора установе, већ ће бити распоређено на послове који одговарају степену и врсти његовог образовања, што не искључује послове на којима је радио пре именовања на место директора установе, једино му то није гарантовано као у случају истека или прекида првог и другог мандата. Напослетку, ако таквих послова нема, то лице постаје нераспоређено и оствариваће права у складу са одредбама члана 153. Закона о основама система образовања и васпитања.